公共財政框架下我國財政監督模式的改革思考

陳 汀

（福建省三明市財政票據管理所，福建 三明 365000）

公共財政框架下我國財政監督模式的改革思考

陳 汀

（福建省三明市財政票據管理所，福建 三明 365000）

公共財政框架體系的完善要求優化和創新財政監督模式。目前我國財政監督體系仍然存在系統性欠缺、權威性有限、規范性不夠、約束力較弱等問題。改革財政監督模式必須在公共財政的制度框架內明晰委托人（公眾）和代理人（政府）之間的權責關系，理清各個監督主體之間權利邊界。

公共財政框架；財政監督模式；改革

財政基本職能的實現離不開財政監督的手段，充分利用財政監督的有效工具，不僅優化了財政管理的方式方法，同時體現了財政管理的基本屬性。隨著我國經濟發展日趨多元化、科學化，財政監督的重要性日益突出，結合經濟形勢變化的需要強化財政監督的功能、創新財政監督的方式、優化財政監督的方法，是學術界和職能部門面臨的嶄新課題。對此，筆者將在公共財政的框架下結合工作實踐，探討我國財政監督的規范化、科學化和制度化。

一、引言：問題的提出

當前，我國實施的財政監督模式日趨完善。從內容來看，財政監督的范圍已經不再局限在審議政府預算報告，逐步拓展到審議政府職能部門預算內容。從覆蓋范圍來看，此前的財政監督大多集中在國家部委層面，較少涉及地方政府。目前我國開始對地方政府進行常規的財政監督或審計。從效果來看，財政監督發現的問題日益增多，財政審計查找的貪腐線索不斷增加。從方式來看，以往的財政審計側重進行事后檢查，較少對事前、事中進行必要的監督和預防，這使得監管的作用有所削弱。現今，我國已經逐步構建起完善的財政監督體系，包括具備事前審核、事中監控和事后檢查等完整流程的一體化監管，同時引進了多方監督主體，包括社會公眾的輿論監督、社會中介機構、會計師事務所等監督力量，初步構建了多層次、全方面的新型財政監督體系[1]。盡管如此，但現有財政監督體系各個環節的監督約束作用差異甚大，一些監督主體職能的發揮十分有限。

在新的制度環境下，財政監督職能的發揮需要進行一番調整和改良，既要改變以往落后的做法，也要結合改革實踐進行優化和創新。在此背景下，重新審視我國財政監督模式，仍然存在一些問題，諸如財政監管的權威性還不夠，監管過程中的檢查、整改、追責等一些環節還存在內部操作問題，還不能形成有力的威懾。另一方面，財政監督的滯后性亟待改變，我國暫時還未對財政監督的周期和具體做法進行規定，這使得監管方式較為隨意，而且也不能做到及時有效。一旦監督流于形式，財政資金的使用難免發生被侵占、被浪費的情況。顯然，這與財政監督自身找錯查偏的職能定位是相背離的，那么如何才能發揮監督主體的約束功能呢？怎樣在公共財政體系的制度框架內進行合理有效的財政監督？這些問題的解答正是本文研究的題中之義。

二、公共財政體系與財政監督

如引言所述，財政監督職能的發揮需要立足公共財政框架。而公共財政所具有的公共性要求財政監督必須是公開的，必須是公正的，這就要求公眾能夠參與。簡言之，政府需要及時全面地披露財政監督的形式、方法和內容，而非被動地要求公眾接受政府披露的各類報告，并且公眾了解信息的渠道必須是暢通和便捷的。但目前我國仍未健全公眾監督的參與機制，也沒有法律或條文規定具體的操作方案及反饋程序，更沒有相關職能部門受理公眾的意見，如此一來，公眾的監督漸行漸遠，淪為空談。那么，實踐中是否存在引進公眾監督的可能呢？顯然，現有的憲政體制奠定了公眾的議政基礎，為財政監督的公眾參與提供了可能，而必要時如果能夠安排聽證會，相信公眾參與的程度將會更加密切。

另一方面，實施公共財政的重點是發展社會公共事業，提升人民生活水平。這就決定了財政資金的使用要以此為準則，盡管并不一定是直接的投入，但是從終極意義上來說，公民享有社會發展進步的利益是毋庸置疑的。這也就決定了財政監督的重點內容是檢查財政資金使用是否合理、三公經費安排是否超標，如果背離了社會公共需求進行財政列支，不僅是政府職能部門的瀆職，更是對社會公眾利益的侵犯[2]。因此，任何項目的公共支出都必須按照既定的制度安排合理使用同時接受財政監督。

由此可見，公共財政的本質屬性與財政監督的內容具有內在的一致性即公共性要求，盡管前者是目的，后者是確保目的實現的一種手段、一種工具、一種反饋。但離開了財政監督，財政所具有的基本職能包括計劃、組織、領導和控制的效果難以得到有效的驗證，而沒有檢驗的財政收支活動即便形成所謂的符合公共財政要求的預算報表，也難以取信于民。另一方面，不同的財政體制決定了不同的財政收支活動，而我國也是在曲折探索中才確立了社會主義市場經濟體制，才形成了與之相適應的公共財政體系。而該體制進一步完善需要構建系統的財政監督體系，以便不斷優化、改良現有的公共財政體制，形成積極的正向反饋，促使體制機制最終健全。

三、我國財政監督現狀及問題分析

（一）監督主體

我國財政監督包括內部控制和外部監管兩個方面，其中內部控制主要由行政職能部門包括審計署、財政監督機構和稅務稽查機構等組成，外部監管則由人大實施監督。相比之下，財政監督更為主要主體還是由政府職能部門實施的內部控制。并且在各個內部控制環節，財政部所轄的監管機構承擔了較為重要的內容。由此可見，名義的多元監督主體實質上較為單一，這也使得財政監督存在主體缺位的現象。以下將分別介紹各個主體實施橫向或縱向監管的具體情況。

1、審計署對財政活動的監管主要依靠各省市、地市的審計局，通過派出審計干部對地方政府、國有企業的財政收支和經濟效益進行審計，主要的職責包括對地方政府本級、下級政府預算執行情況和其他財政收支情況進行審計，對國有企業的資產、負債、損益進行經濟責任審計。當前，審計署逐漸擴大審計范圍，不定期開展大規模審計，取得了較為明顯的監督成績。但是，由于審計人員配備有限，加上審計周期較長，審計署試圖進行覆蓋全國的全方位審計較為困難[3]。并且即便審計署發現了較多的違規線索，大多數問題由于積弊較深短期內難以整改，并且如果沒有強大的行政施壓，一些部門對整改也是敷衍了事、不甚關注。由此可見，審計署的財政監督作用較為有限。

2、財政部門相關的監督機構是實施財政監督的主要力量。目前擔當這一職責主要是財政部監督檢查局，所采取的監督模式是分級財政管理體制即中央和地方各自進行財政監督，并且按照一級政府一級財政實施監督。就監管的內容而言，財政部門比審計署更為細致和全面，除了對財政收支活動的檢查之外，還會對財政政策、法規落實情況進行核實，也會對每年財政重點支出項目進行檢查。盡管財政部門的監督內容日益完善，涵蓋了收入、支出、會計等方面，然而日漸全面的監督內容并未建立在完善的制度基礎之上，缺乏有效內部控制制度已經成為財政資金分配和管理的重大漏洞。此外，財政部門進行財政監督時不能準確地定位自身職能，在工作中與審計署等其他政府職能部門并未理清權責關系，不論是形式還是內容都有待進一步完善。

3、稅務部門的稽查機構重點對納稅行為進行監督，總體而言，現有的稅務稽查效率不高。主要體現在一些稅務機關仍然采用較為傳統的檢查方式實施監管，仍然按照以往的標準進行一刀切式的核查，既不區分國有企業和民營企業的差別，也不理清新興產業和落后產業的差別。如此一來，稅源檢查的力度有所打折。并且現有的稅務稽查較為盲目和單一，稽查程序缺乏嚴密的論證，也沒有完整的選案方法。實踐中，稽查部門對納稅人的催繳存在畏難情緒，加之執法不嚴，當前稽查部門所起到的防止稅款流失的作用還比較有限。

4、人大實施財政監督主要是在與會期間對政府提交的綜合預算、部門預算、執行情況進行審議，通過表決予以批準或修改后批準。從結果來看，人大對財政收支活動實施監督的職能恐怕很難發揮。但是這種監督方式是憲政體制下公眾參與的重要途徑，有其存在的客觀必要。需要指出的是，人大實施財政監督應該要求被審議的財政職能部門提前公布相關預算編制情況，為實施監督預留足夠的審議時間，同時便于社會公眾提出整改意見[4]。并且人大肩負的立法職責也包括完善財政監督的相關法律，其中最為主要的是落實《政府預算法》的細則。即便短期內立法難以實現，但要求規范編制政府預算必須盡早納入議程。如果不能從法律層面加以確立，單是依靠各級人大在短暫的會期中審批預算，這樣的公眾監督只會陷入表面化。

（二）監督模式

目前我國財政監督模式主要實行委托-代理機制。其中，委托人是財政監督的終極主體即社會公眾，代理人是負責監管的政府職能部門，即政府職能部門代理人民的監督職權規范財政收支行為。在該種模式下，由于信息不對稱，委托人和代理人之間的利益較難協調，容易導致財政監督主體缺位。由于政府職能部門兼具執行和監管的雙重身份，如果政府自身不能形成有效的內部約束機制，該模式的運行最終恐怕流于形式。當前政府一方面大力實施簡政放權，同時又強調減少政府干預并對違規行為進行糾偏。由此可見，該種監管模式運行的外部環境日益健全，而最終能否順利實施監管，很大程度上還取決于委托人與代理人之間的博弈，以及代理人各個層級之間的博弈[5]。換言之，即便中央政府試圖強化財政監管，引導財政資金走向，也需要地方政府的協同合作，任何一方的不配合都會阻礙財政收支的合理安排。而現行的監管模式作為權衡利弊之下的選擇也被驗證是較為有效的方式。對此，筆者認為，該種模式在大政府小市場的背景下確實能夠較好地發揮作用，但需要化解的困境是如何劃清各自的權利邊界，避免監管交織重疊。

（三）監督內容

公共財政框架下財政監督的內容包括預算管理、財政收支和國有權益等。其中，預算管理重點是檢查政府財政活動的范圍和方式，主要以對預算單位的預算情況監督為主，并對執行情況進行審議。對財政收支的監管主要是對收支行為的合理性進行檢查，對落實情況進行稽核。而對國有權益的監管重點是確保國有資產保值增值，避免其無效率流失，同時對應收繳的國有企業稅后利潤分配進行審查。除此之外，涉及公共性資金的收支行為都需要納入監督范圍，并不能因科目較為繁雜、收支數目較少而有所疏忽。

把握財政監督的主體和內容有利于全面實現公共財政的職能，防止財政分配陷入無序的狀態，理清財政監督的重點能夠保證財政政策得到落實，能夠優化資源配置，避免財政資金浪費，順利實現財政職能。而本文也將圍繞這些重點探討如何在公共財政框架下優化設計財政監督模式。

四、公共財政框架下我國財政監督模式改革思考

（一）公共財政框架下財政監督模式設計

首先，基于委托代理機制下的財政監督組織架構應該明晰委托人（公眾）和代理人（政府）之間的權責關系，具體而言，財政監督機構監督檢查，公眾既可以以人大形式參與其中，也可以委托第三方對預算報告等政府披露的材料進行審議，同時還可以依據法律申請公開政府相關財政收支活動。進一步地，政府內部的財政監督部門包括審計署、稅務稽核等在內的各個職能部門應該理清彼此的權利邊界，避免監管缺位、監管錯位、監管越位，以便形成有效的合力。其中，需要由財政部監督機構作為牽頭部門，以整合各個職能部門之間的工作關系，做到政令順暢，監管得當[6]。

其次，在委托代理關系理清的前提下，需要明確公共財政體制下財政監督的層次結構即以憲政作為統領，下轄立法、行政和人大等機構，其中，立法在前，行政其次，人大最后。這既是監管流程順暢進行的必要安排，也是層次遞進的必然選擇。

（二）公共財政框架下財政監督機制的設計

1、強化財政部門對預算單位的監管效率和威懾

為了提高財政監管效率，規范監管程序，財政監管部門有必要事先確定監督標準，然后對照標準對財政收支活動進行衡量和評價，并且可以先預估取得的績效，然后和實際績效對比，通過衡量誤差來檢驗標準是否得當，分析原因，找出理論與實踐存在差異的原因。如此反復地試錯和糾偏旨在形成一套科學、合理的評判標準。此外，為了提高財政監督的規范性和實效性，有必要建立系統的內部控制體系。該體系的確立應遵循全面、主動、預警的原則，確保內部控制體系能夠及時順暢地推進監管流程，同時解決管理部門之間相互推諉的“堰塞湖現象”。

2、完善稅務稽核部門對納稅人的強制約束作用

實施財政監督離不開財政預算編制，而預算編制必須圍繞著財政收支，作為財政收入的重要組成部分，能否按時足額上繳法定稅款，從根本上決定了財政收支活動分配的內容。因此，有必要對納稅人的繳稅完成情況進行監督。由于征稅具有強制性的特征，因此，實施監督必須嚴格依照法律，包括《稅收征收管理法》、《行政處罰法》在內的制度。同時，還要形成具有操作性的、完整系統的稽查制度，如果能夠將該制度確立為綱領性的條款，將有利于規范稅務稽查執法的權限和程序。同時要嚴厲打擊偷稅漏稅特別是違法違規者，以典型案例作為示范，發揮預警揭示作用，形成強大的震懾力。

3、健全人大對財政監管部門的監督機制

發揮人大的財政監督作用，必須將人大實權化，增強人大參政議政的實質性，避免人大因缺乏有力的監督而缺位。首先，應當行使稅后立法權，統一預算內外收支。目前預算內資金的外延雖然不斷拓展涵蓋了國有資產收益、罰沒收入，但大量的行政性收費、基金和附加收入仍未并入預算管理。這就使得部門財政資金沒有受到約束，導致資金管理混亂。因此，人大有必要明確財政預算內外資金，逐步涵蓋政府的一切開支。同時，嚴格履行審查和批準執行情況的報告，并逐步調整現有的票決制度，避免人大的監督流于形式，成為表面[7]。而且要建立專門的預算審查機構，強化預算約束力，不允許政府隨意地更改預算的科目和數額，若有違規挪用資金或是背離預算安排，則應該進行必要的追責。

4、逐步建立社會公眾參與財政監督的機制

目前我國公眾參與財政監督的深度還不夠、積極性還不高。盡管這與人民參政意識薄弱有關，然而財政監管職能部門也沒有營造良好監管環境，也沒有建立必要的輿論反饋通道。同時，財政預算報告的具體內容也沒有在網頁上進行全面、完整、及時披露，在此情況下，即便公眾具有參與意識和熱情，也沒有任何的載體能夠去負載如此的輿論反饋。因此，財政監管職能部門應當注重夯實公眾參與監督的基礎，積極聽取公眾的意見和建議。此外，還應該努力建設透明財政，及時向公眾披露預算文件、決算賬戶，定期公開預算編制、執行和報告。一旦這些做法落實，成為常規，人民的建議權必將得以強化。在此基礎上，設置必要的反饋通道或是定期開展聽證會議，不僅能夠直接聽取公眾的意見，也不失為是改革創新的有益探索。

[1]張艷秋,高文河.淺談構建公共財政框架下的財政監督體系[J].科技經濟市場,2006,(6).

[2]徐云華,韓鵬.轉型期我國公共財政監督體系的創新思路[J].中共鄭州市委黨校學報,2007,(7).

[3]蔣兆才.論公共財政框架下的財政監督[J].生產力研究,2009, (2).

[4]謝肖璞.創新公共財政財政框架下的財政監督[J].商情,2009, (14).

[5]陳小霞.論我國財政監督機制建設[J].生產力研究,2011,(5).

[6]賈新紅.完善財政監督體系的理性思考[J].現代商業,2014,(4).

[7]劉劍文,耿穎.新形勢下人大財政監督職能之構建[J].河南財經政法大學學報,2014,(1).

F810.2

A

1671-5136(2014)03-0047-04

2014-06-26

陳?。?975—），女，福建福州人，福建省三明市財政票據管理所經濟師。研究方向：經濟管理。