政策議程設置中的公眾參與問題與對策研究※——以寧波“PX”事件為例

○ 林麗麗 魯先鋒

政策議程設置是指在特定的社會環境下，政策制定者對外部眾多要求進行考慮和選擇，并將部分要求納入行動計劃的過程。豪利特（MichaelHowlett）和拉米什（MichaelRamesh）認為，如果要理解政策議程，“必須知曉個人或群體的政策需求是怎么形成的，以及政府是如何對政策需求做出反應的”[1]。從政策議程的發生過程看，政策議程設置或依賴于內部主體的發動，如“內在動員型”、“關門模式”、“內參模式”等；或依賴于外部主體的發動，如“外在創始型”、“外壓模式”等；或依賴于內外部主體的共同發動，如“政治動員型”、“借力模式”、“動員模式”等。在封閉的、壟斷的、集權的政治環境下，政策議程設置更多地受制于政府內部精英主體的理性和價值取向影響。而在民主的、開放的、多元的政治環境下，政策議程設置則取決于外部主體的利益訴求和動員能力。

隨著我國市場經濟的發展，社會利益多元化的趨勢日益明顯，如何建立反映社會多元利益訴求的政策機制已經成為公共政策民主化的必然要求。除人民代表大會制度外，公眾可以通過聽證會、協商會等方式參與政策議程設置。但有些時候，公眾缺乏參與的渠道或者公眾的意見并不被決策者所接納，因此，公眾則容易通過抗議、上訪、游行示威等方式對決策者施加壓力，迫使決策者改變政策議程。

一、寧波PX事件中公眾參與政策議程的過程

2007年5月，中國石油天然氣集團與浙江省簽署了關于天然氣、成品油銷售等內容的戰略合作框架協議，決定在浙江選址建設1000萬噸級煉油項目。該項目計劃投資800億元，項目一期工程包括年加工原油2000萬噸、年產乙烯120萬噸及建設30萬噸原油碼頭等，項目將為當地增加10萬個就業崗位。該項目最后選址在寧波鎮海區，即中石化寧波分公司煉化廠擴建工程[2]。

但消息傳播后，遭到當地居民的強烈反對。2012年10月22日，南洪村、灣塘村、嵐山村等村400多名村民因不滿村莊距離化工企業太近，且不能劃入拆遷范圍，開始集體前往鎮海區政府反映情況，導致鎮海部分道路出現嚴重擁堵。10月26日，群眾聚集在鎮海區公路上進行游行示威活動，此后鎮海區又發生了多次封路抗議活動。到27日和28日，抗議活動已經蔓延至寧波市中心的天一廣場和寧波市政府。為緩解公眾的緊張情緒，寧波市委市政府分別聽取了鎮海蛟川街道、招寶山街道、澥浦鎮等相關農村和社區居民的代表以及區老干部、區人大代表、區政協委員的意見和建議，并表示市委、市政府將進一步廣泛聽取各方意見，使鎮海煉化擴建一體化項目的決策充分地體現民意[3]。10月28日，寧波市與項目投資方研究決定：堅決不上PX項目；煉化一體化項目前期工作停止推進，再作科學論證。

二、公眾參與政策設置的問題及阻礙因素分析

政策議程設置受到不同因素影響，包括政府、公眾、社會團體等不同主體的認知和決策地位，國家整體政治制度的設計，公共決策體制的結構，傳統文化和參與意識等。從寧波PX事件的發生過程看，影響公眾參與政策議程的具體因素主要體現在傳統精英決策理念的阻礙、公眾參與決策機制的不完善和公眾民主意識的薄弱。

（一）傳統精英決策模式的阻礙

美國學者約翰·金登(JohnKingdon)認為政策議程是“政府官員以及與其密切相關的政府外人員在任何給定時間認真關注的一系列問題的編目”[4]。從公共政策主體的結構看，直接或間接影響政策制定過程的政策主體大致包括國家公共法權主體、社會政治法權主體和社會非法權主體。國家公共法權主體是體制內的國家法定的公共權力主體[5]。因此，公共政策主要被立法、行政、司法等公共權力機關以及相關決策者所掌握，而體制外的社會政治法權主體和社會非法權主體只能對政策過程施加影響，且影響的程度主要取決于外部主體力量的強弱和內部核心的態度。在寧波PX事件中，政府主導了政策議程的設置。中國石油天然氣集團與地方政府簽署了項目合作協議，決定了項目的選址、投資和規模。這種自上而下式的政策議程設置，主要依賴于政府官員、企業家和專家的作用，公眾參與只是作為一種形式。在寧波PX事件中，地方政府一直聲稱環境評估合符要求，但這并沒有得到地方居民的認可。公眾與政府的認知偏差主要源于兩個方面：一是信息的不對稱。對于PX項目而言，公眾一直排斥在決策范圍之外，且公眾一般缺乏專業知識，無法對其環境影響作出合理評估。盡管政府一再聲稱項目合乎環保要求，也無法消除公眾的擔憂。二是地方政府的GDP導向和“經濟人”行為的利益偏向。地方居民認為政府引進的項目投資與自身并沒有多大關聯，相反，可能傷害自身利益。因此，游行示威的目的就是為改變自己在與政府博弈過程中的不利地位。

（二）公眾參與機制不完善

科學、合理的公共政策必須建立在信息充分的基礎上。理性主義認為，完備的知識和信息、非沖突的決策目標、一致的決策偏好、充足的決策方案是最優決策的必要條件。這種理性至多是體制內少數精英理性的體現。雖然隨著民主制度的發展，公民參與政策議程的方式趨于多元化，但公民參與僅局限于某些環節或者部分事項，公民參與程度取決于核心決策者的態度，并不能成為決策體制的基本組成部分。從參與時間看，公民往往是事后參與，即決策議程設置結束之后，公眾只是作為決策的象征性表達。有些決策者為了便于控制決策的過程，將信息盡量控制在少數人范圍內，以減少異議、爭執和阻力。在政策制定之后，才向公眾公布。此時公眾只有喝彩和拒絕的權利。在寧波PX項目推進過程中，相關公眾剛開始并沒有獲得參與的機會。后來附近村民只得選擇游行抗議的強烈方式來影響決策過程。為緩解政府與民眾之間的矛盾，2012年10月23日，寧波市成立了以副市長為組長，市級相關部門和鎮海區政府參加的項目推進協調小組，下設項目說明組、宣傳報道組、項目實施組、社情民意組、現場執行組，并在當天召開了第一次協調小組會。主要針對那些強烈要求拆遷的村民進行溝通。公眾的這種參與實際是一種被動式溝通，是決策體制之外的應急措施。雙方往往缺乏相互信任和認知基礎，從而導致合作失敗。

（三）民主觀念的缺失

我國歷史上長期處于封建主義統治，集權主義和宗法血緣關系使廣大群眾排斥在公共決策之外，少數封建精英和廣大公眾之間在政治上形成了不可逾越的鴻溝。“兩耳不聞窗外事”的政治冷漠心態潛移默化地支配著公眾的行為。社會主義民主制度的建立，為公眾參與公共事務管理奠定制度基礎，但傳統的消極的政治參與文化仍然滯礙著民主制度的發展。一方面，決策者自身缺少民主觀念，認為政策議程的設置只是政府職能的體現，多元的政治參與自然增加了協商的難度。因此，有些決策者傾向于將議程設置限制在少數人范圍之中。盡管有些制度規定公眾必須參與的環節，如國務院2009年8月17日頒布的《規劃環境影響評價條例》規定：“應當在規劃草案報送審批前，采取調查問卷、座談會、論證會、聽證會等形式，公開征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書的意見。”然而，制度實際運行過程中公眾參與環節仍然被操縱，形成“虛擬”參與。另一方面，公眾秉承“事不關己高高掛起”的狹隘理念，對政治參與持消極態度。公眾參與政策過程是一個討論、協商和爭議的過程，客觀需要付出一定的時間和經濟成本，這種參與成本并不一定能夠從預期的政策中獲得回報。公眾在“經濟人”思想的支配下，往往選擇自利的、維權式的參與。在寧波PX事件中，最早采取抗議行動的居民主要集中在南洪村、灣塘村、嵐山村等距離化工企業較近的村莊。

三、公眾參與政策議程設置的對策

政策議程設置是包括政策議程設置主體、政策議程設置客體及政策議程環境的綜合系統。從公眾參與政策的可能性而言，主要取決于六個方面因素：重視可以得到的報酬；認為選擇是重要的；相信自己能夠幫助改變結局；相信如果自己不行動，結局將不會滿意；擁有關于當前問題的知識或技能；只要克服較少的障礙便可行動[6]。概言之，推動政策議程設置的有效運行，需要培育公眾參與的意識、完善公眾參與的渠道和提升公眾參與的能力。

（一）培育公眾參與政策議程的意識

公眾參與政策議程的積極性與政府之間存在一種互動關系，積極的政治參與，迫使政府不得不采取開放的政策議程設置模式，將關注更多的公眾訴求。消極的公民參與則容易導致少數權力精英壟斷議程設置。相反，如果長期存在“關門式”政策議程設置又會弱化公眾參與的熱情。這就要求，政府在政策議程設置過程中，要及時公布相關信息，使不同主體平等地獲得政策信息。寧波鎮海居民對 PX項目可能產生的污染產生極大恐懼心理，如果政府能夠在決策之前能夠及時進行科普宣傳，加強科研專家、環保人員、社區居民和政府之間的溝通，讓居民對項目的設計、運行、排污處理和環境評估有清晰的認識，而不是采取事后解釋或被動式協商，就會有利于提高公眾的自主意識，增加多元主體之間的信任關系。美國學者約翰·托馬斯(JohnClaytonThomas)認為公民教育也是提升公民參與意識的一個重要途徑。可以通過一些不直接與決策相關的學習過程使公民得到適當鍛煉。如在美國康涅狄格州，一些市政府創立了由政府官員、公民領袖和普通公民組成的“學習圈”，在公民討論具體政策項目之前，一般討論涉及“公民資格意識的普遍問題”，而不是不討論十分緊迫的問題。這些討論的確能夠促進公共利益和公共參與的達成[7]。

（二）拓展公眾參與政策議程的渠道

群體事件的產生“往往依賴于內部統一性和外部沖突性”[8]。“內部統一性”是群體內部不同個體通過交互行為獲得認知和利益上的一致性。如通過手機、網絡等傳播方式，PX項目的環境危害性的信息為地方居民所接受，并共同意識到自身的切身利益正處于危害狀態，自然容易形成較一致行為——上訪或游行示威等。“外部沖突性”是公眾與政府之間形成利益和行為上的分裂，甚至演變為沖突或斗爭。在這種情形下，政府所要做的是如何化解群體意識的異化，使公眾意識與政府意識保持一致，并在此基礎上緩和公眾與政府之間的沖突矛盾。為此，政府要創新溝通渠道，尤其是“法定的民意渠道如人大、政協、信訪等機關和部門不能發揮應有的作用”[9]。約翰·托馬斯認為，增進政策接受性為目標的公眾參與渠道主要包括公民會議、咨詢委員會和斡旋調解三種。其中，公民聽證會或公民會議可以讓不同主體在相互競爭的目標上能夠表達清晰的意見，并在政策問題方案獲得共識。但公民會議的效果依賴于各參與主體的平等性和信息的對稱性。咨詢委員會是一種代表較大公眾利益群體利益的少數人，能較快地作出決策，但容易導致政策議程為少數強大利益群體所俘獲。因此，提高咨詢委員會的協商效果需要盡量保持多元主體的參與和利益均衡。斡旋調解是借助不代表任何利益的第三方介入，以尋求解決問題的方法。但斡旋調解依賴于各對立主體勢均力敵，且各方有和解的意愿[10]。

（三）提高公眾參與政策議程的能力

在政策議程設置過程中，公民有權利管理社會公共事務，而且有能力在一定范圍內施加政治影響。同時并非所有的公民都有能力直接參與公共事務的管理，也并非所有的社會政治都需要和可能由所有公民直接進行管理[11]。也就是說，有效的公眾參與是在一定的決策和公共事務管理范圍內公眾有能力參與政策議程設置的過程。其能力訴求主要包括：（1）利益表達能力，即公眾能夠對政策問題和相關信息有清楚的認識，且能做出恰當的判斷，從而提出自身的利益主張。（2）參與行為能力。公眾參與政策議程的方式有人大議政、聽證會、全民公決、建議、司法申訴等，也包括堵路、阻塞交通、游行示威、集體上訪等非正常方式。不同方式的選擇折射了公眾自身的自身素質，有些人認為“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，甚至通過犯罪和破壞公共利益的方式來迫使政府讓步。（3）溝通和協商能力，即公眾與不同主體的交流和討論中，能夠表達自己觀點，在批判和商談中提高自身的認知能力。培育能力適度的公眾不僅是民主決策的必要前提，也是民主決策體制的一個目標。政治社會化過程是公民主體和公共權力主體之間的交互過程。公民參與能力的培養，既需要通過主體自身的學習，也需要政府通過引導和創造平等、合作的政策交談環境。這包括：一是加大民主理念的宣傳，糾正政策制定只是政府的職能和公眾只在利益受損前提下的被動式參與的觀點；二是創造形式多樣的參與渠道，讓公眾與政府之間獲得平等、充分的協商；三是推動多元主體之間的討論、批判和接納。

[1][加]邁克爾·豪利特、M·拉米什：《公共政策研究：政策循環與政策子系統》，三聯書店2006年版，第191頁。

[2]郝成、李艷潔：《寧波PX：一個石化產業的尷尬樣本》，《中國經營報》2012年11月5日。

[3]《寧波就煉化擴建項目召開座談會聽取市民意見》，2012-10-28，http://www.guancha.cn.

[4]Kingdon,J.W.Agendas,Alternatives,andPublic-Policies,2ndEdition.NewYork:Longman,Inc.,2003,p.3.

[5]張國慶：《公共政策分析》，復旦大學出版社2008年版，第22頁。

[6][美]羅伯特·A·達爾：《現代政治分析》，上海譯文出版社1987年版，第138頁。

[7][美]約翰·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，中國人民大學出版社2010年版，第92頁。

[8][9]王維國：《公民有序政治參與的途徑》，人民出版社2007年版，第153、168頁。