京津冀協同發展現狀、問題與對策
——基于區域協調機制的視角

◎ 寇大偉

京津冀協同發展現狀、問題與對策
——基于區域協調機制的視角

◎ 寇大偉

京津冀協同發展是我國區域協調發展的一個重要組成部分，京津冀都市圈區域規劃早在2004年就已經啟動，2007年已正式上報國務院，但遲遲沒有批復的消息。京津冀都市圈區域規劃推進不力有眾多原因，其中市場經濟發展不成熟、政治因素介入過多、合作的制度供給不足、合作的制度實施不力等是幾個主要原因。那么，接下來就要從發揮市場的激勵機制、保障制度供給充足、保障制度實施到位等幾個方面做出努力。

京津冀 區域協同發展 區域協調機制

京津冀協同發展是我國區域協調發展的一個重要組成部分，早在上世紀80年代，當時國家計委就提出過包括北京、天津、唐山、廊坊等在內的“首都圈”或“京津唐”地區的協作與發展規劃；直到2004年京津冀都市圈區域規劃正式啟動，2007年已正式上報國務院，但遲遲沒有批復的消息。作為我國經濟發展的“第三極”，京津冀區域協同發展應該提上日程并切實實施。

一、京津冀協同發展現狀

（一）京津冀都市圈的形成與發展

早在1986年，河北省委、省政府在廊坊召開的環京津經濟協作座談會上提出了“依托京津、服務京津、共同發展”的思想。1993年以來，冀京、冀津分別進行了高層次互訪以后，就全面開展經濟技術合作問題達成共識，合作得到全面發展。[1]2004年以來，京津冀省市領導負責人溝通更加頻繁，特別是發展改革委員會等職能部門間的對話進入實質性階段，達成了一些合作共識，如尊重市場的力量、建立京津冀省市長聯席會議制度、啟動京津冀區域規劃等。2004年2月12日，國家發改委地區經濟司召開京津冀區域經濟發展戰略研討會，最后達成加強區域合作的“廊坊共識”。國家發展和改革委員會于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區域規劃的編制工作，2007年3月，《京津冀都市圈區域規劃》正式上報國務院。此次規劃中，京津冀都市圈地跨北京、天津兩個直轄市和河北省的石家莊、保定、唐山、秦皇島、廊坊、滄州、張家口、承德8個地級市。[2]但是到目前為止依然沒有關于《京津冀都市圈區域規劃》被批復的消息。

2014年3月發布的國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)中三次提到了“京津冀城市群”[3]，可見京津冀城市群的發展潛力是巨大的，同時也表明京津冀城市群發展的必要性和緊迫性。目前京津冀地區在鐵路公路的客運貨運交通方面已經有了很大的突破。

北京市在全面深化改革領導小組召開第二次全體會議上，圍繞首都發展和管理工作以及京津冀協調發展中的重大問題，設立包括區域協同發展、大氣污染治理等專項小組。[4]

（二）京津冀都市圈的協調機制

京津冀協同發展論壇是由河北省社科聯發起、北京市和天津市社科聯共同支持的大型論壇，也是京、津、冀三地社會科學工作者進行學術交流的重要平臺。從2006年舉辦第一屆論壇以來，連續三年舉行過三屆。分別圍繞京津冀制造業協同發展、京津冀產業分工與協作、京津冀資源整合與協調，以及區域經濟統籌協調發展、建立協調發展機制方面，展開了理論研討和學術交流。與會專家建議以高層會晤、合作開展座談會、城市協調會制度等多種形式，加快推進地方政府間合作機制的建立，積極推進業界、學界合作機制的建立，加速推動區域經濟一體化進程。2014年重啟京津冀協同發展論壇，主題為“京津冀協調發展的展望與思考”。

2008年2月,在天津召開京津冀發改委區域工作聯席會,共同簽署了《北京市天津市河北省發改委建立“促進京津冀都市圈發展協調溝通機制”的意見》。確立了建立聯席會和聯絡員制度，建立發改委區域工作信息發布制度等等。

2011年首屆京津冀區域合作高端會議在河北廊坊舉行。國家發改委和京津冀三地的領導、專家，與來自美國、韓國、新加坡等地的專家就首都經濟圈和京津冀一體化進行了深入的交流和探討。共同探討“作為最活躍的區域經濟中心的首都，如何帶動周邊經濟發展”，“河北在首都經濟圈的定位及發展機遇”等相關議題。

2011年5月在環渤海區域合作市長聯席會第十五次會議上，達成了加強環渤海區域合作的“天津共識”,“天津共識”的第一條便指向京津冀：“懇請國家盡快出臺京津冀都市圈規劃，著手制定環渤海地區區域發展規劃，促進區域全面、協調、可持續發展。” 從環渤海四十余座城市的共識中可以看出，京津冀都市圈規劃的出臺是制定環渤海地區區域發展規劃的前置條件。[5]

2013年底，“2013京津冀首都發展高層論壇”在京召開，論壇以問題為導向，對京津冀城市群建設中的一些重點、熱點問題進行深入了探討，力求為京津冀區域空間優化、協同發展、提升質量，提供新思維與新路徑。

二、京津冀協同發展存在的問題

與長三角和珠三角相比，京津冀都市圈的區域協調發展一直相對比較落后，究其原因是存在以下一些問題：

（一）市場經濟發展不成熟

長三角是我國外資、民資的聚集地，近年來資本對產業和空間的整合力度非常大，企業在長三角地區城市間的投訴門檻逐漸降低，政府通過審批手續簡化、同等對待等方式促進資本流動速度和規模擴大，從而使長三角迅速變為我國資本的密集地。由此可以看出長三角地方政府合作是市場內驅力所推動的，在最初還沒有以法律名義將其確定的時候是一種非正式的制度，這種非正式的制度是一種內生性的，制度中的各個主體都有其內部動力來推動這種制度變遷。因此，長三角地方政府之間的合作之所以相對成功是市場經濟充分發展的作用，市場經濟的作用有兩種效果，一種是促成競爭，但是在促成競爭的同時也有一種使資源合理配置的傾向。

私企數量少，制約市場經濟的發展。京津冀城市群經濟發展整體水平有待提高，其中國有資本占絕對優勢，私企規模較小、數量少,北京、天津、河北三省市的私企占全國私企的百分比分別為4.27%、2.25%和3.18%，合計9.70%；上海、江蘇和浙江分別是5.70%、13.81%、10.34%，合計29.85%；廣東省私企占全國私企的百分比為10.25%。[6]通過對比可以看出，相比長三角和珠三角，尤其是長三角來說，京津冀的私企發展相對緩慢和薄弱。這種客觀現實決定了企業活力不足，輻射能力受到嚴重影響，而且政府對企業的行政干預多，使企業跨地區生產要素流動受到制約，市場配置資源的作用不能得到充分發揮。京津冀城市群的經濟總量比較大，但反映區域經濟發展水平的人均地區生產總值遠低于長三角和珠三角。北京對于周邊地區的經濟輻射作用比較小，其更主要的是政治與文化的輻射作用。與長三角、珠三角不同，北京不是通過技術、產業或者人才的輻射，而是主要通過消費來對周圍地區形成輻射的。[7]

京津冀地區核心城市對區域發展的帶動作用不明顯。京津冀兩大核心城市并存，低等級城鎮數量過多，中等城市偏少。北京市作為我國的政治、經濟、文化中心，其在技術、產業、人才等方面的城市輻射功能上不顯著；天津作為北方經濟中心以及濱海新區作為國家級新區的開發建設，在一定時期內極化作用正在增強，故其輻射作用也不明顯；河北8市等次中心城市經濟實力不強，與京津兩市的發展水平存在一定差距，接受核心經濟輻射能力有限，使城市群邊緣地區很難分享中心城市的發展成果。

（二）政治因素介入過多

京津冀發展很久以來一直不是很和諧，在地位上北京既是政治中心、文化中心、又是經濟中心，天津作為重要的工業中心有其優勢之處，京津兩市的城市集聚特征非常明顯，而形成鮮明對比的是其輻射功能卻非常薄弱。打破行政壁壘，促進京津冀協同發展是京津冀發展的重中之重。

京津冀城市群的發展在眾多城市圈的發展中是一個特例，其中一個主要原因是北京的政治中心地位。北京作為政治中心，有其特殊的威懾力。這也決定了京津冀在發展的過程中更多的是依賴行政命令，而不是依靠市場的作用和社會的力量。長期以來，京津兩市從自身的利益、基礎以及發展階段出發，都曾提出過比較明確的功能及發展定位。以至于造成了北京與天津以及其他城市之間形成畸形競爭，產業結構雷同大于互補，產業集群度低，缺乏合理的分工與協作。河北環繞京津四周形成了“環首都貧困帶”，這一帶負有為首都保護水源和生態的特殊使命，當然“貧困帶”自身有很大部分的責任，但這其中的政治因素是不可否認的。

“長三角”中江蘇與浙江能夠與上海很好地合作是因為三者在合作中真的可以做到優勢互補、互通有無、各得其所；“珠三角”的城市存在于一個省之內，協調起來更方便些；而京津冀卻不同，其涉及三個地區，在行政層級上很難形成一個核心，而且三個地區，尤其是河北與天津、河北與北京之間無論在政治上還是經濟上差距都比較大，需要三方的不斷博弈，合作的形成相對于長三角與珠三角來說更艱難些。

長江三角洲作為中國經濟發展速度最快、經濟總量規模最大的首位經濟核心區，其經濟發展格局是在分工協作的基礎上推進整體區域市場協調發展，已經成功實現從“行政板塊”向“經濟板塊”的轉化。 這對局部行政區域而言，資源重新優化配置可能有得有“失”，然而最終的結果是整體利益與局部利益的共贏。[8]與長三角和珠三角相比，京津冀地區的政治屬性相對明顯。長期以來“京津冀”地區行政區經濟的封閉性以及合作的效果不明顯，對經濟區的形成造成障礙。

（三）合作的制度供給不足

京津冀協同發展目前沒有權威性的協調機構。泛珠三角建立官方定期的會晤溝通的平臺，即行政省長聯席會議制度。每年舉辦一次，加強官方之間的溝通，商討區域性合作重大事宜以及區域問題的協調，并且各省市在發展改革委員會屬下設立區域合作辦公室，專職負責區域合作事務。雖然泛珠三角的行政省長聯席會議制度還尚不是權威性協調機構，只是一個松散的聯席會議，但在促成合作方面起到了非常重要的作用。從政府職能的角度出發，政府應該提供協調區域協調發展的職能；根據結構功能主義的理論，有區域協調的職能就要設立與之相對應的政府管理機構，京津冀的區域協調應該設立這種有權威性的區域協調機構。

京津冀協同發展各種形式的協調對話機制還不完善。長三角區域合作對話機制相對比較成熟，自20世紀80年代以來，長三角官方活動往來日益頻繁，先后設立國務院上海經濟規劃辦公室、長江三角洲城市經濟協調會、兩省一市省市長聯席會議制度、滬蘇浙經濟發展座談會等，通過政府領導之間的協調，加強省市之間的交通、生態、工業、旅游等領域合作。而且簽訂各種專業和層次的區域合作框架協議，具體涵蓋長三角高速交通網、旅游共同市場、資本投資、教育合作、人才開發等，通過“合作協議”、“共同宣言”等方式約束地方保護行為，并邀請媒體進行監督，促進多邊協議有效地付諸實踐。盡管京津冀高層領導也進行了一些努力，如雙邊互訪和多邊協商， 但在區域內的產業結構調整、基礎設施建設等戰略性合作問題上尚未達成共識，未能在尋求有關各方利益結合點及合作切入點上取得重大突破。在京津兩市的城市輻射帶動作用沒有充分發揮的前提下，河北應該積極主動爭取各方面合作而不是被動迎合，目前河北與京津的合作除了在水資源、土地資源等生態屏障上較多以外，產業上的分工并不多。

京津冀協調發展目前還沒有完善的信息發布網站。長三角和珠三角目前都已經有了專業化的區域合作信息網站，長三角產業信息網[9]、新華網長三角頻道[10]、泛珠三角合作信息網[11]等，及時更新區域內的相關信息。雖然京津冀也有了幾個信息網站，但是都做得很不成熟，信息很少或者根本沒有相關信息。

（四）合作的制度實施不力

京津冀地區具有“多中心、弱區域”和“中心雙核”兩個典型特征：區域中的特大城市發展相對獨立，兩大核心城市對周邊地區的輻射和帶動不足，導致區域空間呈現顯著的“碎片”式點狀聚集，區域整體實力較長三角、珠三角明顯偏弱。[12]另外區域內各方沒有從整體角度尋找各自的比較優勢，錯位發展，而是不顧資源等條件限制，追求“大而全”。核心城市和各衛星城找不準自己的產業定位，嚴重制約了京津冀經濟和社會的快速發展。同時造成了重復建設、資源浪費、效率低下等種種后果。這樣即使制定了區域協調的相關政策，在實施的時候也會大打折扣，力量分散的結果就是勁兒很難往一處使。

一方面，京津冀區域協調機制做得不到位，沒有具有權威性的區域協調機構，缺少區域協調的相關政策的制定；另一方面，即使有相關政策，在實施的環節也不能得到保障，究其原因在于我國區域協調政策都是采取自上而下的方式進行貫徹落實，缺少必要的實施反饋程序，因此在付諸實踐的過程中，經常出現政策失效或者政策空白等現象。也就是說區域協調政策從制定到實施過程中沒有經過一套科學論證過程，也時常按部就班地下放給地方落實，但是一到地方，很容易產生政策取向歪曲、政策利益地方化以及政策分散化等，致使很多協調政策有名無實，沒有取得實質性進展。[13]而且京津冀地區在區域政策與協調機制之后的實施階段沒有相應的保障措施，如對不履行相應規定的一方或幾方給予懲罰措施等。

三、京津冀協同發展的對策措施

在分析了京津冀區域協同發展存在的一系列問題后，應該找到解決的對策措施，使京津冀協同發展找到關鍵的突破點。

（一）發揮市場的激勵機制

要想使京津冀真正協同發展，應該充分發揮市場的激勵作用，實現市場在資源的優化配置中的積極作用，京津冀應由“京津”兩個獨立的中心走向多城市多中心互動的發展模式，實現京津冀區域的真正協同發展。只有這樣才能克服“地方保護主義、重復建設、產業同構、優惠政策攀比”等一系列弊端，實現資源在區域內的優化配置。

發揮市場的激勵機制，可以創造多種合作形式，如“異地開發模式”或“飛地模式”就是一個很好的明證。“飛地經濟”指的是“兩個互相獨立的，經濟有一定落差的行政地區打破原有行政區劃限制，通過跨空間的行政管理和經濟開發，實行兩地資源互補、經濟協調發展的一種區域經濟合作模式”。[14]其在拓展工業用地空間、實現兩地要素最優配置、實現產業集約發展和產業轉移以及節約投資成本等方面都有非常突出的表現，是實現區域合作的一種有效形式。蘇州工業園區于1994年2月經國務院批準設立，同年5月實施啟動。經過20年的發展，其在規劃、管理、體制、自主創新等方面形成了獨特的“園區經驗”。自2006年開始，其開啟了“飛地模式”，園區經驗實施走出去戰略，與其他地區合作，實現共贏。園區經驗首次“軟件”整體“打包”輸出到宿遷，蘇宿工業園成為跨區域合作的樣本；蘇通科技產業園成為園區域外商業性合作的陣地；蘇滁現代產業園是園區“城市整體開發運營”的嘗試；新疆霍爾果斯口岸項目則樹立了東西區域“手拉手”的典范；蘇相合作區又是跨區聯姻合作的新探索。[15]

（二）保障制度供給充足

政府必須在區域協調發展中發揮主導作用，制定專門的機構、法令、法規和政策，保證各項規劃的制定與實施。之前京津冀各地方政府在制定區域規劃時都是從自身利益出發，缺乏統一的協調機構，這樣就容易造成政策沖突，無法達到區域協調發展。由此看來，為了打破行政壁壘、解決各地方政府各自為政、惡性競爭等難題，建立一個較高層次的區域協調機構尤其重要。在區域協調發展中政府要起主導作用并不是說政府要過多干預區域協調發展，只是在發展政府的社會管理、公共職能與區域協調職能中政府要發揮其應有的作用，也就是說為區域協調發展提供必要的政策依據和協調溝通的權威性平臺。

設置專門的辦公室，如京津冀協調辦公室或京津冀區域合作委員會，并賦予其實權地位，其地位將界于中央政府與京、津、冀省級政府之間，整合包括財政、科技、人才、信息、自然資源等區域資源。京津冀協調辦公室作為京津冀區域協調的正式機構，協調京津冀的區域發展，是在存在跨界區域協調問題并且存在授權和委托情況下行使協調職能的區域組織機構。京津冀協調辦公室可以直接行使被賦予的管理職能，也可向跨界區域協調行為提出管理的策略建議。

京津冀協調辦公室或京津冀區域合作委員會的主要職能有：編制區域綜合開發規劃，為進行包括自然、經濟、社會等內容的區域綜合開發提供綱領、目標和實施舉措；負責區域綜合項目開發項目的實施，把相關項目明確委托給政府機構、非政府機構或私人企業予以完成；提供區域開發的部分資金保障；提供區域綜合開發的法律和制度保障；協調中央與地方、地方與地方政府間關系等等。另外要設置京津冀協調日常工作辦公室聯絡員制度。京津冀協調辦公室下要設置京津冀協調日常工作辦公室,執行本區域協調的日常事務,以保障把協調工作落到實處。

京津冀市長聯席會議。開展區域協調工作首先應該做的是收集區域各地方政府所遇到的協調發展問題以及非政府組織提出的跨界發展所遇到的協調問題，以及其他渠道收集的關于區域協調發展的問題。在這些收集渠道里面，地方政府協調是一個比較正式和更具有可操作化的渠道，在開展區域協調時應首先做好這個方面。由此，京津冀的北京、天津兩市和河北的八個地級市市長應該舉辦市長聯席會議，定期會晤，就需要協調的產業政策、產業轉移，大型基礎設施如機場、海港、區際高速公路等項目的建設以及環境污染的治理等問題進行協調與商議，并達成有實際約束力和實際操作性的行政協議。

建立完善的信息網“京津冀協同發展網”。現有的關于京津冀協調與合作的信息網站都不完善，不能及時反映京津冀區域政府協調與合作的政治、經濟、社會等各方面的信息內容。應建立一個實時有效的信息網，如“京津冀協調發展網”，作為公布京津冀區域協調狀況及協調成果的平臺。

（三）保障制度實施到位

建立區域協調機制實施的監督制度。京津冀協調辦公室或京津冀區域合作委員會應就各地方政府實施各項區域政策和規劃的情況制定相應的指標體系，進行績效評估，評出優秀、良好、合格以及不合格各個等級，并把評估結果計入各地方政府績效考核與干部考核中。

建立區域協調機制實施的激勵制度。京津冀協調辦公室或京津冀區域合作委員會應在財政轉移支付、稅收政策、補償政策等方面都有嚴格規定，激勵區域協調機制的落實。如設立專項基金項目，給予地方政府在區域協調中做出的貢獻以鼓勵。

建立區域協調機制的相關懲罰制度。實現區域內的協調需要區域成員都按照區域權威機構制定的政策和規劃去執行，這是一個需要共同付出努力和共贏的過程，但是不排除有成員為了獲得更多利益或者為了眼前利益而破壞長遠和整體利益的情況，如出現這種情況違反相關規定的成員必須要受到相應的懲罰，只有這樣才能給區域政策或規劃以權威性并能繼續貫徹和實施下去。懲罰的措施可以有很多種，如經濟懲罰、強迫退出等等。

京津冀區域協調發展不是一蹴而就的，而是一個動態的漫長的過程，其間必定會遇到種種阻礙，但只要方向正確，不斷努力，定能實現區域協調，在參與世界的競爭中打造出名副其實的中國經濟第三極。

[1]張智新,張云利.京津冀及環渤海視域下的地方政府合作關系研究[J].中共寧波市委黨校學報,2010(3)：33.

[2]付承偉.大都市經濟區內政府間競爭與合作研究——以京津冀為例[M].東南大學出版社,2012：119.

[3]國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/GB/n/2014/0317/c1001-24649809.html

[4]北京增設區域協同發展專項小組［EB/OL］.http://money.163.com/14/0402/03/9OPVC4LF00253B0H.html#from=keyscan

[5]北京高層缺席：環渤海區域合作達成“天津共識”［EB/OL］.http://www.21cbh.com/HTML/2011-5-31/2MMDAwMDI0MTQ2Mw.html

[6]中國統計年鑒2013.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm

[7]京津冀協調發展——改革的“最好樣本”［EB/OL］.http://money.163.com/14/0331/17/9OMB9B6700253B0H.html#from=keyscan

[8]張亞明,張心怡,唐朝生.京津冀區域經濟一體化的困境與選擇——與“長三角”對比研究[J].北京行政學院學報,2012(6)：72.

[9]長三角產業信息網［EB/OL］.http://www.husuzhe.cn/

[10]新華網長三角頻道［EB/OL］.http://csj.xinhuanet.com/

[11]泛珠三角合作信息網［EB/OL］.http://www.pprd.org.cn/

[12]唐燕.德國大都市地區的區域治理與協作[M].中國建筑工業出版社,2011：139.

[13]葉必豐等.行政協議——區域政府間合作機制研究[M].法律出版社,2010：81.

[14]安增軍,林昌輝.可持續“飛地經濟”的基本共贏條件與戰略思路——基于地方政府視角[J].華東經濟管理,2008(12)：42.

[15]“飛地經濟”飛出一片新天地［EB/OL］.http://news.sipac.gov.cn/sipnews/yqzt/20120907zcq/zg/201209/t20120907_169609.htm

The Status-quo,Problems and Countermeasures of Beijing-Tianjin-Hebei Synergistic Development： Based on the Perspective of Regional Coordination Mechanism

Kou Dawei

The synergistic development of Beijing-Tianjin-Hebei is an important component of China’s regional coordinated development.The regional planning of Beijing-Tianjin-Hebei metropolis circle has been launched as early as 2004,and it has been submitted to the State Council formally in 2007,but no replies has since been heard until now.There are many reasons for the inefficiency for the promotion of this project,including immature market economy,too much involvement of political factors,lack of cooperative institution supply and ineffective implementation of cooperative institution,and so on.The next step should be utilizing market incentive mechanism,ensuring enough institution supply and guaranteeing the implementation of institution,etc.

Beijing-Tianjin-Hebei region; synergistic development; regional coordination mechanism

文分類號】D630

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.03.009

寇大偉，南開大學周恩來政府管理學院政治學系博士研究生，研究方向：區域政治學。

（責任編輯：盧小文）

2013年度國家社科基金重大項目（第一批）“區域政策創新與區域協調發展研究”（項目號：13&ZD017）。