破解城鄉二元結構性矛盾推進城鄉一體化建設進程

王麗麗，劉 華

（1.中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163311；2.大慶特殊教育學校，黑龍江 大慶 163311）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于若干重大問題的決定》，對“健全城鄉發展一體化體制機制”進行了全面的部署，提出“推進以人為核心的城鎮化”的發展思路。從十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》到十八屆三中全會在城鄉一體化方面的理論創新，透露出改革的延續性、堅定性和創新性，這必將為大慶的城鄉一體化發展答疑釋惑、指明方向、堅定信心。

一、大慶城鄉經濟社會發展的二元結構性矛盾

2012年大慶城鎮化率為51.4%。大慶70%的面積在農村，近50%的人口是農民。城鄉二元結構是橫亙在城市與農村之間的堅實壁壘，是制約大慶城鄉統籌發展的重要瓶頸。

1.城鄉經濟差別較大。城鄉生產力發展水平不均，農村經濟占全市經濟總量不足4%，所轄四縣中有1個國家級貧困縣和1個省級貧困縣，四縣人均GDP僅占市區的10%，城鄉二元經濟結構矛盾突出。

2.城鄉收入差距依然存在。2012年，城鎮居民人均純收入25，425元，農村居民11，500元，城鄉收入比為2.2∶1，盡管城鄉收入比低于全國和全省水平，但是城鄉收入的差別還是存在的。

3.農村社會事業發展落后。近年來，大慶農業有了長足的發展，農村面貌有了較大幅度的改觀，農民生活水平有了很大提高。但農村的社會事業發展落后，公共服務供給不足，公共服務供給仍有很大的上升空間。尤其農村居民在教育、醫療、社會保障等方面與城市居民還存在一定差距。

二、大慶城鄉一體化和新型城鎮化面臨的現實問題

大慶實施城鄉一體化戰略，面臨著一系列問題，其主要是：

1.土地沒有盤活，小規模經營仍舊是常態。大慶現有耕地1154萬畝，其中農村集體耕地面積為879萬畝，農戶家庭承包經營耕地面積769萬畝。2013年大慶市農村集體耕地流轉面積為185.5萬畝，占農戶家庭承包經營耕地面積的24.1%，比去年增長49.2%。2013年大慶土地規模經營面積，200畝以上的為173.7萬畝，占農戶家庭承包經營耕地面積的22.6%，比去年增長82.8%。200畝以上規模經營主體達到2672個，其中經營1000畝以上的種植大戶（包括家庭農場）為232個，3000畝以上的種植業合作社（包括農村合作社）為162個。可以看出，2013年土地流轉速度有很大提高，土地流轉的面積和規模經營的面積都有大幅度的增加，規模經營主體日益壯大，但小規模經營仍是當前農村發展的常態。土地的小規模分散經營導致農業生產率和農產品商品率不高，抗風險能力不強，農民增收空間受限。相比于城鄉一體化的目標，大慶土地流轉和規模經營仍有很大的上升空間。

2.城鎮化水平滯后于經濟發展水平和工業化水平。根據美國著名經濟學家霍利斯·錢納里建立的世界發展模型提供的數據進行分析，得出當人均收入達到1000美元時,城市化率應達63.4%。2012年大慶的人均GDP達到142，067元，城市人均可支配收入和農村人均純收入都高于1000美元，但城市化率僅為51.4%，說明大慶的城鎮化水平仍滯后于經濟發展水平。世界各國一般的發展經驗是城市化水平高于工業化水平。2012年大慶城市人口占總人口比重為51.4%，工業化率為92.7%，城市化率比工業化率低近41個百分點。工業化迅速發展并沒快速帶動城市化發展。

3.產業結構與就業結構偏差很大。從大慶近幾年的產業結構來看，第一產業貢獻率呈上升趨勢，第二產業貢獻率呈下降趨勢，第三產業呈穩步上升趨勢。第二產業雖然呈下降趨勢，但仍居于主導地位。第三產業產值占GDP的比重為14.3%，實現程度為26%，而現代化的指標體系中其標準值為大于55%。從國際水平看，按照英格爾斯現代化的標準，現代服務業增加值占GDP的比重應大于50%，世界平均水平為65%，高收入國家或地區達到73.5%，我國平均水平為43.4%，國內中心城市均在45%以上。相比之下，大慶現代服務業占比明顯偏低，與現代化的標準和發達城市相比尚有較大差距。2011年，大慶傳統服務業與現代服務業比為83∶17，第三產業內部結構傾向于傳統服務業，現代服務業發展水平不高。從就業結構來看，第一產業就業比例緩慢下降，第二產業就業人數變化不明顯，第三產業就業人數緩慢增長。第二、第三產業吸納就業能力不強勁，與其自身產值貢獻不成正比，這種產業結構直接影響農村剩余勞動力的轉移。只有二、三產業發達，大多數農民實現非農就業并有穩定的工作崗位和收入來源，方可為土地流轉發展規模經營和城鎮化創造條件。

4.統籌城鄉發展面臨資金壓力。推進城鄉一體化和城鎮化的很多改革項目的實施最終都涉及到資金問題，且數額巨大，改革成本較高，縣級財力不足。改革成本與資金投入不足和財政配套的矛盾往往成為制約統籌城鄉發展最為難以解決的問題。此外，公共服務向農村延伸給政府財政帶來壓力，大量的剛性支出與財政不足的矛盾也會日益顯現，推進城鄉公共事業發展難度加大。

三、大慶實施城鄉一體化應采取的舉措

大慶應遵循黨的十八屆三中全會對城鄉一體化而實施的一系列舉措，因地制宜，完善細則，加大落實，改革創新，開創大慶城鄉一體化和城鎮化發展的新局面。

1.創新土地產權改革，增加農村土地價值和收益率。城鄉一體化是涉及社會深刻變革、利益重大調整的復雜課題和系統工程，但關鍵在于處理好人員、資金、土地、權益四大問題，切實解決好兩大核心問題：錢從哪里來，人往哪里去。錢從哪里來的源泉是土地。因為土地是農民的生存與發展之基，是大多數農民的收入之源和最大的財產。土地問題是推動城鄉一體化的基礎性問題和關鍵問題。黨的十八屆三中全會再次明確“賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權”。解決土地問題的核心在于土地的產權，放大農村土地的財產性價值或經營性收入。大慶可以借鑒蘇州、成都等統籌城鄉發展試點地區的經驗，選擇試點，穩妥進行農村土地產權改革，建立城鄉統一的土地市場，積極探索農民財產權的可能實現形式，如農民可通過宅基地的使用權獲取貸款，獲得創業和生產發展資本，提高農村土地宅基地的價值和收益率。在條件成熟的地方，按照程序依法探索將屬于集體經營性建設用地的，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。土地確權之后，要解決的是土地的效率問題，即土地流轉問題。大慶可以探索土地承包經營權“股權化”、集體資產“股份化”，對集體資產或經營性資產進行股份制改造，根據村民的人數、農齡等因素設置好股權，把集體的資產股份分配到人，股隨人走，實現集體資產明晰化。唯有農村的土地“動”起來，農村經濟方能“活”起來，城鄉一體化才有推進的基礎和可能性。

2.加大對農村發展的投入。加快農村發展，需要政府進一步加大對農村建設的重視與投入力度。建立覆蓋城鄉的公共財政制度，促進公共財政向農村傾斜，加大財政資金在農業、農村、農民的投入，強化預算硬約束，形成支持“三農”投入穩定增長的保障機制。進一步調整優化支出結構，集中財力優先解決農民最關心、最直接、受益面廣、公共性強的問題，健全農村義務教育經費保障機制。大幅度增加財政對農村勞動力職業技能培訓經費。進一步完善市對區縣的財政分配體制，健全財政轉移支付制度，強化激勵型轉移支付機制，鼓勵貧困地區增強自我“造血”功能，實現從“保運轉”向“促發展”轉變，推進城鄉財政分配公平公正。

3.以新型工業化為紐帶，強化產業支撐。推動城鄉一體化要堅持以城鄉產業融合發展為導向，培育產業鏈，促進一產向二產、三產延伸；二產向一產、三產擴展；三產圍繞一產和二產發力。新型工業化的實施和二、三產業的有效集聚可為城鎮居民和進城務工農民提供穩定的工作崗位，創造收入來源，從而有利于農村剩余勞動力的轉移，大力推進城鎮化。大慶應繼續堅持用工業化的思維來推動農業和農村經濟的發展，引入工業的經營管理方式推進農業，重點在“大、長、高、外”上下功夫。“大”就是扶強做大龍頭企業，加大農業招商力度。“長”就是延伸產業鏈條，實現系列加工，配套發展。“高”就是開發高附加值的精深產品。“外”就是努力開發國內外市場，發展外向型經濟。在農業方面，大慶應一如既往地實施優質安全牧業戰略、綠色有機食品精深加工戰略、棚室經濟戰略、設施農業戰略，提高農業附加值，為農民增收開拓渠道。大慶要通過科學合理的產業布局，形成多個產業集群帶，并以此推動東城區、西城區、農民集中居住區、農村新型社區等多層級、多形式的新型城市體系，帶動周邊小城鎮的發展，吸引農村勞動力進城務工和定居，從而實現其市民化的轉變，最終穩步推進大慶城鎮化的健康發展。

4.加強城鄉聯系和互動。農業是個弱質產業，僅僅通過農村自身的“單打獨斗”很難突破發展的瓶頸而獲得質的飛躍。因此，需要通過各種途徑來加強城鄉之間的聯系和互動，進行城鄉資源的有效整合，形成合理的城鄉空間結構，完善的城鄉體系結構。通過城鄉互動，實現城鄉基礎設施、勞動力資源、自然資源、經濟社會發展等方面的合理整合，保證城鄉間人流、物流、資金流、技術流、信息流、生態流暢通無阻地流動，努力使城市工業發展盡快從對農村產生聚集效應階段過渡到對農村產生擴散效應階段，發揮城市先進生產力對農村經濟的輻射和帶動作用。大慶應發揮城市高工業化水平的優勢，放大城市工業化的擴散功能，加大農村工業化與城市工業化的雙向互動。

5.強化市場主導作用。黨的十八屆三中全會把市場的作用從過去的“基礎”變為了“決定”。推動城鄉一體化和城鎮化不能忽視政府的力量，但也要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。強化市場的主導作用，可以在一定程度上避免因政府主導的統籌發展而引起的各種利益沖突和不和諧因素的增加。強化市場主導作用就是要通過市場化的公平高效的以土地流轉為核心的一系列制度來予以保障。大慶應以農村產權制度改革為核心，推進農村土地、房屋等資產化，如土地、房屋確權，創建農村產權交易所，建立城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤的制度，在城鄉之間建立起利用市場配置城鄉土地資源的機制，從而使城市獲得更大的發展空間，農村獲得更多的優良耕地和資金“輸血”。

6.注重頂層設計，加強制度創新。大慶應進一步從改革創新尋求推動城鄉統籌發展的動力，繼續加大探索的力度和創新的深度。積極探索城鄉一體的戶籍制度，使農民“可”流動；積極探索城鄉一體的就業制度，使農民“會”流動；積極探索城鄉一體的社會保障制度，使農民“敢”流動；積極探索城鄉一體的醫療保險制度，使農民“愿”流動。大慶應加大體制機制的創新，推動農民市民化，努力實現基本公共服務均等化，讓城市里的人，不管是城市居民還是農村居民都能享受到城市發展的成果，享受到平等的教育、社保、醫療、就業等權利。