經濟發展方式轉變視域下政協職能發揮探析

吳大兵

(重慶社會科學院哲學與政治學研究所，重慶 400020)

轉變經濟發展方式是我國經濟社會科學發展的必然選擇。而經濟發展本身的基礎性作用決定了實現這一方式轉變的極其艱巨和重大。由此，激發和調動全社會力量的有序參與，勢必成為最根本的要求。人民政協作為我國政治生活中的重要方式，其特有的職能定位賦予了它在我國經濟經濟發展方式轉變中不可或缺的重要作用。但現實是，對這一問題的探討，無論是理論上的求證還是實踐上的探索都尚有很多的空間乃至空白。我們的思考也就從這里開始。

一、政協職能發揮在經濟發展方式轉變中的地位與作用

經濟發展方式轉變的問題，說到底也是政府職能轉變與理性回歸問題。人民政協是中國共產黨把馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論和民主政治理論同中國具體實踐相結合的偉大創造。其所兼具的政治協商、民主監督和參政議政等獨特的職能，在實現經濟發展方式轉變過程中，對其頂層的制度設計、轉變過程的監督實施及其運行中諸要素的協調統一等將發揮出極大而具鮮明特征的作用。

(一)政協的政治協商職能有助于促進經濟發展方式轉變頂層設計的科學性

經濟發展方式轉變是一場重大的改革，不僅涉及自身內在的價格、財稅、金融等領域的改革，以及縱深的收入分配制度、產權保護(包括知識產權保護)制度等改革，更在深層上牽涉政府與市場的職能定位與分工，特別是干部政績考核制度與評價機制的完善。顯然，這樣的轉變是對傳統發展方式的決裂與超越，自然會對傳統體制形成挑戰，也同樣對人們既定的思維方式、行為理念及其既得利益形成挑戰。因而，統籌考慮經濟社會發展中的目標要求的層次和要素，以統攬全局的視野，在最高層次上尋求經濟發展方式轉變問題的解決路徑，成為客觀的現實必須［1］。這樣一來，如何做好頂層設計就變成現實中最棘手而緊迫的問題了。理性思考，執政黨及政府以博大的心胸和睿智，堅持民主、倡導科學，廣泛吸收民智、匯聚力量不失為一條有效路徑。

從政協政治協商的功能來看，根據《中共中央關于加強人民政協工作的意見》和政協章程的規定，人民政協協商的主要內容既包括國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，又包括各黨派參加人民政協工作的共同性事務、政協內部的重要性事務以及有關愛國統一戰線的其他重要問題。政協政治協商這一職能，從宏觀角度看事關國計大政，那么從頂層設計出發，實現經濟發展方式如何轉變，如何實現經濟發展轉變，自然就成為其職能范疇的內在要義;從微觀角度看事關觀念轉變、評價革新，那么實現什么樣的經濟發展方式轉變，如何科學評價這樣的轉變，同樣也成為政協職能作用的內在要義。如此，政協的協商職能從不同層次和領域為經濟發展方式轉變的頂層設計的科學性提供獨特的支撐力。

在經濟發展方式轉變過程中，政協的政治協商這一職能主要是通過會議的形式來實現的。人民政協的會議制度包括全體會議制度、常委會議制度、主席會議制度以及秘書長會議制度、專門委員會會議制度等。此外，還根據需要召開各種形式的協商座談會、論證會、意見聽取會等［2］。其中全體會議是政協最高層次的協商形式，常委會議是全體會議閉會期間的主要協商形式，主席會議是常委會議閉會期間的重要協商形式。由此可見，政協的協商通過這些會議制度形式，能對經濟發展方式轉變的科學頂層設計提供堅強的支撐。

(二)政協的民主監督職能有助于增強經濟發展方式轉變實現過程的督查力

經濟發展方式轉變是一項系統工程。從系統論視角，監督是其不可或缺的重要一環。監督的目的在于將“權力關進制度籠子”，防止其異化。在經濟發展方式轉變的具體過程中，監督的具體作用在于保障經濟社會發展的理性運行，特別是消除和遏制經濟發展方式轉變中的權力腐敗現象。深窺其中，這種監督力一方面來自內控的監督機制，另一方面來自其運行環境所形成的外在的監督機制。而保證這一監督力的存在和實效，一方面取決于掌權者良好思想道德素質的恒久保持，另一方面則取決于權力運行機制和權力制約機制的健全完善。顯然，單靠行為主體的自覺行為是脆弱的，歸根到底還是后一個方面起作用。民主監督作為政協的基本職能之一，它在經濟發展方式轉變中又將扮演怎樣的角色，發揮怎樣的功能呢?

從政協民主監督職能來看，它是通過建議和批評來對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作等進行監督。主要內容包括:國家憲法與法律、法規的實施情況，中共中央與國家領導機關制定的重要方針政策的貫徹執行情況，國民經濟和社會發展計劃及財政預算執行情況，國家機關及其工作人員履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面情況，參加政協的各單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。由此，不難看到政協的民主監督這一職能，在經濟發展方式轉變的整個過程中，將可能具化為對經濟發展方式轉變整體設計的監督、運行過程的監督和運行結果的監督。在監督的對象上，不僅監督具體的“事”，還監督具體的“人”。從而與其他監督形式與手段一道保障經濟發展方式轉變最終目的的實現。

當然，政協民主監督這一職能的發揮在形式和手段上是有別于其他形式的監督的。具體來說，政協的民主監督的主要形式有:政協全國委員會的全體委員會議、常務委員會議或主席會議向中共中央、國務院提出建議案;各專門委員會提出建議和有關報告;委員視察、委員提案、委員舉報或以其他形式提出批評和建議;參加中共中央、國務院有關部門組織的調查和檢查活動等。顯然，政協民主監督的這一職能可滲入經濟發展方式的最頂端與末尾，其強有力的督查力是其他形式不可替代的。

(三)政協的參政議政職能有助于提升經濟發展方式轉變中各項關系的和諧度

和諧的社會環境無疑是促進經濟社會發展必備條件。在經濟發展方式轉變過程中，這些條件，不僅包括要處理好其中的厲害關系，還應包括發揮各項主體的能動性，特別是廣大民眾及社會組織的積極性、主動性和創造性。這就意味著我們應當處理好兩個方面的問題:一方面，要處理好政府、社會與市場的關系。政府、社會與市場的發展出現失調，權力范圍重疊交叉，權力邊界磨擦加劇，這些都是影響和制約社會和諧發展的因素。另一方面，激發社會活力。即通過協調減少政府各層級與各部門、組織、個人等在認識上的偏差、利益上的沖突、人際上的不和，從而取得一個盡可能大的合力。顯然，和諧的社會環境也同樣是實現經濟發展方式轉變不可或缺的重要條件。如此，參政議政作為政協的又一基本職能，它在其中又將扮演怎樣的角色，發揮怎樣的作用呢?

通過探尋政協參政議政職能，我們看到政協的參政議政職能是政治協商和民主監督職能的拓展和延伸。它是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。具體來說包括:選擇人民群眾關心、黨政部門重視、政協有條件做的課題，組織調查和研究，積極主動地向黨政領導機關提出建議性的意見;通過多種方式，廣開言路，廣開才路，充分發揮委員專長和作用，為改革開放和社會主義現代化建設獻計獻策;廣泛參與政治、經濟、文化和社會活動，對一些共同關心的事項開展評議;等等。在經濟發展方式轉變的實踐過程中，政協參政議政這一系列具體職能的發揮，既可以協調政府、社會與市場的關系，同時“參政議政”這一特定的方式，還能廣聚民愿、廣納民智，為激發整個社會的創造活力發揮應有的作用。

考察參政議政的主要形式，我們將更進一步清晰政協的這一職能的作用。在政協參政議政慣行的形式中，主要包括:反映社情民意、各種協商例會、各種專題議政會、專題研討會、專題調研、委員視察或考察、政協委員參與中共黨委與政府統一組織的檢查和巡視，等等。分析這些形式，我們可以進一步看到，政協的參政議政的內容是廣泛的，從范圍上它可能涉及到經濟社會發展的各個領域和各個方面，從影響的程度上，大可到方針決策，細可到行動計劃。更為客觀和科學的是，政協的這一參政議政職能，其豐富的運行方式，使言路廣開，才路廣開，政協委員的專長和作用充分發揮。由此也可見，政協的參政議政過程，也是它充分傳遞社會信息、表達民意訴求、協調社會關系的過程，在目的本質上就是積極營造和諧有序社會環境的過程。

二、在經濟發展方式轉變中，政協職能發揮存在的現實困境

政協上述的三大職能意義不可忽視，但現實諸多因素的制約與局限在不同程度上影響著這些職能作用的充分發揮，尤其是現行認知缺失、組織專業化的局限和運行機制上的不足，不可小覷。

(一)現行社會認知對政協的普遍缺失

對政協職能認知的缺失包括兩個維度:一是外部缺失，一是內部缺失。所謂外部缺失，即政協機構外部各社會主體力量對政協職能的誤解與偏見。最集中的表現莫過于對政協職能的地位不清楚，不少人認為政協就是“休息”場所，即從第一線工作上退居下來的“療養院”，是老人的聚集地。另外，對政協職能的作用，不少人的誤解為“黨委揮手、政府動手、人大舉手，政協拍手”。特別是沒有理清和明白我國行政權力架構及其運行機制，甚至把政協排斥和大大矮化于黨委、政府、人大之外(下)，抹殺了我國政協產生的根源、存在的地位、發揮的作用。產生上述誤解與偏見的根本在于對政協的地位及其職能缺乏基本的認知。尤其是對政協的政治協商、民主監督、參政議政的職能，不僅沒有了解其基本內涵和獨特的運行方式，更沒從本質上把握這些職能作用的發揮在我們民主政治發展過程中不可替代的重要作用。這種缺失，無疑也將是經濟發展方式轉變過程中一種良好資源的浪費與損失。

所謂內部缺失，即政協組織機構的成員政協委員對政協職能所產生的誤解與偏見。這些誤解與偏見集中體現在3個方面:一是有的政協委員確實也如外部民眾對政協職能認知缺失一樣，從一線退下來把政協作為“安樂窩”，認為政協委員是“頭銜”、是“榮譽”、是“待遇”，在其位卻置身事外，不謀其職，不彰其力;二是有的政協委員把政協作為自己無法晉升的另一路經，努力“躋身”政協，享受曾經理想的“位置”(職位)待遇，一旦進入，就把政協視為“避風港”;三是一些人特別是一些新興發展起來的社會人士，他們把進入政協作為自己撈取政治資本的大舞臺，一旦成功就依托政協特有的資源與職能作用謀利，他們所想到的不是謀求國家與公眾的利益的實現與保障，而是私利與私欲。產生上述缺失的原因多元，除體制、機制等外，政協委員自身素質的提升與責任擔當也是其中不可忽視的重要因素。應當看到，這些缺失表現在經濟發展方式轉變過程中，勢必造成政協的無作為，進而損傷公眾對政協的評判。

(二)政協內部組織專業化水平的缺失

通過分析轉變經濟發展方式的內涵，我們知道，這一轉變不僅僅指從粗放增長向集約增長的轉變或從外延增長向內涵增長的轉變，它還包括向發展目標多元化轉變，向經濟增長的質量和效益并舉轉變，向經濟結構全面優化轉變，向知識經濟條件下的發展方式轉變等。因此，經濟發展方式轉變的過程，表面上是發展指導思想和思維方式的轉變，本質上則是不斷應用專業化的新知識、新技術、新手段推動經濟發展的過程。因而，實現這一轉變，不僅要求社會發展的主體力量思想的解放與跟進，更不可缺專業化的知識、技術與手段配套［3］。顯然，我國政協要切實發揮自己的職能與優勢，上述這兩個基本的要求必不可少，特別是政協內部組織與政協委員應具備適應經濟發展方式轉變，推動科學發展的知識技術。

我國人民政協是中國共產黨領導下，由中國共產黨、八個民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，以及臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表，還有特別邀請的人士組成，這一以界別為特征的組織機構，體現出廣泛的社會基礎。在具體的組織結構運行中，政協一般專設了近10個專門委員會，如提案委員會、經濟委員會、人口資源環境委員會、教科文衛體委員會、社會和法制委員會、民族和宗教委員會、港澳臺僑委員會、外事委員會、文史和學習委員會等［4］。在經濟發展方式轉變的語境中，經濟社會發展極高的專業化要求顯然是與政協專委會的設置不相一致(當然也不可能完全一致)，于是這種不一致性就可能影響政協職能在經濟發展方式轉變過程中職能的高效發揮。尤其是在基層的實踐中，一方面是專委會的設置本身還不健全，在人員的配置上也存在著諸如少員的情況;另一方面，政協委員素質也參差不齊，占邊占員又十分嚴重。一些從一線宏觀管理上退下來的老同志(政協委員)，專業知識技能本身缺失，又有消極懈怠思想作祟，不但不能干事，干不了事，還可能礙事，甚至壞事。現實的境況與理想的愿望尚有一定的差距，這是不爭的事實。

(三)現行管理運行機制所存在的缺失

健全的制度與良好的機制無疑是經濟發展方式轉變的堅強保障。但現實中現行管理運行機制所存在的缺失往往制約或影響了政協職能在經濟發展方式轉變過程中的有效發揮，這可以從內外兩個角度來分析。從宏觀行政運行機制來看，政協的協商、監督等職能還有更大的空間可供發揮。黨的十八大報告曾指出:要“堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證。要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力”。但在實踐具體的運行過程中，我們也看到在政協的“知情權、參與權、表達權、監督權”等方面，不僅還存在著制度設計上的局限，比如把政協的協商作為重大決策的先決條件，也還存在實際運作上的不足，比如把政協的監督納入硬性的評價體現之中。這些局限與不足呈現在經濟發展方式轉變過程中，勢必使得政協的職能軟弱無力或者讓人熟視無睹，從而也嚴重地消解著政協應有的地位和作用［5］。

從政協自身組織運行機制來看，也還有許多有待完善的地方，比如進退機制，就政協委員的產生來看，當前政協委員的產生，大多是由民主黨派、團體、各界別系統或單位逐級向統戰部門推薦，再經過協商和評定而確定的。這體現了一定的廣泛性和民主性，但問題是在整個產生的過程中，沒有形成如選舉一樣的競爭機制，結果每每是有人想當卻當不上，有人不想當卻當上了。從政協委員的履職來看，目前基本沒有形成對政協委員發揮職能的評價機制，基本是干好干壞一個樣。每每爆料的政協委員不參會、不提交提案，或者提交無實質意義的提案等問題，基本是每年兩會“民怨”的焦點。所以，一定要從根本上杜絕“老同志，不要怕(離開領導崗位)，還去政協和人大”等弊端。同樣，經濟社會的快速發展，對政協委員、政協工作人員也提出了新的更高的要求。如何增強其思想觀念，提高認識，如何加大對其專業知識培訓的力度等，依然存在著制度設計的不健全、機制運行不完善等問題。

三、適應經濟發展方式轉變需要促進政協職能發揮的路徑

在明確了政協職能地位作用及其這些職能發揮所存在的現實困境的基礎上，適應經濟發展方式轉變的需要，就當尋找科學路徑著力破解這些困境，當前最緊要的莫過于環境的優化、平臺的打造、制度的建設與機制的創新。

(一)優化政協職能發揮環境

環境的特性注定了它是事物存在與發展不可分離的條件。優化政協職能發揮的環境，是促進其在經濟發展方式轉變中職能發揮的重要前提。當前可從3個方面努力:一是糾正社會認知的誤解與偏見。要從民眾認知的普遍缺失上著手，通過正面的宣傳和教育，使他們正確的認識和理解政協的地位與作用，從而把自己的訴求與發展愿望與政協組織或成員有效溝通和交流，并可能積極與政協這一組織和政協成員一道，在經濟發展方式轉變過程中出謀劃策、獻智出力。二是擺正政協所應具備的地位與作用。要從制度安排上對政協加以重視，決不能把政協僅僅作為干部的“養老院”，還要從制度的安排上對政協職能加以重視，從具體的工作推進制度和機制上促使政協職能的有效發揮，要努力糾正當前現實中所存在的問題，以期從根本上改變人們對政協的各種誤解和偏見，確保其職能的理性回歸。三是要建設學習型的政協組織。經濟發展方式的轉變的過程也是知識技術創新的過程，知識化與專業化成為一種內在的要求。針對當前政協專委會及政協委員專業化不足問題，應當高度重視，要積極開展建設學習型政協組織活動，可通過科學的教育與培訓，營造一種良好的學習氛圍，鼓勵政協委員通過自學、互學等多種形式學習，提高素質。

(二)打造政協職能發揮平臺

打造良好的平臺是政協職能發揮的基礎。在經濟發展方式轉變過程中，必須為委員開展日常性工作搭建活動平臺，提供參政議政通道。一是要搭建知情平臺。委員參政議政的必要前提是知政，知之愈詳，則議之愈確。因此，要積極為委員營造知情問政環境，讓委員多知情、知實情，組織委員圍繞黨委、政府提出的各項目標和涉及、影響廣大人民群眾切身利益的重點、熱點、難點問題等等，精心選題，深入調研。二是要搭建載體平臺。要充分利用政協例會、調研視察、專題座談、對口協商等活動載體，為委員在經濟發展方式轉變過程中發揮作用提供廣闊的空間。三是要搭建制度平臺。要加強制度建設，明確委員職責，規范委員行為，維護委員權利，確保委員能夠在經濟發展方式轉變過程中發揮作用。四是要搭建服務平臺。要建立調動界別委員參加界別活動的激勵制度，加強與委員的聯系，關心他們的政治生活、工作情況，讓委員對專委會有家的感覺。并組織委員開展好各項活動，為委員履職提供優質服務，從而進一步調動委員履職的積極性，充分發揮界別的整體作用，不斷營造有利于經濟發展方式轉變的和諧氛圍。五是要搭建互信平臺。要建立界別與政府相關職能部門對口聯系制度，加強與黨委、政府及有關部門的溝通和聯系，增強政協工作的可信度，使委員開展的各項活動得到黨委、政府及有關部門的支持，以取得良好的效果。

(三)推進政協相關制度改革

改革是社會發展的動力，同樣推進政協相關制度的改革也是促進其職能發揮的動力之源。就目前來看，一是要改革完善政協委員的進入制度。政協作為一種制度安排，絕不僅僅是解決干部或特定人群的“待遇”問題，“政治協商、民主監督、參政議政”始終才是政協存在的根本，由此，要想進入政協成為政協委員的應當是“想干事”、“能干事”的有識之士。因而，在具體的進入制度上，改革目前的單一的推薦制度，實現一定程度上的競爭機制，必將有利于政協成員整體素質的提升與結果的改善，對政協職能的發揮無疑也會巨大的推進作用。二是改革完善政協委員的退出制度。優勝劣汰是自然的競爭法則。政協委員決不能成“鐵飯碗”，應推出政協委員的正常“退出制度”，比如建立科學的政協委員考評制度、淘汰制度等，以確保政協職能的發揮。三是創新政協委員的晉升制度。政協是一個大舞臺，是聚集人才的場所，也是一個培養人才的地方。建立合理的晉升制度既是政協自身制度完善的需要，也是體現社會公平正義的價值訴求。當前，在這環節的缺失和不完善，在一定程度上嚴重削弱了政協成員的積極性、主動性和創造性，理應引起足夠重視。

(四)創新政協工作運行機制

良好的機制是工作的可靠保障。適應經濟發展方式轉變的需要，切實發揮政協職能，推進政協工作運行機制的創新更是不可缺少的重要環節。就當前來看，可從兩個方面著力:一方面，要形成科學有序的聯動機制。黨委和政府有關部門應進一步增強政治意識、政協意識、民主意識、監督意識，自覺把對口聯系協商工作納入科學民主決策程序，切實搞好決策前的協商和決策執行過程中的協商。同時，積極推進對口聯系工作的制度化、規范化和程序化建設，進一步細化對口聯系的組織領導、內容要點、主要形式和任務目標，從制度安排上，確保政協的有效參與，確保政協“政治協商、民主監督、參政議政”基本職能的充分發揮［6］。另一方面，要形成政協主體能動性作用發揮機制。特別是要切實發揮專委會的作用，建立健全專委會座談會制度。要定期或不定期地召開專委會工作座談會，聽取有關方面的意見和建議，加強和改進專委會工作。要建立健全激勵機制，保證專委會開展工作必要的經費支持，實行專委會和委員參政議政成果記錄在案制度和獎勵措施等，促進專委會工作的開展。要建立健全專委會的學習、會議、視察、調研等各方面工作制度，使專委會履行職能更加規范、有章可循。要建立健全聯系委員制度，充分發揮委員的主體作用。

［1］余斌，李建偉:我國宏觀調控政策力度保持穩定情景下的經濟發展前景［J］.重慶理工大學學報:社會科學，2010(1).

［2］廖加固.加快轉變經濟發展方式需要制度保障［N］.光明日報，2014－05－05.

［3］吳大兵.論轉變經濟發展方式對領導干部政績考評機制創新的訴求［J］.探索，2013(2).

［4］付建軍.國內人民政協職能建設研究述評［J］.上海市社會主義學院學報，2013(6).

［5］呂艷紅.加快轉變經濟發展方式的實踐與思考［J］.山東社會科學，2014(5).

［6］馬利.論人民政協職能與功能的關系［J］.中央社會主義學院學報，2012(12).