淺談城市化過程中的城鄉規劃一體化

王純英

【摘要】本文概括了城市化過程中的城鄉規劃一體化的內涵；分析了實施城鄉規劃一體化的原因；總結了城鄉規劃一體化的現狀；針對現狀的存在的一些問題，探究了解決城鄉規劃一體化現狀問題的有效策略；提出了加快城鄉規劃一體化的有效措施。

【關鍵詞】城市化；城鄉規劃；一體化

當前，我國社會與經濟得到了迅猛發展，居民的生活水平不斷提高。但是，因為城市化過程中，因為城鄉社會發展步伐不一致、居民收入不均衡、社會政策不同步等原因，限制了我國社會的和諧、協調、全面發展，以上原因也成為制約我國城鄉快速發展的主要障礙。可見，積極實施城鄉發展規劃一體化政策勢在必行。

1. 城鄉規劃一體化概論

城市化過程中的城鄉規劃一體化，是我國政府協調城鄉發展，創新城鄉結構，促進社會和諧發展的基本要求。筆者將對城鄉規劃一體化的內涵、動因、理論依據進行詳細分析。

（1）城鄉規劃一體化內涵。城鄉發展規劃一體化，是對鄉村與城市中的內在聯系因人為因素被強制分割，而對社會、經濟產生不良影響而提出了一種解決方案，其主要反映了城鄉的社會進步與經濟聯系要求。城市化過程中的城鄉規劃一體化，指的是在生產水平達到一定程度的前提下，城鄉之間借助生產要素與資源的優化配置與自由流動，實現相互服務、互為市場，同時促進城鄉生態、文化、社會、經濟更加融合、不斷優化的發展態勢。城鎮一體化的實質，就是消除想象的對立與分割，促進城鄉聯系頻繁度，實現城鄉融合于平等發展，進而形成社會文明、環境和諧化、鄉村城市化、鄉村工業化、農業現代化，全面創新城鄉發展格局，實現城鄉環境、社會、經濟的協調發展，使得城鄉之間盡量實現文明共享。城鄉發展一體化的主要內容：城鄉措施政策一體化、城鄉事業社會一體化、城鄉建設一體化、城鄉社會保障與就業一體化、產業結構一體化、城鄉規劃一體化?？偟膩碚f，城市化過程中的城鄉規劃一體化，有著極其豐富的內容與理念，是根據頭籌社會發展、城鄉經濟的基本要求，不斷調整城鄉的社會與經濟發展方案，實現城鄉產業互補、人力互助、資源共享，慢慢實踐城鄉市場的一體化、工業的一體化，以工業化進程帶動城市化進程，最終真正實現城鄉社會與經濟的一體化。

（2）城鄉規劃一體化成因。在城市化過程中，乘此昂規劃一體化，其本質是我國政府采用強制性措施改變當前的城鄉二元體制的一項戰略舉措，實施城鄉規劃一體化的動因，是為了滿足市場經濟背景下，資源的規模效應與優化配置所帶來的巨大收益。城鄉規劃一體化，可推動農村的勞動力、土地等資源的更優化配置，進而實現國家、地方政府、企業及農業“四贏”的結果，特別是完美實現了農村人口從農民轉變成了市民，大幅提高了農民的福利與生活水平。

（3）城鄉規劃一體化依據。英國的一位城市學家曾在自己出版的書籍中明確提出：當社會發展到一定時期，可用城鄉一體化的新結構替代傳統的城鄉對立的二元結構。美國一名著名的城市學家也曾提出：應積極建立都市中心，構建和諧統一的大城市，消除城鄉差距，使所有居民都可體驗到城市的幸福生活。城鄉規劃一體化是推動市場經濟快速發展的最有效策略，是改變當前的城鄉二元結構、江西城鄉差異化的最根本途徑，也是有效解決農村勞動力生育問題的根本方法。

2. 城鄉規劃一體化現狀問題與對策

筆者調查發現，在城鄉規劃一體化進程中，存在一些問題制約了該戰略性工作的順利開展，筆者將對這些不良因素進行詳細分析，并有針對性地提出了一些應對措施。

2.1城鄉規劃一體化現狀問題。

2.1.1城鄉規劃缺乏穩定性。政府部門作為城鄉規劃一體化的主管部門，具有一定的不穩定性，主要體現在以下幾點：

（1）區域政府規劃缺乏力度，規劃的修改與編制程序不規范，往往由于地區領導班子變換而出現多次變更狀況，甚至因某個領導的個人觀點就全盤否定，朝令夕改狀況十分普遍。

（2）規劃建設模式從傳統的政府統一組織轉向現在的市場化建設，投資者眾多，投資者與政府之間就會出現推脫現象。調查中發現“虎頭蛇尾”現象嚴重，很多規劃在建設初期轟轟烈烈，到后期就可能因資金等問題被擱置，造成了城鄉規劃中存在諸多的不穩定因素，不利于規劃的順利完成。

2.1.2規劃與管理不科學。一直以來，城鄉建設都缺乏科學的管理與規劃，在我國很多農村地區的建筑密度過小、土地浪費嚴重、基礎設置落后、生活條件惡劣、消防能力與公共安全差。很多鄉鎮布局雜亂，多種建設用地缺乏合理組織、頭籌安排。例如，很多公路橫穿鄉鎮，對居民形成很大安全隱患，鄉鎮環境“差、亂、臟”，生活垃圾堆積如山，隨意在鄉鎮中建設廁所，柴草與農作物胡亂堆積；鄉鎮擋路狹窄、彎曲，居民居住過于分散，一旦出現險情或天災，給救災與疏散工作帶來很大困難。

2.1.3土地浪費嚴重。在農村，農業用地的效益比二、三產業用地效益要低很多。很多地方政府，為了追求短期利益，不斷擴大城市化建設中的用地規模，造成農業用地快速縮減，數目巨大的耕地被不合理占用，并且在征用土地的過程中，很多地方普遍存在“補貼與占用不均衡”現象，并且對占用的耕地的利用率也基地，這就造成了巨大的土地資源浪費。長期發展的話，用于農耕的土地只怕會突破18億畝的下限。

2.2加強城鄉規劃一體化的有效策略。針對當前城鄉規劃一體化中存在的一些問題，只有積極采取有效措施予以應對，才能加強城鄉一體化發展進程。

2.2.1提高規劃的穩定性。針對當前城鄉一體化規劃中因主管部門領導原因造成規劃方案隨意變更的現狀，我們應該制定嚴格的變更制度。針對可變更可不變更的情況下，一律不變更；必須變更的也要依據變成程序經過多個部門的研討與審批逐步完成變更程序，杜絕隨意變更規劃方案事件的發生。

2.2.2重視居民的主體地位。在城鄉一體化規劃中，應將居民的利益放在第一位，將經濟發展作為提高人們生活水平的主要途徑，努力為居民提供更多的發展平臺與就業機會，并為其提供更為完善的服務，擴大在人力資本上的投資規模，清除各種不利于群眾進城的障礙因素，使得廣大群眾都能享受到國家發展與改革開放的甜蜜果實。借助建立居民參與制度，規范建立群眾自治團體，切實提高鄉村群眾社會保障、就業培訓、居民安置等與自身利益密切相關事項的參與度，降低各種社會沖突與磨擦，保證城鄉規劃一體化順利開展。endprint

2.2.3科學規劃。在進行城鄉一體化規劃的編制活動時，特別要注意以下幾點：

（1）全面分析農民就業問題。在城鄉歸一化中，應以“實現農民利益”為出發點，確保廣大農民兄弟能享受到社會發展的甘甜成果。

（2）做好基礎設施建設。隨著城鄉一體化進程的不斷推進，城市人口就大幅增長，無疑將為能源、通信、交通等來帶巨大壓力，這就需要有關部門提前做好應對措施，積極做好必要的基礎設施建設工作。

（3）在城鄉一體化建設中，應堅持社會、經濟發展與環境的和諧統一，不可以犧牲環境為代價換取經濟與社會的短暫發展。④有計劃、有步驟地合理利用土地資源。不可盲目占用土地，在確保農業用地的基礎上，高效率地利用土地資源。

3. 加快城鄉規劃一體化的措施

城市化過程中的城鄉規劃一體化，其實質就是要消除城市與鄉鎮的差別，應徹底摒棄“因城市化而城市化”的狹隘思想，創新出“城鄉規劃一體化”的新思路。借助加強城鄉經濟與城鄉聯合發展，快速城市化過程。目前，筆者分析了城鄉社會與經濟發展的具體情況，提出了幾個加快城鄉規劃一體化的有效措施。

3.1樹立“城鄉一體化發展”理念。當前，城市化進程的內涵，就是將鄉村城鎮化。這也是馬克思所描述的城鄉發展過程。受歷史因素影響，規劃在內容上體現了城鄉有別，再加上城鄉治理方法上的差異性，就形成了城鄉區別發展的根源。要想真正摒棄、克服城鄉二元化發展觀念，將“一體化”的發展觀念始終貫徹在凝噎、工業、陳振華并進、互動的全過程中，將農村與城市當成一個有機整體進行全局考慮，借助城鄉規劃一體化方案，全面帶動城鄉的協調發展，改革創新、統籌兼顧是實現城鄉規劃一體化的方法保證，把加快農業現代化與新型城鎮化及工業化并進、互動作為有效途徑，切實促使農村與城市、社會與經濟、自然與人的可持續、協調、全面發展。

3.2充分發揮城鄉規劃的綱領與引導作用。通過對城市化過程中的城鄉規劃一體化進展情況進行總結，我們發現，不斷加強城鄉規劃一體化理念，只有這樣才能促進城鄉社會與經濟形成新的發展格局。始終堅持城鄉規劃一體化理念，全面發揮城鄉規劃方案調控社會經濟發展、引領城鄉建設的積極作用，促進城鄉協調、同步發展。尤其是面對城市化與工業化進程中的難題，要最大限度地發揮城鄉規劃的協調與統籌作用，堅持協調、幾種與統籌原則，借助不同的資源與區位優勢，促使工業集約集聚發展；引導農村人口將居住地遷移到聚居點及城鎮，促進土地資源的優化流轉；引導土地資源向集中經營發展，促使工業向園區匯集、農民向城鎮匯集、土地集中經營的新發展模式。

3.3提高城鄉規劃的前瞻性與科學性。為加快城市化過程中的城鄉規劃一體化，必須樹立前瞻性的規劃理念，堅持可持續發展、協調發展、集約發展、科學發展的原則，把城鄉實際情況與發展規劃有機結合，長遠發展與近期建設有機結合，整體利益與局部利益有機結合。規范城鄉規劃方案編制，堅持規劃部門決策、公眾參與、專家評審等審批制度，組建由公眾代表、專家、政府領導組成的規劃委員會，形成科學、公開、民主的決策制度。根據“陽光規劃”標準，對規劃方案進行公示、公布、公開、聽證制度，廣泛接受社會公眾意見，將城鄉規劃方案的編制變成凝聚民心、集中民智、發揚民主的過程。

3.4制定完善的城鄉規劃制度。城鄉規劃的銜接工作，是為了確保各類各級規劃形成合理、相互協調的關鍵，是確保規劃有效性、科學性的關鍵環節，更是保障規劃到位、優化規劃布局的有力保證。為強化國民社會與經濟規劃、城鄉規劃、土地利用規劃的重要地位，應積極構建“三規合一”的銜接機制，以保障三個規劃方案的融合與協調。要想建立城鄉規劃一體化體制、創新多頭分設、城鄉分立的規劃制度，全面落實城鄉布局規劃、防控性規劃、產業規劃、生態環境、電力規劃、交通規劃等，都應全面覆蓋。

3.5加強對城鄉規劃的監督與管理力度。嚴格落實城鄉規劃方案，是充分體現城鄉規劃在資源配置、綜合調控、戰略引導等作用的重要保證。應積極樹立“規劃方案即法律”的觀念，規范城鄉規劃的修編、審批與制定，重視城鄉規劃在實施開始前、過程中、結束后的監督工作。構建城鄉規劃評估制度，及時對規劃方案的落實情況進行合理、科學、全面的評價。嚴格執行規劃問題及執法制度，構建操作性強的巡查制度，及時發覺并有效制止亂占地、亂建設、亂變更等違法違規現象，對不嚴格執行規劃方案的負責人應嚴厲處置。建立科學的規劃監督制度，堅持將檢查與監督工作始終貫徹在規劃形成與實施的過程中。

3.6全面落實“四個體現”。城市化過程中的城鄉規劃一體化，是以消除城鄉二元化結構，促進城鄉資源共享，全面提高居民生活水平的一項重大戰略工程，所以，在推行城鄉規劃一體化過程中，必須堅持以人為本、體現創新、突出特色、走可持續發展之路。筆者將對其做詳細分析。

（1）體現“以人為本”。在城市化過程中的城鄉規劃一體化過程中，應始終將“以人為本”的理念牢記心中。實施城鄉一體化發展的目的，是為了提高農村居民的生活水平，提升他們的幸福度。所以，在實施這一戰略任務的過程中，必須將“提高居民生活質量”作為第一指導思想。在制定城鄉規劃內容時，應充分考慮群眾的實際需求，積極吸納群眾意見。群眾不僅是城鄉一體化建設的主人，同時也是城鄉一體化工程成果的體驗者。

（2）體現創新思想。在編制城鄉規劃一體化方案時，必須干預打破傳統思維與觀念，力求制定的規劃內容20年不過時，還應積極借鑒國內外城鄉規劃的成功經驗，并依據當地實際情況，制定出符合當地特點的發展計劃。該計劃的制定，必須站在全局高度，并能體現城鄉的趣味優勢與區域資源。

（3）體現特色。在我國，由于各個地區的城鄉實情各不相同，在進行城鄉規劃時，它們也都形成了具有自己特色的城鎮風格，這些格局特色的風格體現了各個地區悠久歷史沉淀下來的珍貴文化及風俗特點，也體現著自然與人類的和諧共處。在城鄉規劃一體化編制中，不可用標準化的城鄉規劃模板取代多元化的城鄉發展格局。從某種意義來講，城鄉規劃一體化是對多元及豐富的城鎮風格進行恰當的提升與整理。否則，城鄉一體化完成之后，全國上下各個地區的城鄉建設都只有一個面貌，失去了風土人情的韻味，只有冷冰冰的、面孔一致的高樓與水泥路。

（4）體現可持續發展。我國所倡導的城鄉規劃一體化，是要全面體現自然與人、社會與人的高度和諧的建設方案，也是全面體現綠色環保的建設方案，其特點是有利于自然及社會的可持續發展。要想充分體現城鄉規劃的可持續發展，需要與規劃有關的各個部門積極協同設計，才能實現生態與可持續的要求。城鄉規劃一體化應全面體現環保意識，堅持走可持續發展之路，體現節能、低碳、生態、綠化、循環，應該后代留下足夠的資源與空間。

總之，城鄉規劃一體化，是推進城市化過程的最有效方法，不僅可實現資源的優化配置、提高農民的生活與福利水平，而且還能促進社會與經濟的均衡、和諧發展。因此，在編制城鄉規劃時，應全面了解城鄉規劃現狀問題，并積極制定有效策略予以應對，始終堅持“可持續發展、協調、全面、以人為本”的規劃理念，努力推進城鄉規劃一體化進程的順利進展。

參考文獻

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