項目招標(biāo)管理風(fēng)險研究

惠京穎，任 瑩，龍奮杰

(清華大學(xué) 基建規(guī)劃處，北京 100084)

1 建筑工程招標(biāo)范圍

項目招標(biāo)是一種經(jīng)濟行為，在《工程項目招標(biāo)投標(biāo)與合同管理》中將工程招標(biāo)行為定義為招標(biāo)人在發(fā)包建設(shè)項目之前，依據(jù)法定程序，以公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)方式，鼓勵潛在的投標(biāo)人依據(jù)招標(biāo)文件參與競爭，通過評定，從中擇優(yōu)選定中標(biāo)人的一種經(jīng)濟活動[1]。

針對招標(biāo)，國家也相應(yīng)出臺了一系列的法律、法規(guī)，對招標(biāo)的范圍進(jìn)行了規(guī)定。按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第三條規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進(jìn)行招標(biāo)：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；(二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；(三)使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目。”[2]

對于不同的項目，財政部、各地方政府也相繼出臺了招標(biāo)細(xì)則、條例，對招標(biāo)的范圍進(jìn)一步明細(xì)化。例如北京市人民政府令(第89號)，對工程建設(shè)項目有非常明確的招標(biāo)范圍規(guī)定，其中第八條明確：“本規(guī)定第三條至第七條規(guī)定范圍內(nèi)的各類工程建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)達(dá)到下列規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)之一： (一)施工(含土建施工、設(shè)備安裝、裝飾裝修等)單項合同估算價在200萬元人民幣以上或者建筑面積在2 000平方米以上的；(二)重要設(shè)備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在100萬元人民幣以上或者單臺重要設(shè)備估算價在30萬元人民幣以上的；(三)勘察、設(shè)計、監(jiān)理等服務(wù)的采購，單項合同估算價在50萬元人民幣以上的；(四)單項合同估算價低于第(一)、(二)、(三)項規(guī)定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但符合下列標(biāo)準(zhǔn)之一的：(1)項目總投資額在3 000萬元人民幣以上的； (2)全部或者部分使用政府投資或者國家融資的項目中，政府投資或者國家融資金額在100萬元人民幣以上的。 鼓勵政府投資或者國家融資金額在100萬元人民幣以下的項目進(jìn)行招標(biāo) ”[3-4]。

在《機電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)實施辦法》中對可不進(jìn)行國際招標(biāo)的機電產(chǎn)品范圍也有明確規(guī)定，例如“產(chǎn)品生產(chǎn)商優(yōu)惠供貨時，優(yōu)惠金額超過產(chǎn)品合同估算價格50%的機電產(chǎn)品”[5-6]不在必須招標(biāo)范圍內(nèi)。

招標(biāo)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件所確定的招標(biāo)范圍是招標(biāo)人、投標(biāo)人及政府監(jiān)督部門進(jìn)行招標(biāo)活動的依據(jù)，是必須遵守的強制性條款。

2 招標(biāo)人在招標(biāo)過程中的風(fēng)險分析

從上世紀(jì)80年代后，我國開始在建筑工程施工領(lǐng)域開始試行招標(biāo)，此后，逐步將招標(biāo)范圍擴展到監(jiān)理、設(shè)計、設(shè)備采購等領(lǐng)域。工程建筑項目通過招標(biāo)過程，提高了項目的公開性、公平性，并逐漸形成了競爭機制，給包括工程建設(shè)領(lǐng)域在內(nèi)的各類項目和參與企業(yè)的發(fā)展帶來了蓬勃生機。當(dāng)然，在過去幾十年的發(fā)展中，招標(biāo)過程中也存在著很多問題，曾經(jīng)給參與各方帶來了諸多困惑，甚至給國家和企業(yè)帶來無法彌補的損失，因此，對招標(biāo)過程中所存在的問題及應(yīng)當(dāng)如何規(guī)避風(fēng)險進(jìn)行深入研究已經(jīng)刻不容緩。

不同的參與招標(biāo)過程主體，在招標(biāo)過程中出現(xiàn)的問題不盡相同，由此所形成的風(fēng)險也存在較大差別。參與招標(biāo)的主體主要包括招標(biāo)人、投標(biāo)人、監(jiān)管人等。對于項目的管理方而言，在項目的施工和采購的招標(biāo)過程中，一般是招標(biāo)人的角色。在招標(biāo)過程中的各種風(fēng)險因素影響著項目的管理，因此，分析招標(biāo)人在招標(biāo)過程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險，對于項目的管理非常必要[7-9]。

2.1 招標(biāo)人招標(biāo)主要流程

提交自行招標(biāo)證明文件或委托招標(biāo)代理合同，按照地方政府規(guī)定的招標(biāo)、投標(biāo)程序辦理相關(guān)的手續(xù)，編制招標(biāo)文件、組織現(xiàn)場勘查、開標(biāo)、參與評標(biāo)、簽訂實施合同、辦理項目允許開工的手續(xù)等。招標(biāo)流程各個地方略有區(qū)別，但主要流程是一致的。圖1是北京市建筑工程施工招標(biāo)(采用資格預(yù)審)主要流程圖[10-13]。

圖1 北京市建筑工程招標(biāo)流程圖

2.2 招標(biāo)人在招標(biāo)過程中遇到的主要問題分析

2.2.1 從業(yè)人員的管理問題

目前多數(shù)項目招標(biāo)，招標(biāo)人多采用委托形式，由招標(biāo)代理機構(gòu)代表招標(biāo)人完成全部招標(biāo)程序。招標(biāo)代理機構(gòu)比招標(biāo)人在招標(biāo)程序管理上更專業(yè)，但同時也帶來了一些來自招標(biāo)代理人的從業(yè)人員的管理問題，主要包括人員組成的合理性、執(zhí)業(yè)人員的素質(zhì)、能力、 執(zhí)業(yè)水平等管理問題，這些問題在招標(biāo)過程中普遍存在。

(1) 人員組成的合理性。合理性主要指項目招標(biāo)小組成員構(gòu)成的年齡是否合理、是否有相關(guān)的工程經(jīng)驗、對招標(biāo)程序流程的了解程度。在項目招標(biāo)過程中經(jīng)常遇到招標(biāo)代理機構(gòu)業(yè)績符合要求，但項目小組組成人員年齡偏大，或經(jīng)驗不足，或人員專業(yè)配備不完整等問題，容易造成招標(biāo)周期長、清單及招標(biāo)文件編制缺陷多等風(fēng)險，最終導(dǎo)致招標(biāo)質(zhì)量不高，影響項目施工階段的管理，嚴(yán)重的還可能造成項目投資“失控”的風(fēng)險。例如某項目，總投資3 000萬元，招標(biāo)代理是甲級資質(zhì)，但由于配備的招標(biāo)人沒有招標(biāo)經(jīng)驗，對招標(biāo)程序不熟悉、招標(biāo)文件從編制開始就未使用工程建設(shè)地的標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件文本、多次招標(biāo)的文件無法備案，造成招標(biāo)周期近5個月，一方面影響了項目的完成時間，另一方面由于開工晚了2個多月，物價上漲，增加投資成本。

(2) 人員的素質(zhì)問題。人員的素質(zhì)主要指項目招標(biāo)組成人員的綜合素質(zhì)，包括對法律、法規(guī)的熟悉程度，對相關(guān)規(guī)范的熟悉程度等。這些問題很多涉及法律問題，實際招標(biāo)過程中取證比較困難，取證周期長，給工程帶來的損失是無法預(yù)計的。

(3) 人員的執(zhí)業(yè)水平和能力問題。現(xiàn)在國內(nèi)招標(biāo)代理機構(gòu)比較多，執(zhí)業(yè)人員水平參差不齊，有很多從業(yè)人員表現(xiàn)出組織和協(xié)調(diào)能力弱，有可能造成招標(biāo)程序混亂，延誤招標(biāo)周期。執(zhí)業(yè)水平不高，還表現(xiàn)在招標(biāo)文件和清單編制中問題比較多，招標(biāo)控制價的組價不合理，由此既延誤招標(biāo)周期又常常造成投資的不可控。例如某項目為框架結(jié)構(gòu)，抗震烈度是8度設(shè)防，有大開間無梁樓板，招標(biāo)代理機構(gòu)在計算鋼筋用量時只有60kg/m2多，經(jīng)過業(yè)主審核，與同類型建筑比較，鋼筋用量明顯偏低，招標(biāo)代理機構(gòu)將其用量調(diào)整為80 kg/m2。由于招標(biāo)周期要求緊，未能進(jìn)一步核算，而招標(biāo)后實際核算是130kg/m2多，給不平衡報價帶來了空間，增加了投資人對投資控制的風(fēng)險。

(4) 人員“掛靠”問題。有些招標(biāo)代理機構(gòu)存在出賣或出借營業(yè)執(zhí)照現(xiàn)象，項目招標(biāo)人員并不是公司自有人員，使得一旦招標(biāo)過程中出現(xiàn)問題，各方均推脫或無人解決，給項目帶來很多無法預(yù)見的狀況。

(5) 與招標(biāo)人溝通不到位，造成招標(biāo)文件與招標(biāo)人的意圖不符，給招標(biāo)人帶來損失。例如某項目，監(jiān)理招標(biāo)，當(dāng)?shù)乇O(jiān)理招標(biāo)的評標(biāo)辦法有幾種，其中常用的是在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)下浮20%的報價，得分最高，而招標(biāo)代理公司未與招標(biāo)人提前溝通，自行在招標(biāo)文件中約定為規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)下浮3%的報價得分最高,兩者報價相差10多萬元，造成低價無法中標(biāo)，給業(yè)主造成了損失。

2.2.2 工程造價的管理問題

在建筑工程招標(biāo)過程中，對于業(yè)主而言，可能對工程造價管理產(chǎn)生風(fēng)險的因素，主要是招標(biāo)文件和工程量清單編制的準(zhǔn)確性、投標(biāo)人報價的合理性、招標(biāo)控制的合理性、設(shè)計成果的質(zhì)量等 。

(1) 招標(biāo)文件編制的準(zhǔn)確性對工程造價管理的風(fēng)險。招標(biāo)文件一般包括招標(biāo)范圍、投標(biāo)人須知、報價要求、合同條款、圖紙范圍、工程量清單等幾部分。招標(biāo)文件編制的準(zhǔn)確性主要包含招標(biāo)文件內(nèi)容的完整、對項目表述明確、對招標(biāo)的事項描述完整，對項目的理解表達(dá)準(zhǔn)確。在招標(biāo)文件中經(jīng)常出現(xiàn)的問題是招標(biāo)的范圍界定不清晰、合同的條款不完整、報價要求不明確、工程量清單編制數(shù)量不準(zhǔn)確或工程內(nèi)容描述不清晰等。這些問題的出現(xiàn)對報價的影響是不可預(yù)見的，也是投標(biāo)人容易形成“不平衡報價”的主要因素。上述問題對業(yè)主方在工程造價管理方面的風(fēng)險分析見表1

表1 工程造價管理風(fēng)險分析表

(2) 投標(biāo)報價合理性對工程造價管理風(fēng)險。投標(biāo)報價的合理性包括投標(biāo)人投標(biāo)技巧、投標(biāo)價格組成的合理性、投標(biāo)文件與招標(biāo)文件的一致性等[11]。投標(biāo)價格的合理性主要指價格組成中的人工費、材料費、設(shè)備費、機械費及投標(biāo)人的合理利潤等是否符合投標(biāo)期的市場行情。投標(biāo)價格不合理對項目業(yè)主方后期的施工管理和造價管理的影響都很明顯。價格≥市場價，業(yè)主方可能面臨投資遠(yuǎn)高于實際項目成本，價格<市場價，業(yè)主方可能面臨施工中的“偷工減料”現(xiàn)象，或結(jié)算中雙方無休止的爭吵。投標(biāo)技巧比較復(fù)雜，在此主要指投標(biāo)人利用招標(biāo)文件的“漏洞”，采用“不平衡報價”引起的業(yè)主后期結(jié)算管理問題，其主要表現(xiàn)為工程量清單數(shù)量有明顯偏差或可能由業(yè)主方分包、可能要改變材料做法的項目，投標(biāo)人報價時故意提高或降低投標(biāo)單價，以最終提高結(jié)算價格，實現(xiàn)利益的最大化。對于有可能甲方分包或有特殊要求的項目，故意降低報價；對于有可能需要修改的項目，故意降低報價；對于主要裝修材料，采用低成本的材料，以期在實施中甲方不得以提高材料品質(zhì)而達(dá)到增加結(jié)算價的目的等。由于這些問題，業(yè)主方的投資控制管理的風(fēng)險非常高，例如某教學(xué)辦公樓，地磚為投標(biāo)人自主報價，同期同類其他項目地磚基本價格是60～70元/m2，投標(biāo)人故意報價為30元/m2的低檔地磚，施工過程中設(shè)計和業(yè)主方對中標(biāo)人提供的地磚品質(zhì)極不滿意，最后不得不更換相對品質(zhì)好的產(chǎn)品，總投資增加了近200萬元。

(3) 招標(biāo)控制價的合理性確定。 招標(biāo)控制價一般由業(yè)主方委托專業(yè)咨詢機構(gòu)編制，在編制過程中，由于各種原因造成控制價與實際價有偏差，有時會整體抬高招標(biāo)價格[14]。例如某加固改造項目，招標(biāo)控制價890萬元，中標(biāo)價也是800多萬元，而同期其他未設(shè)置控制價的同類型項目，中標(biāo)價約600多萬元。有些項目，未設(shè)置控制價，投標(biāo)人有“串標(biāo)”現(xiàn)象，抬高了中標(biāo)價。所以如何使招標(biāo)控制價合理、可行，是業(yè)主方造價風(fēng)險控制的有效措施之一。

(4) 設(shè)計質(zhì)量對招標(biāo)價的影響。 設(shè)計質(zhì)量問題主要涉及圖紙深度不夠或不完整、不完善，造成招標(biāo)項目與實施的項目出現(xiàn)偏差，一方面使中標(biāo)價與實施價格偏離度大，另一方面也容易形成“不平衡”報價問題。由于很多項目對進(jìn)度要求比較緊或設(shè)計人員責(zé)任心不強，設(shè)計周期短、圖紙質(zhì)量不高，對招標(biāo)和后期投資控制影響比較大。 例如招標(biāo)文件中暫估項和暫估價形成的主要原因是設(shè)計圖紙中的內(nèi)容不清或材料、設(shè)備的規(guī)格、顏色等未確定，造成價格暫時無法確定，需要按暫估價或暫估項的形式放入招標(biāo)文件中，作為報標(biāo)的依據(jù)，結(jié)算時再按實際調(diào)整價格。但由于價格的不確定，需要二次招標(biāo)，此時的招標(biāo)人變?yōu)槭┕た偝邪耍诶娴尿?qū)使下，二次招標(biāo)中容易形成“串標(biāo)”或總包方無限度地提高“管理費”等，使得總包招標(biāo)的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于業(yè)主招標(biāo)的結(jié)果，給業(yè)主方的投資管理造成了很大的風(fēng)險。 例如某項目的供電設(shè)備，招標(biāo)人直接購買是4萬元/套，而總包招標(biāo)后的價格是5.2萬元/套，增加了30%的投資。

(5) 合理的招標(biāo)周期的重要性。招標(biāo)需要合理的周期，無限制地“提前”或“拖后”會給投資控制帶來難以預(yù)料的風(fēng)險。按照北京的招標(biāo)程序，目前招標(biāo)周期正常需要90多天，對于大的、復(fù)雜項目還應(yīng)延長，但實際招標(biāo)時，周期都要壓縮到60多天，容易造成對市場行情調(diào)研不充分、對設(shè)計意圖了解不充分等問題，從而導(dǎo)致招標(biāo)質(zhì)量粗糙，造成招標(biāo)文件或控制價組價中材料、設(shè)備價格偏離大等問題，對后期造價管理中結(jié)算管理造成風(fēng)險，最終增加投資控制的難度。

3 招標(biāo)階段業(yè)主方工程造價管理的風(fēng)險控制

招標(biāo)過程中的造價風(fēng)險主要涉及招標(biāo)人和投標(biāo)人，要規(guī)避風(fēng)險，需要參與各方都要加強管理。在此主要以招標(biāo)人為主體，探討工程造價管理中風(fēng)險的控制措施，以利于投資人更好地控制投資。

3.1 招標(biāo)文件的編制

對于投資人而言，如何避免招標(biāo)文件編制中的“漏洞”是規(guī)避招標(biāo)風(fēng)險的重要措施。

(1) 采用標(biāo)準(zhǔn)、成熟的范本，相對可以減少招標(biāo)文件的編制“漏項”風(fēng)險。目前國內(nèi)很多地方招標(biāo)管理部門，出臺了供招標(biāo)人參考的標(biāo)準(zhǔn)的招標(biāo)文件文本，便于招標(biāo)人參考編制文件。

(2) 聘請專業(yè)人員編制招標(biāo)文件。通過委托、聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)和人員，可充分利用專業(yè)人員的專業(yè)水平，綜合考慮圖紙、工程設(shè)計規(guī)范、驗收規(guī)范、計價規(guī)范、法律、法規(guī)，特別是地方法規(guī)的要求，使招標(biāo)文件內(nèi)容盡量全面。例如，消防對于外墻保溫材料有明確的要求，但各地方的要求不一致，價格組成差距比較大，這要求專業(yè)人員要熟悉當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)要求，在招標(biāo)文件中明確。

(3) 加強合約管理。合約管理就是對合約的“編制、簽訂、履行、變更、轉(zhuǎn)讓、解除、終止以及計劃、評審、監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)等一系列行為的總稱”[12-14]，合約是雙方管理的主要文件。投資方要加強對專業(yè)咨詢公司的合約管理力度，嚴(yán)格處罰條款的執(zhí)行，加強咨詢公司的主觀能動性管理。

(4) 加強審核手段。投資人應(yīng)加強對招標(biāo)文件及工程量清單的審核力度，或可以聘請第三方審核，從源頭控制投資。

3.2 對“不平衡報價”等風(fēng)險的控制

“不平衡報價”風(fēng)險是形成投資人在招標(biāo)階段造價管理的主要風(fēng)險，是比較難以控制和規(guī)避的一種風(fēng)險，目前相對有效的措施是：

(1) 提高設(shè)計管理措施，保證圖紙的完善和完整，減少后期的洽商變更。對于多數(shù)業(yè)主方，設(shè)計管理一直是薄弱環(huán)節(jié)，但設(shè)計的質(zhì)量問題已經(jīng)極大地影響了項目的造價管理，是項目投資風(fēng)險的主要因素。

(2) 提高清單工程量和施工工藝內(nèi)容描述的準(zhǔn)確度。通過聘請專業(yè)人員編制工程量清單，業(yè)主方加強審查力度等措施，可以有效地避免工程量清單中量不準(zhǔn)確的問題及工程內(nèi)容闡述不完整或不準(zhǔn)確的問題。

(3) 減少甲方自行分包項目。減少甲方自行分包的內(nèi)容，使總包招標(biāo)時的價格有效，可以有效地規(guī)避“不平衡”報價等風(fēng)險因素。

(4) 加強合約的約束及管理。首先要在招標(biāo)文件中加強合約條款審查，使合約條款合法、合規(guī)、有約束力，其次在合約履行過程中，加大履約管理力度，保證合同的法律效益[11]。

(5) 從政府監(jiān)管角度加強管理。政府管理部門建立誠信體系，加強對“不平衡”報價和不履約行為的管理力度。

(6) 改進(jìn)和完善評標(biāo)方法。在招標(biāo)的評標(biāo)環(huán)節(jié)中增加專家“清標(biāo)”環(huán)節(jié)，將報價中的問題在評標(biāo)過程中質(zhì)疑、解決，減少招標(biāo)后期造價管理的風(fēng)險。

3.3 合理確定招標(biāo)控制價，能相對合理地控制項目投資

(1) 嚴(yán)格選擇招標(biāo)控制價編制的專業(yè)人員。招標(biāo)控制價的編制機構(gòu)和人員除了保證有專業(yè)知識外，還應(yīng)保證專業(yè)齊全、經(jīng)驗豐富、執(zhí)業(yè)操守優(yōu)良等。

(2) 資料的完整性和準(zhǔn)確性。資料主要包括設(shè)計圖紙、規(guī)范、招標(biāo)文件、造價參考文件、市場信息等，只有保證基礎(chǔ)資料完整、清晰，才能使招標(biāo)控制的編制依據(jù)合理、有效，控制價才能相對合理。

(3) 業(yè)主方加強對控制價審核的管理措施。一方面加強自身專業(yè)人員的配備或聘請第三方審核，保證招標(biāo)價的準(zhǔn)確性；另一方面加強對編制方的合約管理力度，增加“獎、罰”條款，調(diào)動各方參與管理的積極性。

(4) 完善法律、法規(guī)，加強監(jiān)管力度。法律層面上加強對造價咨詢從業(yè)人員的道德規(guī)范管理，同時增加和完善對技術(shù)成果的管理。目前有些地方，管理部門已經(jīng)出臺針對工程造價的管理措施，但還有待于進(jìn)一步完善，保證其操作的可行性，使其確實起到監(jiān)督管理的作用。

3.4 加強設(shè)計質(zhì)量管理

目前很多開發(fā)商已經(jīng)意識到設(shè)計管理的重要性，建立了設(shè)計管理隊伍，而相對于國企和高校等基建管理機構(gòu)，在這方面的管理相對薄弱。做好設(shè)計管理，一要聘請或配備專業(yè)人員；二要對設(shè)計采用動態(tài)管理，從方案階段就要將設(shè)計成果與投資控制緊密聯(lián)系，通過對設(shè)計成果的管理，保證投資的有效控制，同時通過投資不斷優(yōu)化設(shè)計成果，使投資控制與設(shè)計成果做到有效的互動和制約，使招標(biāo)成果更有效；三要加強對設(shè)計的合約管理，將設(shè)計成果的優(yōu)劣與設(shè)計費用等相關(guān)聯(lián)，激發(fā)設(shè)計人員的責(zé)任心；四要完善相應(yīng)的法律、法規(guī)，從政府的角度加大對設(shè)計成果的技術(shù)管理。

目前為保證結(jié)構(gòu)的安全，各地建設(shè)監(jiān)督管理部門加強了對結(jié)構(gòu)設(shè)計的檢查，但基本是對設(shè)計不安全因素的檢查，對于過渡的設(shè)計和設(shè)計各專業(yè)的銜接、內(nèi)容的完整性、設(shè)計的合理性沒有審核，也在一定程度上造成了設(shè)計成果質(zhì)量下降，影響了招標(biāo)成果對投資的約束力，往往招標(biāo)后圖紙才出來，使招標(biāo)成果的有效性大大降低。

3.5 合理地確定招標(biāo)周期

合理地確定招標(biāo)周期是招標(biāo)質(zhì)量保證的必要條件。合理地確定招標(biāo)周期，首先要制定合理的招標(biāo)計劃 保證能形成流水作業(yè)；其次各種資料、程序要完備，保證招標(biāo)計劃的實施；第三，項目管理方加大重點環(huán)節(jié)的控制，保證招標(biāo)的質(zhì)量。

[1] 孫占紅.工程項目招標(biāo)投標(biāo)與合同管理[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2012.

[2] 中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法[M].北京：中國法制出版社，2011.

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