分稅制與區域經濟非均衡發展

任 兵

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分稅制與區域經濟非均衡發展

任 兵

（重慶三峽學院成人教育學院，重慶萬州 404100）

1994年我國分稅制改革，實現了中央與地方財政“分灶吃飯”的重大變化，是計劃經濟向市場經濟突破的分水嶺。然而分稅制形成了現行不合理的稅收制度，是區域經濟發展不平衡的基礎性原因之一，從多個方面導致我國東、中、西部地區經濟梯度發展，區域差距進一步拉大。因此，文章探究分稅制改革以來區域經濟非均衡發展的原因，嘗試提出解決措施，有利于推進區域經濟協調發展，提高我國整體競爭力。

分稅制；區域經濟；非均衡發展；稅種

一、分稅制改革

分稅制是市場經濟國家普遍采用的一種財政管理體制，其原理是按稅種劃分中央與地方財政收入實現分權、分稅、分管，從而自收自支，自求平衡，可以更加靈活地利用稅收杠桿調節經濟，保證宏觀政策有效施行。

基于中央政府收稅困難的實際國情，我國在1994年“存量不動、增量調整，逐步提高中央政府的宏觀調控能力，建立合理的財政分配機制”的原則上實行了分稅制改革，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設中央與地方兩套稅收機構分別征管；在核定地方收支數額的基礎上，實行了中央財政對地方財政的稅收返還和轉移支付制度等，成功地實現了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權、稅管的劃分，實行了財政“分灶吃飯”。

盡管分稅制有其顯著的進步之處，但同樣存在許多不如人意的地方：宏觀稅負超速增長，中央財力日漸雄厚，而地方政府收入能力和區域調控能力被削弱了，地方政府為擴收而開發“土地財政”和各式各樣的非稅性收入，影響了創業率和就業率，中央向地方的轉移支付成為滋生腐敗的溫床……本質仍是不徹底的分稅制。

通過研究分析可以發現，現行分稅制還有一處非常大的隱患，即加劇了我國區域經濟發展的非均衡性。在全球經濟波動的大背景下，區域經濟非均衡發展已經成為困擾我國經濟穩步持續增長的熱點問題。盡管實施西部大開發戰略已經有十個年頭，在官方政策傾斜和大力投入下，西部與東部地區的經濟相對增長速度差距在縮小，但絕對差距仍在擴大。2000年，西部和東部的人均GDP相差7 000元，截止到2010年這一差距拉大到了21 000元①。在生產總值、地區財政收入水平、產業結構、人均生產總值水平上，西部地區再經過100年也不一定能夠和東部地區拉平。

二、分稅制進一步擴大區域經濟差距

（一）主體稅種“劫貧濟富”

增值稅一直是我國的最大稅源，增值稅收入曾經長期占全部稅收收入的40%以上。分稅制改革首先將增值稅在中央與地方之間按照3︰1的固定比例分成，而增值稅本身有轉嫁稅負的性質，按照現行制度，增值稅施行生產地征稅，實際造成了納稅地區和負稅地區的分離，最終形成了一種中西部地區財富向東部地區轉移的畸形機制。

因為增值稅屬于流轉稅，可以從各地區的消費情況來判斷其各地區稅負分布狀況。東部地區城市化程度高，是商品和勞務集中產地，企業量相較于中西部對比密度要大得多，東部地區政府獲得了絕大部分的增值稅收入，而中西部消費者承擔了較重的稅負，卻享受不到應有的納稅人收益。

（二）其余三大稅種的負效應

改革開放以來，我國出口導向型的經濟在短時間內取得了巨大的發展。為了鼓勵招商引資，國家對于地理位置優越的東部地區進行了較大的稅收優惠和政策傾斜，其中一個重要的表現即內外資所得稅率不同。兩種稅率之下，具有相當數量外資企業的東部地區競爭力明顯優于中西部。

另一方面，東部地區有全國80%以上的出口企業，享受了平均12%的出口退稅，企業負擔減少，進一步弱化了中西部地區的相對競爭力。

資源稅率“從量計征”，稅率很低，作為地方稅種無法實現良好的創收效應，二次加工的東部工業區反而能比資源大省——西部地區獲得更多的地方財稅和企業利潤，利益分配機制不合理。中西部生態保護區補償轉移支付力度較小，而東部地區作為下游區域、城市化區域，發展工商業限制較少，發展速度更快。

（三）收入分配方式固化，呈不平衡趨勢

分稅制改革在當時為了減緩壓力，承認和維護了原有包干體制下的不合理分配格局，且規定中央對地方政府的稅收返還基數以1993年為準，在1993年及其以前區域經濟非均衡發展的差異性就已經客觀存在，這無疑是直接繼承了原有弊端，包庇了差異存在，并默許了區域差距進一步拉大（中西部擴大基數能力較弱）。

（四）落后地區政績觀不當，弱化發展潛力

分稅制下財力迅速向中央財政傾斜，地方財政收入比例持續下降，稅源日益枯竭，財政平衡愈發困難，地方政府卻往往舉債搞政績工程、投資項目，甚至是亂賣土地，總體呈現出重投資輕民生的政績觀。

富裕地區相對來說財稅收入總量較大，能夠有一定保障實施惠民工程。以上海市為例，2010年民生支出665.8億元，占公共財政支出的52%；同樣是直轄市的西部重慶，2010年全市財政民生支出682億元，占一般預算支出的比重達51.7%，但是上海登記在冊總人口為2 300萬余人，重慶市常住人口為2 884.62萬人，平均到每一個人身上，社會福利程度還是有較大差異。東部沿海省市的確有更大的吸引力和實力來集聚人才等發展資源，并形成良性循環，反過來又推動東部地區發展。

（五）財政轉移支付制度不規范

中國目前的轉移支付制度是純縱向的，主要由稅收返還、老體制上解②或補助、專項補助、結算補助、增量轉移支付五種撥款組成，實質上沒有突破舊體制束縛，保存了既得利益，不能實現地區基本公共服務水平的均等化，也不能強化中央宏觀調控目標。

撥款資金預算不透明，不民主，傷害了轉移支付的公平性，各地駐京辦的活躍程度和“辦事”能力在一定程度上成為資源分配的評判標準，也容易產生腐敗現象，于國于民都是損失。

（六）資本作用點不同，影響資本效率

在招商引資過程中，東部富裕地區更多地發展了非國有經濟，經濟活力逐步顯現，而中西部落后地區基礎設施建設水平較低，地方銀行信貸系統在國企改制、公共服務方面承擔了更多的投資責任，政府支出與投資高度互補，企業融資口徑小，地區資源分配效率低，資本運作構成固化，流通性不足，對地區資本的行政干預，局限了當地產業發展尤其是金融行業。

總而言之，中西部地區缺乏良好的資本形成機制，不能很好地體現效益原則，資金天然逐利所帶來的流動性改善了資本的配置效率，帶動了經濟增長，但同時也擴大了地區差距。隨著資本回報率的不同，越是欠發達地區，資金的流入量越少；越是發達地區，資金流入量越多。

三、深化稅制改革，促進協調發展

一言以蔽之，東部地區從現行體制獲得了相當大的收益和最好的資源，中西部地區則一直在為東部地區的發展作出更多貢獻。稅收作為宏觀調控的重要手段，應適應我國區域發展戰略目標調整的新形勢和新需求，分稅制改革并不徹底，繼續深化改革，完善制度與政策是當前及遠期的必然選擇。

2011年11月1日，已經在西部部分地區試點一年多的資源稅改革方案正式全面推開，地方政府將成為直接受益人，中央與地方利益進行了重新分配，牽涉到幾十億甚至幾百億的資金流量。

2012年3月18日，國務院通過了發展改革委的《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》?！兑庖姟分赋?，要繼續推進財稅體制改革，“完善分稅制和財政轉移支付制度，健全對縣級政府一般性轉移支付制度，完善縣級基本財力保障機制，增強基層政府提供基本公共服務的能力。深化國庫集中收付、政府采購及國債管理制度改革……”

2013年十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，同時提出要建立現代財政制度。

必須承認，我國區域經濟差異在分稅制改革之前就已經存在，并且改革在今后相當長一段時間內不會一蹴而就，當前要縮小地區差距，不能刻意抑制東部地區良好的發展勢頭，也不能大躍進追求速度，要統籌全局，科學發展。

分稅制改革必須在財權和事權的界定和分配上再決議，改善地方財政困窘的局面，改變按固定比例共享稅源的陳舊方式，政府在區域補貼方面進行制度規范，改進收入分配方式，減少地方政府行政干預，讓市場經濟自由流動。

當前財政收入增速放緩，支出壓力持續增大，解決區域問題要從宏觀局面著手，深化制度改革。針對現行稅制不完善對市場造成扭曲和限制、財力事權不匹配導致區域性的公共產品和服務供給不足的現狀，應切實改進預算管理制度，使政府預算在陽光下運行，規范預算編制、執行、監督流程，使其有效透明；完善稅收制度，優化稅制結構，保持宏觀稅負穩定，對現有稅種如消費稅、資源稅功能進一步調整，使其適應改革發展的需要；完善轉移支付制度，使得事權和支出責任相匹配，理順中央和地方的收入關系，明確中央和地方事權責任的共同區域和差異范圍。

我們相信，改革不會一帆風順，卻必然是順應時代潮流而來。全球經濟長短周期交錯，雙速發展的非均衡條件下，中國經濟的高速增長依舊令人矚目，現行財稅體制能否成為納稅人的保險箱，替納稅人管好錢袋子依然是個充滿爭議的話題，發展總是硬道理，而我們現在要思考的是怎樣的發展才是正面有效的科學發展。

注 釋：

①數據來自國家發改委2010年第一季度公報。

②沿襲1988—1993年的財政地方包干體制，21個收入較高的地方政府上繳財稅份額繼續遞增。

[1]賈康，趙全厚.中國財稅體制改革30年回顧與展望[M].北京：人民出版社，2008.

[2]官永彬.地區間財力差距的測度與分解[J].重慶師范大學學報：哲學社會科學版，2013（2）.

[3]藍英.西部產業結構與就業結構調整互動研究[J].重慶三峽學院學報，2013（2）.

[4]歐陽德云.增值稅、分稅制與區域平衡發展[J].地方財政研究，2009（10）.

（責任編輯：朱 丹）

The System of Tax Distribution and Unbalanced Development of Regional Economy

REN Bin

In 1994, the system of tax distribution reform was implemented and the central and local fiancés were separated, which marks the breakthrough of planning economy to marketing economy. But under the system of tax distribution, the present unreasonable taxing system was formed, which constitutes one of the basic reasons of unbalanced regional economic development. Various factors have brought about the unbalanced ladder-like economic developments among the eastern, central and western regions in our country and the regional differentiation is thus worsened. This paper investigates the reasons of unbalanced economy development in our country since the implementation of the system of tax distribution, and proposes some measures to push forward a balanced regional economy development and promote the competitiveness of our country.

system of tax distribution; regional economy; unbalanced development; tax categories

2013-11-06

任 兵（1960-），男，重慶萬州人，重慶三峽學院成人教育學院教師。

F812.42

A

1009-8135（2014）02-0045-03