關于準金融機構監管體制的若干思考

俞 燕

（華東政法大學經濟法學院，上海 200042）

關于準金融機構監管體制的若干思考

俞 燕

（華東政法大學經濟法學院，上海 200042）

我國現對準金融機構采取“多頭分層”監管模式，但是，監管主體缺乏專業性且監管力量不足、監管主體不獨立、監管權配置不充分等問題突出。準金融機構監管體制的核心問題是監管權的配置。監管權的縱向配置涉及中央和地方之間的關系。監管權的橫向配置涉及監管主體的選擇。本文建議將準金融機構監管權下放至地方政府，由省級政府成立具有獨立性的地方金融監管機構實施統一監管，以完善準金融機構監管體制，實現有效監管。

準金融機構；監管體制；監管權；地方金融獨立監管機構

一、引 言

近年來，一類從事資金融通業務的機構倍受社會關注，其不受金融監管當局直接監管，而是由政府有關部門實施監管。這類機構在服務地方經濟發展，特別是緩解小微企業融資難方面發揮了積極的作用，常被稱作“準金融機構”，現階段主要有小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行、融資租賃公司①按照監管部門的不同，中國的融資租賃公司可以分為三類：金融租賃公司、內資試點類融資租賃公司和外商投資類融資租賃公司。融資租賃公司由銀監會審批設立，內資試點類融資租賃公司由商務部和國家稅務總局審批設立，外商投資類融資租賃公司由商務部審批設立。可納入“準金融機構”范疇的是后兩類融資租賃公司，金融租賃公司是持牌金融機構。、商業保理公司等。金融學認為，凡是專門從事貨幣信用活動的中介組織，均可稱金融機構。準金融機構實質是金融機構，但因其現行監管主體不是金融監管當局，而未持有金融牌照。

準金融機構作為正規金融的有益補充，有著巨大的發展空間，但仍存在較大問題。比如，準金融機構與正規金融機構間存在風險傳導，雖然目前影響較為有限，但未來有增加趨勢。又如，準金融機構易發生違法違規行為。小額貸款公司、融資性擔保公司、典當行等準金融機構超越經營范圍，提供民間融資中介服務；資金費率高，超過規定限制；資金流向規避宏觀調控（陳太玉等，2012）［1］。準金融機構監管薄弱，現有監管政策之間存在一定沖突（何一峰等，2011）［2］。關于其監管體制，各界討論較多且分歧較大。有觀點認為，準金融機構的監管有三種路徑選擇：一是將其升級為金融機構，納入金融監管部門監管范疇；二是由地方政府履行監管職能；三是采用“委托監管”，將監管責任委托給具有專業資質的單位實施監管（王玉晨，2012）［3］。也有觀點認為，對于準金融機構應該采用“分散審批、統一監管”模式，行業主管部門負責準金融機構的準入、退出審批，由人民銀行進行統一監管（何子杰等，2013）［4］。本文試從準金融機構監管體制的缺陷入手，對監管體制的核心問題，即監管權應該如何配置進行重點剖析，并提出相關建議，以期完善準金融機構監管體制，實現有效監管。

二、準金融機構監管體制現狀及缺陷

現階段，我國對準金融機構采取“多頭分層”監管模式，實行機構監管。準金融機構的監管主體均為金融監管當局之外的政府部門①雖然金融監管當局制定小額貸款公司、融資性擔保公司的監管規則，但并不實施準入、退出、日常監管，且不承擔風險處置等監管責任，故并非準金融機構的監管主體。，中央、地方共同監管與地方政府完全監管并存。總體上，監管權多由地方政府行使，監管責任也多由地方政府承擔（見表1）。小額貸款公司、融資性擔保公司的監管主體明確為地方政府指定部門；商業保理公司的監管主體多為試點地區商務主管部門。即使對典當行的監管，商務部也在2012年出臺的《典當行業監管規定》中進一步強化了屬地管理責任，下放了典當設立審批權，實行“分級管理、分級負責”原則。被賦予監管責任的省級政府則有進一步下放監管權以及依托外部力量共同監管的思路。

現行監管體制下，對準金融機構的監管取得了一定成效，但距離有效監管目標還有較大差距。隨著準金融機構數量和規模的不斷擴大，現行監管體制的掣肘凸顯：

第一，監管主體欠缺專業性且監管力量不足。準金融機構監管體現的是政府的監管職能。政府監管與一般行政管理相比，最大的區別在于專業性不同。一般行政管理專業化程度有限，但政府監管因側重于對某些經濟或科技知識程度較高行業的專門治理而有更高的專業性要求。比如，美國國會批準設立獨立監管機構的初衷，即是政府在面對工業社會產生的大量問題時，能夠及時反饋和能動應對。只有授予這些監管機構特殊權力，并讓它高度專業化運作，才能解決當代社會發展所帶來的各類復雜多變的問題［5］。監管的高度專業性要求監管機構配備的監管人員具有金融、法律、財務等專業知識背景。但是準金融機構現監管主體均為傳統行政機關，之前并不涉及金融監管領域，在人員配置上無法適應金融專業監管的要求。這就導致監管淪為形式審查和“走流程”，更勿論其風險管理功能。近年來部分準金融機構的風險頻發已經說明了這一點。此外，有限的監管資源與日益繁重的監管工作之間的矛盾凸顯，監管力量嚴重缺乏。

第二，監管主體不獨立。獨立性是監管機構的普遍特征。與傳統行政機關相比，監管機構的政治色彩較弱，理想的模式是“具有專業技能的人在不受政治家或行業說客不恰當的干預下貫徹政策、獨立管理，并按照特定的運行規則對結果負責”［6］。英文中與監管機構相對應的詞是“Regulatory Agencies”或者“Independent Regulatory Agencies”（獨立監管機構），可見獨立性之于監管機構的重要性。政府監管機構獨立性有三方面的含義：一是監管機構獨立于政治；二是監管機構獨立于行政；三是監管機構獨立于利益集團［5］。現階段，傳統行政機關作為準金融機構監管主體既不獨立于政治，也未實現與宏觀政策制定部門適度分離。比如，地方金融辦的主要職能之一是政策擬定，包括擬定促進金融服務本地區經濟社會發展的措施等宏觀政策①詳見各地方金融辦的官方網站。，該定位使其很難獨立履行準金融機構監管這一微觀監管職責。加之監管主體專業性的缺乏，在監管決策時會傾向于依靠準金融機構提供的建議和信息，導致監管俘獲。

第三，監管權配置不充分。監管機構主要通過制定規范標準，并按照相對剛性的行政程序執行監管權以實現監管目的。金融監管權有狹義和廣義之分。狹義的金融監管權包括八項內容：市場準入審批權、市場退出監管權、制定被監管對象的審慎經營規則并監督其遵守的權力、檢查稽核權、獲取金融信息權、處罰權、危機處理權、金融市場調控權。廣義的金融監管權除上述權限外還包括準立法權，即規章、業務命令和政策的制定權，以及準司法權，比如查詢銀行賬戶、搜查辦公室以及現場拘留當事人等權力［7］。在不同國家（地區），監管機構的權限并不一致。在美國等監管體制成熟的國家（地區），監管機構集“行政權、準立法權和準司法權”于一身。相比之下，我國準金融機構監管主體因屬行政機關，其監管權與傳統行政權的區別并不明顯；且因法律制度缺位而缺少處罰權等重要監管權限。此外，部分監管主體行使市場準入審批權欠缺正當性②比如，對于小額貸款公司等準金融機構的設立審批，本質上是違反行政許可法的，因為根據行政許可法的規定，低效力級別的規范性文件不能設定行政許可。。監管權配置不充分大大降低了監管的威懾力，影響了監管效果。

實踐表明，準金融機構現行監管體制已不能適應新形勢下有效監管要求。監管體制的核心問題是監管權的配置。從管理角度，監管權的配置包括縱向配置和橫向配置，可以從橫向和縱向這兩個維度來探討準金融機構監管體制的完善路徑。

三、準金融機構監管權的縱向配置

監管權的縱向配置涉及中央和地方的關系，即集權和分權的關系。長期以來，中央和地方金融監管權的配置一直是討論的熱點。金融監管權，是一種公權力，公權力的劃分由一國的國家制度決定。一般而言，在聯邦制國家，由于各州（加盟國）擁有相當的獨立性，地方政府相應的有更多的金融監管權。而在單一制國家，中央政府集權導致金融監管權也集中于中央。大多數學者認為，在單一制國家，分權監管會造成監管規則和監管標準的不統一，妨礙公平競爭，阻擾全國性統一的金融市場的形成。有學者還提出，賦予地方政府金融監管權有可能引發地方政府的道德風險，中央政府無法擺脫最后責任者的尷尬地位［8］。

事實上，金融監管權分權趨勢日益明顯，地方政府在金融監管尤其是地方金融機構監管中的話語權在加大。比如，2003年農村信用社改革，中央賦予省級政府監管權，強調地方政府應該承擔起農村信用社第一監管人的職責。雖然這一分權安排因為存在中央監管層和地方監管層權責不對稱等問題而倍受詬病，但無疑將“改變以往中央政府作為唯一的監管主體和金融風險承擔者的地位，激勵地方政府的監管積極性，改變地方干預金融零成本的歷史，實現金融服務地方化和監管責任地方化的有機結合”［7］。

從準金融機構的監管框架，特別是小額貸款公司、融資性擔保公司監管權的制度安排中不難看出，中央對于這兩類機構采用了與農村信用社相似的分權安排，即將部分監管權下放至地方政府，且下放的權力更大①在農村信用社的監管分權安排中，銀監會的職責不僅包括根據國家有關法律法規制定監管規章制度，而且包括機構設立、變更、終止及業務范圍、高管人員任職等行政審批，現場監管及非現場監測、違法違規行為的處置等具體監管工作。省級政府的職責則包括研究決策當地信用社改革的方針政策、對農信社業務及管理行為進行合法合規檢查、指導農信社省級管理機構進行自律性管理以及對其實施干部人事管理、黨委管理等。。中央政府將包括市場準入監管、退出監管、日常監管、風險處置等大部分監管權賦予了省級政府，中央政府基本只保留規則制定權。如果將金融監管視為一個連續、循環的過程，由市場準入監管、日常運營監管、風險評價、風險處置以及市場退出等要素和環節組成［9］，那么，對于準金融機構監管整體而言，地方政府已經承擔了監管鏈條上的絕大部分職責。

有學者基于部分準金融機構的風險頻發、地方政府監管不到位等理由，建議將小額貸款公司等準金融機構的市場準入、退出、日常監管等納入金融監管當局等中央監管層級，筆者對此持否定觀點。

首先，準金融機構的風險頻發、地方政府監管不到位并不一定需要提高監管層級，關鍵要找出沒有實現有效監管的原因和制約因素所在。如上文所述，準金融機構未能實現有效監管，部分是由于現行監管主體欠缺專業性、監管資源不足。要解決這一問題，既可以選擇由相對專業的金融監管部門實施監管，也可以采用加強現行監管主體的專業人員配置等其他方法。

其次，提高監管層級并不一定有助于實現有效監管。根據監管的規模經濟理論，如果以C來代表監管集權程度，則C=C（D，I，A，P，O），即監管集權程度（C）與金融機構種類的多樣性（D）、金融市場的一體化程度（I）、監管地域的面積（A）以及政治體制的集權程度（P）有關，O為其他因素。一般地，金融機構種類越多，監管的合理集權程度越低；金融市場的一體化程度越高，監管的合理集權程度也越高；監管的地域面積越大，監管的合理集權程度越低；政治體制的集權程度越高，監管的合理集權程度也越高；其他因素包括監管者競爭的需要、對監管者監管的需要等，應當具體分析［8］。根據該理論，隨著金融深化和金融創新，準金融機構種類增加，監管的合理集權程度將降低，中央有必要將部分金融監管權下放至地方，以避免中央有限的監管資源與日益增加的監管需求之間的矛盾。

與中央監管資源的有限性相反，地方政府實施監管具有天然的優勢，有助于實現監管目標并提高監管效率：第一，準金融機構數量多、分布廣，由地方政府實施監管，可以減輕中央政府的負擔，中央可以將更多的金融監管資源集中于處理涉及金融安全、金融穩定的機構和事件。當然，此做法的前提是地方政府監管的對象不會引發系統性風險，如果是系統重要性機構，則無疑應由中央或者會同中央監管層共同實施監管。第二，準金融機構與地方政府距離較近，地方政府比中央政府更了解當地的金融需求和準金融機構的利益訴求，有利于作出適合地方經濟發展需要的監管決策。正如美國學者特里希（Richard W.Tresch）的偏好誤識理論指出的，中央政府對全體社會公民消費偏好的認識并非是沒有誤差的，由于中央政府與地方政府所轄居民之間距離甚遠，阻礙信息的傳遞，導致信息失真，因此不可能依靠中央政府來處理所有社會經濟事務，必須把決策權賦予那些最熟悉特定情況的行為人［10］。地方政府則可以根據轄區金融需求設計準金融機構監管規則，根據市場飽和程度制定準金融機構市場準入門檻以避免惡性競爭和競爭不足，根據準金融機構風險狀況適時調整審慎監管指標等，在準金融機構發生風險事件時及時予以處置。第三，有利于提高政府的監管效能。由地方政府行使包括市場準入審批在內的各項監管權，將大大縮減審批時限，提高效率，避免審批拖延不決。此外，地方政府可以減少向中央政府的請示、報告等繁雜事務，從而節減行政成本，提高效率。第四，有利于制度創新。地方政府監管政策和制度安排，是準金融機構投資者投資決策的重要考慮因素。在實行市場自由準入的情況下，美國經濟學家蒂博（Charles Tiebout）的“以腳投票”機制將會發生作用，這將導致地方政府之間的競爭，有利于制度創新和準金融機構良性發展。

四、準金融機構監管權的橫向配置

在監管權的橫向配置方面，現行監管采取多頭模式，由不同監管主體對不同類型的準金融機構分別進行監管。鑒于監管體制越復雜，監管套利和“競次”風險就越大，筆者認為可以嘗試簡化監管體制，構建準金融機構監管的單頭模式，即由省級政府成立單一監管機構對轄區內所有類型的準金融機構實施監管。

第一，監管機制簡單，有利于整合監管資源，降低監管成本。準金融機構專業化、細分化的定位決定了其業務模式相對簡單，采用單頭模式可以達到監管目標，且較為高效，避免功能監管的多頭監管、監管銜接等問題。

第二，有利于形成統一的監管尺度。單一機構監管便于積累監管經驗，及時預判風險，而且對于準金融機構的業務、產品創新能及時做出反饋。

第三，是監管“準金融機構控股集團”的需要。實踐中，越來越多的企業涉足多類型準金融機構。這些企業已經由傳統實業實現向金融領域的轉型或者正意欲轉型，可以稱之為“準金融機構控股集團”。以上海市為例，近120家小額貸款公司中，至少有三分之一小額貸款公司的發起人還同時涉足其他類準金融機構。“準金融機構控股集團”由于規模較大，一旦出現風險，產生的負面影響也相對較大。防止其利用不同平臺騰挪資金、超范圍經營是監管的重點。在單頭監管模式下，可以掌握該類企業的整體資金流向，有利于及時發現違規情形，預判風險。

事實上，地方政府正就準金融機構的單頭監管模式進行有益嘗試。2013年1月，溫州市人民政府出臺《關于加強地方金融監管工作的實施意見》（溫政發〔2013〕28號），采用“審監分離”的思路，規定市地方金融管理局是小額貸款公司、民間資本管理公司、民間借貸服務中心、融資性擔保公司、非融資性擔保公司、典當行、股權投資企業、各類投資（咨詢、管理）企業和寄售行等地方金融相關市場主體的監管部門①http：//www.wenzhou.gov.cn/art/2013/1/14/art_4788_147.htm l。。雖然從金融監管的鏈條來看，溫州市地方金融管理局受制于現有制度安排，其監管權能多集中在日常運營監管、風險處置等后半段，但這一制度設計本身已反映溫州市政府對準金融機構實施統一監管的思路。

2013年12月，山東省人民政府發布《關于建立健全地方金融監管體制的意見》（魯政發〔2013〕28號），確定在市縣兩級建立地方金融監督管理局，并明確其監管范圍為“中央駐魯金融監管部門法定監管范圍之外的新型金融組織和金融活動，包括轄區小額貸款公司、融資性擔保公司、民間資本管理機構、民間融資登記服務機構等新型金融組織和權益類、大宗商品類等具有金融屬性的交易場所”，并提出實現地方金融業務統一管理目標，積極推進融資租賃、典當、拍賣、股權投資、創業投資、農業保險等業務統一歸口管理②參見《解讀〈山東省人民政府關于建立健全地方金融監管體制的意見〉》，http：//www.jimo.gov.cn/government/inc/listben.asp？id= 168892&webid=74&zwgk=&videos=。。雖然市縣能否勝任地方金融監管這一職能仍有待實踐檢驗，但山東省政府支持將各類準金融機構由單一監管機構進行統一監管的思路無疑是值得肯定的。

五、地方金融獨立監管機構的具體設想

準金融機構的單頭監管模式下，單一監管機構除了必須具備金融監管所需的專業性外，還必須具有一定的獨立性。我國可以借鑒英國FSA的經驗，設置地方金融監管機構，由法律保障其獨立性。

第一，總體定位。地方金融監管機構獨立于地方政府部門，經費來源于行業收費而非財政撥款；向省級政府提交報告，間接對地方人大負責。

第二，內部組織架構。地方金融監管機構按照公司治理結構運作，實行內部自治。可借鑒英國的做法，采用董事局和數個內部職能部門的組織架構。董事局是獨立監管機構的最高權力機構，下設五大職能部門。審批部門負責準金融機構的準入、變更、退出審批等；持續監管部門負責準金融機構的日常運營監管；執行部門負責強制執行監管措施，如行政處罰、吊銷經營許可證等；消費者關系部門負責發展與消費者的各項關系、行業培訓、糾紛處理等；行政部門負責監管機構日常運作的各項行政性事務等。

第三，監管目標和原則。地方金融監管機構有四項監管目標：（1）促進準金融機構穩健發展。包含兩層含義，一方面要積極管理準金融機構風險，另一方面要促進準金融機構發展。（2）保護投資者、債權人和客戶的合法權益。準金融機構目前均不能吸收存款，無保護存款人利益的需要，但其可向外部融資，因而有必要保護包括銀行在內的債權人的合法權益。準金融機構內部存在委托代理關系，可能損害投資者權益，監管當局應予以保護。此外，準金融機構在交易中，可能利用其相對強勢地位，以各種方式侵犯客戶的權益，有必要通過制定商業行為規則等措施予以保護。（3）維護市場秩序。一方面，對于準金融機構的欺詐、非法集資、暴力催債等違法行為，要予以打擊；另一方面，要為準金融機構提供良好的外部環境，同時避免惡性競爭。（4）確保準金融機構的經營活動與中央銀行貨幣政策導向一致。

地方金融監管機構應遵循以下監管原則：依法對準金融機構實施監管；防范準金融機構風險；不扼殺準金融機構活力。監管機構還必須堅持高效監管，以最有效和最經濟的方式利用監管資源，加強監管方式的創新，減少監管對市場競爭的不利影響。

第四，監管權限。地方金融監管機構為實現監管目標，必須被賦予必要的權力。地方金融監管機構的監管權應包括：（1）制定監管規則、指南和業務手冊；（2）市場準入許可權；（3）檢查稽核權；（4）獲取信息權；（5）行政處罰權；（6）危機處理權。

毋庸置疑的是，對準金融機構監管主體賦予“準司法權”應該謹慎，因為此類公權力對公民權利的侵害較大，必須由符合資質的主體嚴格按照法定程序來實施，現階段尚無賦予的必要。

鑒于我國行政管理體制現狀，理想的地方金融監管機構實現難度較大，可能需要較長時間。在過渡期，可以考慮采用折衷方法，由地方政府組建或指定某一個職能部門對轄區內的所有準金融機構進行統一監管，并盡可能確保其獨立性。筆者設想的是在省級政府成立地方金融監管機構，如有需要，地方金融監管機構可在市、縣級行政區域設立分支機構，并對分支機構進行垂直管理，確保相關監管規定可以得到較好執行。

六、結 語

綜上所述，將準金融機構的監管權完全下放至地方政府，由省級政府成立單一監管機構，即地方金融獨立監管機構對其實施統一監管，這不啻為準金融機構監管體制的一條可行完善路徑。地方金融獨立監管機構接受中央金融監管部門的業務指導，其設立和運作還可為我國統一金融監管體制①關于中國金融監管體系的發展方向，比較有代表性的觀點認為，從長遠看，中國應當走金融統一監管或綜合監管之路，建立統一監管、分工協作、傘形管理的金融監管體系。的推進積累經驗、提供試驗樣本［11］。然而，建立地方金融獨立監管機構，將監管權完全下放至地方的弊端也是顯而易見的。除了地方監管層的金融監管能力有待提高外，地方政府發展地方經濟的內在驅動及其地方利益訴求決定了其在安全和效率這兩個目標間易傾向于效率目標。

有鑒于此，必須對地方政府的監管權設置制衡機制。首先，應該將地方政府對準金融機構的監管納入法制軌道，以法律來規范地方政府的監管行為。監管的法治化是有效監管的保障。其次，設計地方政府的風險承擔機制和責任追究機制。通過監管機構和監管工作人員的全方位的責任制度，實現監管權力和監管責任的平衡，以使監管制度得到有效實施。第三，設計中央對地方的業務指導和監管績效評價機制，確保地方政府制定的監管規則的質量，確保地方政府對準金融機構的監管目標與國家宏觀調控政策一致。

在地方分權模式下如何制約地方政府的監管權濫用，還有待進一步研究。不可否認的是，設立地方金融獨立監管機構對準金融機構實施統一監管的嘗試將是有益的。

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Several Thoughts on the Institu tional Structure of Regulation and Supervision of Quasi-Financial Institutions

YU Yan
（School of Economic Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai200042，China）

Quasi-financial institutions engaged in business financing are regulated and supervised by departments of government rather than financial regulatory authorities.As a useful supplement of the formal system，they have a huge space for development.A discussion on the institutional structure of regulation and supervision of these institutions reveals that the structure is flawed with some problems，and the key issue is the allocation of regulatory power.This paper addresses the issue from two dimensions，the vertical and horizontal allocation of the regulatory power.It suggests that the local governments should be given total regulatory power，and the provincial governments should establish a single regulatory agency to supervise all types of quasi-financial institutions to improve the institutional structure and achieve effective regulation and supervision of the quasi-financial institutions.

quasi-financial institutions；institutional structure of regulation and supervision；regulatory power；independent regulatory agencies

F832.1

A

1004-4892（2014）12-0031-07

（責任編輯：原 蘊）

2014-06-01

俞燕（1980-），女，江蘇常州人，華東政法大學經濟法學院博士生，上海市金融服務辦公室地方金融管理處。