農民工就業培訓中的政府職能分析

周畢芬

（福建農林大學 公共管理學院,福建 福州350002）

農民工就業培訓中的政府職能分析

周畢芬

（福建農林大學 公共管理學院,福建 福州350002）

我國農民工就業培訓雖已開展多年，但仍存在一些不足之處。政府職能缺位是導致農民工就業培訓存在問題的一個重要原因。為了進一步提高農民工就業培訓質量，必須通過加快農民工就業培訓的政府立法、加大財政投入、優化公共就業服務、加強對就業培訓工作的監督管理，強化農民工就業培訓中的政府職能。

農民工；就業培訓；政府職能；缺位

農民工是新時期產業工人的重要組成部分，不僅為城市經濟和社會發展作出了重大貢獻，而且農民工的勞務收入已成為農民增收的主要來源，為家鄉經濟發展注入了巨大的資金。然而，農民工的文化水平和職業技能總體偏低，既增加農民工求職的障礙，也制約了已獲得就業崗位的農民工在職業通道上進一步發展。本文從政府職能視角探討影響和制約農民工就業培訓的因素，以期為進一步加強農民工就業培訓，提高農民工質素技能的政府決策提供參考依據。

1 農民工就業培訓存在的問題

1.1 培訓機會相對不足

農民工從農村進入城市就業，需要掌握一定的職業技能，為此，有些農民工在進城之前已經在家鄉參加了外出務工培訓，有些農民工在城市找到工作之后，參加了用人單位組織的崗位培訓。但是，總體上，參加過就業培訓的農民工只是占農民工總數的較小比例，即大多數農民工未參加各種形式的培訓。2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報的數據表明，當年全國農民工總數為26261萬人，其中參加各類農民工培訓的為883萬人次，僅占總人數的3.4%[1]。一些實證研究也證實了農民工參加培訓的比例并不高，趙樹凱通過651個樣本的問卷調查發現，參加過各類培訓的農民工比例為28%[2]；丁煜等通過637份有效問卷的調查發現，參加過就業培訓的農民工占被調查者的比例為38.2%[3]。上述人力資源和社會保障事業統計公報中參加培訓的農民工比例為當年人次，而學者們調查所得數據為曾經參加過培訓的比例，二者存在一定的差距屬于情理之中，但都說明了一點，即農民工參加各類培訓的機會總體不足，這必然影響到農民工素質和技能的提高，從而成為農民工職業發展的瓶頸制約。

1.2 培訓主體職責模糊

當前，農民工培訓主體主要包括政府、用人單位、農民工個人。政府直接培訓農民工的情況較少，通常是政府出資委托社會機構培訓農民工；用人單位是農民工勞動力的實際使用者，為了提高勞動者生產率從而創造更高利潤，本身具有培訓農民工的激勵；農民工個人素質能力的高低直接影響到自身的就業機會和職業發展前景，也應該有積極參加職業技能培訓的愿意。然而，實踐中存在一定程度的培訓主體職責模糊現象。一些農民工輸出地政府并未認識到外出農民工務工收入對本地經濟發展的重要性，或把工作重心放在招商引資上，忽視了對外出農民工的培訓；由于受城鄉二元戶籍制度的制約，農民工的戶口還在農村，農民工輸入地政府就業工作的重心是解決本地城鎮戶籍的下崗失業人員的就業問題，因而無暇顧及外來農民工的職業培訓問題[4]。由于農民工的高流動性，用人單位擔心培訓后的農民工離職而使培訓投入付之東流，因而普遍缺乏培訓農民工的動機。農民工對免費的就業培訓有較高的參加熱情，但對自費培訓項目參與熱情不高，究其原因，是因為農民工認為一般就業培訓的職責是政府或企業[5]，對于社會培訓機構提供的自費實用技能培訓，農民工往往因無力承擔較高的收費，望而卻步[6]。

1.3 培訓內容脫離實際

由于承擔政府委托對進城就業農民工進行培訓的機構主要是當地的技工學校、職業高中等，這些培訓機構通常并未對勞務輸入地企業的用工需求進行充分調查，而是根據自身的理解和師資狀況開設培訓課程，往往存在培訓內容與企業需求脫節的情況，培訓過程出現“政府熱、農民冷”的尷尬局面，農民工對此并不買賬[7]。受過此類培訓的農民工進入城市后，或者找不到工作，或者找到工作后發現所學知識和技能在企業根本無用武之地。這表明，授課內容脫離實際的培訓無助于農民工就業。

1.4 培訓效果不盡人意

農民工就業培訓的目的，在于通過培訓使農民工掌握在城市就業的職業技能，降低在城市的職業搜尋成本，并且有利于在企業獲得更好的發展機會。從國家城市化的發展戰略角度而言，掌握非農職業技能的農民工在城市就業的可持續性，有利于推動農民工市民化的進程，從而加快我國城市化的步伐。就業培訓雖然在一定程度上解決了農民工就業難的問題，但總體上效果不甚理想，“培訓效果存在的問題可以簡單地概括三個字：短、偏、差，農民工對于培訓的滿意率僅為35.7%”[2]。另一項實證研究同樣發現，農民工就業培訓的滿意度較低，武漢市受訪農民工對培訓基本滿意的比例為57%，福州市受訪農民工對培訓感到滿意的僅占8%，高達84.4%的農民工“認為培訓效果一般”[6]。農民工培訓效果差的主要原因，一是培訓時間較短，二是培訓內容與農民工實際需求不符，三是授課教師沒有實踐經驗，紙上談兵。

2 農民工就業培訓中政府職能缺位分析

在農民工培訓過程中，要處理好市場與政府的關系。完全屬于私人產品性質的物品，應該通過市場交易來滿足需求；而屬于公共產品性質的物品，由于其具有一定的正外部性，私人機構無法獲得投資的全部收益，因此一般不愿生產，只能由政府供給。農民工就業培訓有助于提高農民工的素質和技能，進而提高其非農就業率及就業穩定性，對于國民整體素質的提高和經濟社會的發展具有較強的正外部性，因而農民工就業培訓具有準公共產品特征，政府理應擔負起相應的供給責任。當然，政府供給并非等于政府生產，一些公共產品由政府生產可能導致效率低下，而交由社會機構生產，政府通過購買的方式向特定人群提供，能夠克服政府失靈帶來的效率低下。由于社會機構在生產政府購買的公共產品時，存在追求利潤最大化的動機傾向，有可能為降低成本不惜犧牲產品質量。因此，在公共產品生產和供給的全過程中，政府應該準確定位自身職能。農民工就業培訓屬于可以由市場生產、政府購買的準公共產品，政府在其中的職能主要體現為政策制定、財政投入、服務供給、運行監管等幾個方面，然而，現實中這幾方面的政府職能均存在不同程度的缺位。

2.1 政策制定滯后

實施和推進農民工就業培訓必須政策先行，而政府是公共政策的制定者和執行者。多數發達國家都通過立法明確農業職業教育的地位、培訓內容和資金投入，規定各參與單位、個人的責任和義務，對扶持農民培訓的相關機構建設、經費來源和運作及相關獎勵措施，也作了法律規定。美國政府制定了全面的人力規劃和培訓政策，為農民工提供培訓；德國政府秉承終身學習的理念，制定相關政策，主動承擔創造就業機會，解決農村勞動力就業問題的責任[8]。雖然我國相關法律法規也對勞動者培訓作了規定，比如《勞動法》和《就業促進法》規定用人單位必須提取一定的培訓基金，用于培訓員工；2003年頒布《2003-2010年全國農民工培訓規劃》提出了農民工培訓明確而具體的目標；2007年農業部等五部委發布《關于做好農村勞動力轉移培訓陽光工程實施工作的通知》；2010年國務院辦公廳發布《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》。這些法律法規或文件為各級政府開展農民工就業培訓工作提供了一定的政策依據。然而，由于我國沒有制定專門針對農民工就業培訓的法律，因此真正能按上述法律法規或文件對農民工進行培訓的企業并不多。

2.2 財政投入缺失

正如前文分析，農民工培訓屬于準公共產品，溢出效應明顯，除了用人單位和農民工本人應該承擔一部分培訓費用之外，公共財政也須擔負起農民工培訓的應有責任。然而，目前公共財政對農民工經費投入依然不足，各級政府還未真正建立起農民工培訓的長效投入機制。另外，由于農民工戶籍所在地與就業所在地的分離，在當前分灶吃飯的財政體制下，勞務輸出地政府無法顧及已經上崗就業的農民工繼續培訓問題，勞務輸入地政府又不愿對非本地戶籍農民工的就業培訓投入經費，農民工培訓的財政責任呈現真空狀態便難以避免。現有的農民工培訓主要是一些比較重視勞務經濟的勞動力輸出地政府為進城農民工提供的引導性培訓和簡單的技能培訓，而企業對農民工提供的培訓多為成本低廉的“師帶徒”式的培訓。由于企業對農民工的培訓往往被視為人力資本投資的一種形式，它可以通過生產效率提高而產生投資收益，是企業生產經營活動的一個組成部分，其經費來自企業利潤的提取，因此，企業所在地政府往往不會為此提供財政補貼，更何況幾乎零成本投入的“師帶徒”、“干中學”式的培訓。政府財政投入的不足，是導致農民工培訓機會缺乏的重要原因。

2.3 服務供給不足

社會機構具體承擔著進城農民工的就業培訓任務，政府通過對培訓機構補貼的方式，對農民工培訓承擔部分財政責任，以減輕農民工的費用負擔。除此之外，政府還應該做好有關農民工就業的公共服務。就業公共服務包括崗位需求信息提供、求職指導、政策咨詢、職業介紹、技能鑒定等，為農民工在城市順利找到就業崗位或轉換工作單位提供相應的服務。目前，城市中的就業公共服務機構名義上也向農民工開放，但所提供的就業崗位信息不多并且就業門檻較高，不適合農民工就業，因此農民工少有問津。絕大多數農民工都是依靠傳統血緣、地緣關系網絡尋找工作，真正通過政府統一組織進城就業的比例較低[9]。目前，針對農民工的職業技能鑒定也近乎空白，農民工經過培訓之后沒有相關證書可以證明其技能等級，因此不利于用人單位對求職農民工技能水平高低的識別，也不利于農民工職級晉升和工資的提高。

2.4 運行監管不力

農民工就業培訓雖然經費由多方分擔，而由社會機構或用人單位具體負責培訓任務，但是政府僅僅承擔部分出資人的角色是不夠的。政府在農民工就業培訓中的職能還應該包括運行監管，即對培訓的全過程承擔監管職責，重點是對培訓機構資質、培訓內容、培訓時間、培訓效果等進行監督管理。當前，有些承擔農民工培訓任務的社會機構本身缺乏較強的師資隊伍，特別是缺乏有實踐經驗的培訓師資。一些培訓機構的培訓內容與農民工實際需求相脫節，培訓時間短暫，農民工培訓后就業率不高，對培訓效果不滿意等，這此現象在一定程度上說明政府對培訓運行監管不力。正是由于政府未能充分履行好監管職能，一些培訓機構弄虛作假，騙取政府對培訓的財政補貼，甚至僅讓趕集的農民到培訓機構簽個到、吃餐午飯，就算完成培訓任務了[2]。另外，用人單位在招用農民工之后，是否按規定提取培訓基金對農民工進行崗位培訓，也缺乏相應的監管。

3 強化農民工就業培訓中政府職能的對策措施

農民工就業培訓不僅是農民工實現人力資本提升的重要途徑，而且也是我國勞動者整體素質技能得到提高的戰略舉措之一，對農村剩余勞動力的非農就業轉移和城鎮化進程的順利推進都具有非常重要的意義。為了提高農民工就業培訓的質量，保證培訓效果，確實提升農民工的素質技能，促進農民工實現市民化的夢想，推動城市化進程，當務之急需要創新政府在農民工就業培訓中的職能。

3.1 加快農民工就業培訓的政府立法

如果一項工作納入了法制化軌道，這項工作便有法可依，從而有助于實現其固定化和常態化。農民工就業培訓作為一項國民素質提升工程，不僅事關農民工就業與發展本身，而且對提高文化程度和技能偏低的農民工隊伍的整體素質，從而提高國民整體素質具有重要的現實意義。農民工已經離開學校，不太可能繼續接受正規教育，其人力資本的提升只能通過在職培訓的方式得以實現。發達國家普遍通過立法加強對農民的教育培訓，如韓國政府先后于1980年、1990年頒布了《農漁民后繼者育成基金法》和《農漁民發展特別措施法》；美國于1917年頒布《史密斯—休斯教育法》；英國于1982年頒布了《農業培訓局法》[10],這些國家對農民或漁民的教育培訓立法，為我國農民工就業培訓的專門立法提供了啟示。針對溢出效應明顯的農民工就業培訓，從實現我國由人口大國向人力資源強國的戰略前瞻出發，我國應該借鑒發達國家的經驗，盡早制定專門針對農民工就業培訓的法律，從而使這項工作走上制度化、規范化的軌道。

3.2 加大對農民工就業培訓的財政投入

農民工就業培訓對整個經濟社會發展有較強的積極效應，政府擔負一定的財政責任理所當然。當前，政府對農民工就業培訓并非沒有投入，而是投入不足，特別是勞動力輸入地政府對外來農民工就業培訓投入不夠，把農民工培訓的財政責任推卸給勞動力輸出地政府，主要原因在于農民工戶籍不在務工城市。其實，這種以戶籍為依據的財政責任劃分是沒有道理的。農民工雖然戶籍不在務工城市，卻為務工城市創造了巨大的社會財富，不少農民工還向務工城市繳納了一定的稅費。因此，勞動力輸入地政府對在當地就業農民工的培訓承擔一定的責任[11]。勞動力輸入地政府履行農民工培訓職責的重點，可以根據當地產業發展所需的技術工人類型，對外來農民工進行技能培訓。具體可以通過兩種方式承擔外來農民工培訓經費，一是向農民工發放培訓券，由農民工自行選擇社會培訓機構，社會培訓機構再用培訓券跟當地政府結算培訓補貼。為了提高培訓的實效，避免流于形式，政府應該以培訓加成功就業作為考核培訓機構的標準，以培訓后實際就業的人數作為補貼發放的依據[12]。二是對為農民工提供在職技能培訓的用人單位減免稅費，從而在財政上間接資助農民工就業培訓。勞動力輸出地政府也應該根據現今未能繼續升學的中學畢業生多不愿意從事農業生產的這一現實，逐步提高財政對農村勞動力進城就業培訓的投入，包括改善技工學校或職業高中的辦學條件、減免外出農民工參加培訓的自付費用、對參加培訓的農民工適當補貼生活費用等。

3.3 優化公共就業服務

對于農民工輸出地政府來說，優化公共就業服務不僅要收集各地的職業需求信息包括工資價位等，并通過多種渠道及時向外出農民工發布，而且還應該幫助職業高中、技工學校等培訓機構收集企業的用工需求信息，以便這些培訓機構能夠有針對性地設置培訓科目與培訓課程，避免出現培訓內容與市場需求脫節現象。對于勞動力輸入地政府而言，優化公共就業服務，一方面要深入企業調查走訪，了解企業的用工需求，為企業推薦優秀的農民工，同時要對企業職工干部講解宣傳勞動就業政策法規，鼓勵企業轉變用工觀念，改變那種重使用輕培訓的思想，充分挖掘在崗農民工的就業潛力，依據企業自身力量逐步培養具有熟練技術的農民工；另一方面，進一步提升公共就業中介機構的服務質量，不僅要提供適合農民工素質特點的就業崗位，而且在業務流程方面盡可能做到簡便易行，為農民工求職提供咨詢、指導、推介等方面的優質服務。

3.4 加強對就業培訓工作的監督管理

農民工就業培訓的主體通常有三類，一是公辦的培訓機構，包括技校、職高、夜大等；二是民辦培訓機構，是以經濟效益為追求目標的營利性機構；三是用人單位自身。三類培訓機構在承擔農民工培訓任務時，遵循著“理性經濟人”的行為法則，希望以最低的成本獲得最高的收益。實踐中，一些公辦培訓機構和民辦培訓機構均存在編造培訓人員名單，虛構培訓事實，騙取政府培訓補貼的現象，為了應對上級部門檢查，臨時租借場所、布置培訓教室、雇請人員扮演受訓對象、編造培訓臺賬，培訓過程極富“戲劇化”[2]。用人單位擔心農民工培訓后離職而導致培訓成本得不到回收，因而多數不愿意投入太多資金對農民工進行技能培訓。基于上述情況，政府有關部門應切實履行監管職能，對培訓機構弄虛作假、偷工減料、套取培訓經費的行為進行嚴厲查處，一經核實，立即追回財政補貼，對情節嚴重的培訓機構甚至要取消其農民工培訓資質。政府部門還應加強對用人單位培訓責任落實情況的監督檢查，對于未能認真履行農民工培訓職責的用人單位，不予稅費減免待遇，甚至可以取消該企業其他方面的優惠待遇，從而督促用人單位擔負起農民工培訓職責，與政府一道共同提高農民工質素技能，其結果不僅有益于提高用人單位自身的經濟效益，而且也有利于實現農民工培訓的社會效益。

[1]人力資源和社會保障部.2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報[EB/OL].[2013-05-28].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/t20130528_103939.htm.

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[責任編輯：余義兵]

D669

A

1674-1104(2014)01-0034-04

10.13420/j.cnki.jczu.2014.01.009

2013-10-07

2013年福建省中青年教師教育科研社科A類重點項目（JA13126S）。

周畢芬（1971-），男，福建永定人，福建農林大學公共管理學院副教授，博士，主要從事勞動就業與社會保障研究。