論我國民事檢察建議權的規范化行使

溫寶璇

(海南大學 法學院，海南 海口 570228)

根據新民事訴訟法第208條、第209條的規定，檢察機關行使法律監督權不限于抗訴方式，還包括提出檢察建議。檢察建議權的適用范圍包括符合民事訴訟法第200條情形的同級法院作出的已生效的判決、裁定，或損害國家利益、社會公共利益的調解書；也包括其他審判程序中審判人員的違法行為。

一、 我國檢察建設權的基本理論闡述

(一)我國檢察建議權的概念解讀

檢察建議權的概念源于最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》第1條規定，檢察機關可以向法院或有關單位提出檢察建議。前者基于法院在司法審判中存在的違反法律行為或提起監督意見；后者是檢察機關發現有關單位存在制度漏洞或管理缺陷提出檢察建議[1]9。故檢察建議是檢察院履行法律監督職責和參與社會綜合治理的形式[2]30。本文重點評述民事訴訟中的檢察建議權的適用問題。

我國民事訴訟中的檢察建議與抗訴存在明顯區別，其性質決定檢察建議不具有強制性效力，故不能適用和執行像法律那樣去強制被建議對象執行[3]351。檢察建議權的行使缺乏法律強制力，且法律效力有待明確。

結合最高院《關于當前審判監督工作若干問題的會議紀要》第17條及《中華人民共和國民事訴訟法》第208條、209條的規定，民事檢察建議權是指檢察機關對人民法院訴訟中的違法行為和錯誤裁判提出有關糾正錯案、改進工作等建議和措施，進行法律監督職能的過程。

(二)我國檢察建議權的特征分析

檢察建議權與抗訴權存在相似與區別。依據張衛平教授的觀點，民事檢察權與抗訴權在立法上都體現于民事訴訟法第200條，故兩種法律監督方式的效力與法律依據有重合之處。對比抗訴權，檢察建議權具有四個特征。

適用范圍上，檢察建議適用范圍大于抗訴。《民事訴訟訴法》第208條第3款規定：“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提起檢察建議。”故檢察建議包括再審抗訴情形提出的檢察建議，也包括其他審判程序(立案、執行、非訴程序)中因審判人員違法行為提出的建議；而抗訴受審級限制，只針對已生效的判決、裁定，或損害國家利益、社會公共利益的調解書進行監督、糾正。

法律強制力上，檢察建議的法律強制力較弱。“建議是希望或是要求，對方可接受或不接受，它本身并沒有約束力，更不具有法律效力。”[3]351檢察建議能否切實地實施取決于法院是否采納。如再審程序中檢察院行使檢察建議權，經法院同意再審的才能啟動再審程序，法院不同意則檢察機關只能以抗訴形式進行法律監督；而抗訴經檢察機關啟動，法院無條件啟動再審程序。

與法院的關系上，檢察建議較抗訴與法院之間的對立關系弱。檢察建議權是由檢察院向同級法院提出，并報上級檢察院備案；而抗訴是向上一級法院提起。因檢察建議賦予法院選擇權，法院可決定聽取或不聽取而適用檢察抗訴的內容，且檢察建議的對象是同級法院，故檢察建議較抗訴有靈活性[4]，與法院之間的對立性較弱。

監督階段上，檢察建議的監督階段覆蓋面廣。檢察建議適用再審及再審以外的其他審判人員的違法行為，屬“事前監督和事后監督”；而抗訴是針對法院作出已生效的民事判決、裁定不服提出的，屬“事后監督”。

二、 我國檢察建議權的立法背景和實踐探索

(一)我國檢察建議權的立法背景

我國檢察監督權較早的法律依據是《憲法》第129條，《人民檢察院組織法》第1條、第4條及《民事訴訟法》第14條等。上述法條僅規定檢察機關為法律監督機關，對檢察建議權的規定較少提及。隨著檢察建議在司法實踐中的作用日益凸顯，我國立法進一步確立了其法律依據。

《中華人民共和國檢察官法》第33條規定：“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的，應當給予獎勵。”這是第一次以法律的形式明確檢察建議權行使的作用。2001年最高檢《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第47條、第48條及最高院《關于當前審判監督工作若干問題的紀要》第17條，以司法解釋的形式對個案再審檢察建議的監督方式予以明確[5]。2009年11月最高檢頒布的《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》對檢察建議制作、備案、審核作了詳細規定。2012年新民事訴訟法第208條及第209條規定，將檢察建議作為與抗訴并列的法律監督方式，推動了檢察監督權的運作。

(二)我國檢察建議權的實踐探索

根據最高檢向全國人大所作報告中的數據顯示，同期檢察機關提出的再審檢察建議數量約占法院受理民事案件的0.12%，抗訴占0.18%[6]731。2010—2012年全國再審檢察建議案件為33 887件，抗訴案件為32 977件，再審檢察建議與抗訴比值為102.76%[6]729。檢察建議的出現彌補了檢察抗訴的不足，呈現出較廣闊的發展態勢。

自2009年以來，廣東省檢察機關發出的檢察建議涉及交通管理、金融管理、房地產監管等領域，回復率高于85%，采納率高于95%[7]。典型案例如2012年9月11日，深圳市檢察院在查處本市供電局工作人員利用偷漏電受賄案時，對以往偷漏電查處進行全面復核一項向市供電局提出檢察建議，為國家收回偷漏電補繳和罰款收入計3250.84萬元。

綜上，檢察建議權較抗訴相對緩和，有利于與法院建立良好的工作機制，并在維護社會秩序、社會治安管理等方面發揮著有效作用。

三、我國民事檢察建議權行使中存在的問題及原因分析

(一)人民法院對檢察機關行使檢察建議權的排斥

檢察建議權是檢察監督權的一種，其行使的程序、方式、產生的法律后果均是法定的。實踐中常出現法院對再審檢察建議反饋不及時等現象。以江西省人民檢察院的數據為例，該省檢察機關2003—2004年向同級法院發出民事行政再審檢察建議403件，6個月后反饋的占3.7%，沒有反饋的占27.8%[8]。人民法院對檢察機關行使檢察建議權的排斥現象是存在的。

究其原因，我國立法賦予法院獨立行使審判權，而檢察權的介入可能使法院獨立審判權受干涉；由于立法對檢察建議的提出方式、適用范圍和內容、法律效力等缺乏法律規定，導致檢察建議的規范化行使缺乏立法標準，降低了檢察建議的說服力。

從規范檢察建議權的行使及提高檢察建議說服力的角度看，立法應明確檢察建議的提出方式和適用范圍；擴大檢察建議的內容包括說明存在的事實與引用的法律依據、實施檢察建議的具體要求；明確檢察建議的法律效力。

(二)檢察建議的程序設置有待立法明確

民事訴訟立法存在著對檢察建議的程序設置規定不明確，體現在：第一，檢察院提出檢察建議的程序設置。如對法院反饋信息的備案登記；對檢察建議執行或履行情況的回訪，以跟蹤或糾正其履行效果；法院不采納檢察建議時檢察機關的應對措施。第二，法院接收和審查檢察建議的程序設置。如法院內部如何審查和受理檢察建議，法院以何種形式將審查結果反饋給檢察院，如何對檢察院的檢察建議權進行監督等。

由于檢察建議不具有法律約束力和強制性，被建議方的法院可能不答復或不采納，導致檢察建議權的行使喪失法律的嚴肅性，故有必要明確檢察建議的程序運行機制。

(三)檢察建議的制作、審批過程有待立法規范

檢察建議書的制作、簽發及審批環節缺乏法律規范。即便是同一地市內的不同檢察機關之間，檢察建議書的行文格式存在差異，內容編排、字體、字號、文書標題樣式繁多[9]199-200。行文格式的混亂損害法律文書的規范性、權威性。

《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》第9條規定：各級人民檢察院辦公室統一負責檢察建議書的文稿審核、編號工作。因各部門制發檢察建議缺乏協調合作，這項規定未落到實處[2]31，故應通過立法規范檢察建議書的行文格式與內容要求，完善審批程序。

(四)對檢察機關的監督制度有待立法完善

檢察監督權是獨立于立法權、司法權和行政權之外的權力。我國的監督體制較注重內部監督，未建立起有效的外部監督體制，重實體性監督，輕程序性監督[10]。檢察建議應用于所有審判活動和執行活動中，“誰來監督檢察機關”這一命題引發理論界的關注。

實踐中部分檢察官存在不善監督、不敢監督的情況[1]17。為防止檢察機關權力不當行使，設置內部監督與外部監督并舉，以避免檢察院不當或濫用檢察建議權。

四、規范我國民事檢察建議權的行使

(一)完善檢察建議權的立法規定

1.確立檢察建議的提出方式

檢察建議提出遵循的原則是“法院自我糾錯在先，檢察監督在后”[11]。依新民事訴訟法的規定，檢察建議可分為依職權提起或依申請提起檢察建議兩種。首先，民訴法第208條規定檢察機關可依職權對已生效的再審判決、裁定、調解書，以及再審程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。其次，民事訴訟法第209條規定，對“法院駁回再審申請的，法院逾期未對再審申請作出裁定的，再審判決、裁定有明顯錯誤”三種情形,當事人可向檢察院申請檢察建議或抗訴。當事人申請再審的檢察監督受到訴訟時效限制，必須在裁判生效后6個月內先向法院申請再審，不能立即申請檢察院監督。

2.確定檢察建議的內容要求

檢察建議權屬于法律強制力較弱的法律監督權，只有針對性強、說理充分、有操作性的檢察建議才能被采納而不流于形式。檢察建議書的格式內容需由法律加以明確，以規范檢察建議的制作，提高說服力。那么，檢察建議書至少應包含: 提出檢察建議的事實根據和證據；提出檢察建議的法律依據；針對問題提出詳細建議內容及理由；實現建議內容或落實建議提出的具體要求。

3.擴大檢察建議的適用范圍

首先，民事再審提審中加強檢察建議權的運用，有利于縮短案件審理時間。其次，針對民事調解程序、實現擔保物權程序及督促程序等非訴程序中審判人員的不當、違法行為，也可通過檢察建議的方式予以糾正。最后，檢察建議糾正的應是審判人員的“程序性違法行為”[12]，而非實體問題的判斷，避免成為“法官的法官”。

4.明確檢察建議的法律效力

因民事檢察建議的法律定位不明，導致其缺少法律行為的約束力、強制力和執行力。從目前的立法來看,被建議方對于檢察建議在程序上應做出怎樣的處理沒規定。作為與抗訴并列的檢察監督方式，不賦予檢察建議必要的強制性是存在缺陷的。要想讓檢察建議有剛性，惟一的辦法是法律賦予這種監督以強制措施作保障，對拒絕監督者有懲戒的權力[13]。建議入法后,應盡快賦予檢察機關提出的檢察建議應有的法律效力。

(二)完善檢察建議權的程序設置

檢察建議的程序設置分為檢察院提出檢察建議的程序設置和法院受理檢察建議的程序設置兩種。

1.檢察院提出檢察建議的程序設置

第一，規范檢察機關調查核實權的行使。檢察院對民事活動進行監督時，有權向有關單位和個人調查取證，其不得拒絕。檢察院對當事人調查核實信息，不超出對生效判決、裁定、調解書提出檢察建議的所需范圍。檢察機關應把“調查核實信息”作為閱卷的補充手段，不破壞舉證責任規則。

第二，確立檢察院的備案登記制度。為保障檢察機關處理案件的有效和公正，檢察機關在做出檢察建議之前，應聽取被建議方人民法院的意見，做好案件備案登記。檢察機關發出檢察建議后，法院應進行必要的復查、審核，并對檢察建議作出必要的答復[14]

第三，檢察院對檢察建議的實施情況進行回訪。檢察院應加強與法院的溝通和協調，以便及時了解檢察建議的落實，必要時對執行效果進行回訪。如對于執行裁定及執行行為本身不具違法性，但導致不當結果的，檢察機關發出檢察建議，并督促執行法院予以解決，對后續執行進行案件跟蹤回訪等。

第四，針對法院不予再審決定違法或不予采納檢察建議的理由不充分的，檢察機關有三種選擇[15]692：一是向同級法院提出“糾正違法通知書”[16]；二是通過上一級檢察院向上一級法院提出異議，請求上一級法院督辦[17]，上一級法院認為檢察院意見正確時，監督下級法院糾正；三是提請上級檢察院抗訴，強制啟動再審程序。

2.法院受理檢察建議的程序設置

第一，接收檢察建議案件。檢察機關將檢察建議書連同申訴材料、證據材料組成檢察卷宗，及時送達給人民法院的立案庭，立案庭接收后，視檢察建議書的類型將案件轉交至審判庭(訴中檢察建議)、審判監督庭(對生效裁判和調解書的檢察建議)或執行庭(執行檢察建議)。法院的工作人員收到檢察建議后應在送達回執上簽收。

第二，審查檢察建議案件。借鑒檢察機關制發檢察建議采取的“三級審查制度”，法院審查部門應確定承辦人，由承辦人提出具體意見報部門負責人審查；部門負責人審查同意后，報庭長或分管院長審查；涉及影響重大、案情疑難復雜，經院長提交檢察委員會討論決定。

第三，反饋檢察建議案件。對檢察院發出的檢察建議，法院審查的法律依據是：已生效的判決、裁定符合民訴法第200條規定情形，或調解書侵害國家利益、社會公共利益。若發現有錯誤，需提交院長送審委會決定是否立審監，函告當事人及檢察院，并在回復中闡明異議理由；經審查沒有錯誤，應在規定期限內函告檢察院，對案件進行再審理[15]689-690。

(三)規范檢察建議的制作、審批程序

首先，完善檢察建議的制作、審批程序需解決由誰作出檢察建議、由誰負責審批，檢察建議以什么方式作出等。規范檢察建議書的制作形式及內容，檢察建議作為一種法律文書，需以公文形式發出。檢察建議書的內容至少包括：提出檢察建議的事實、證據與法律依據；針對問題的詳細建議內容及理由，實現建議內容或督促單位落實建議的具體要求。其次，規范檢察建議的審批過程，檢察建議由承辦案件的檢察官起草，經負責人同意交分管檢察長審批后發出，重大案件須經檢察長審批。再次，檢察建議應以檢察機關名義而不以辦案部門名義作出。最后，為保障檢察建議的效力，檢察機關在發出檢察建議時應將檢察建議抄送被監督單位的上級單位[5]200，以便上級機關監督。

(四)加強檢察建議權的內部制約與外部監督

為避免濫用、錯用檢察建議的情形，有必要對檢察監督權進行內部制約和外部監督，以解決“誰來監督監督者”的問題。

首先，內部制約上加強檢察長對本院的監督、上級檢察院對下級檢察院的監督。《人民檢察院檢察工作規定(試行)》第9條第2款規定，檢察長對本院提出的檢察建議，上級人民檢察院對下級人民檢察院提出的檢察建議，認為確有不當的，應當撤銷。這樣可以確保準確及時了解檢察建議的發放情況，以便在程序上進行必要的領導與監督。

其次，外部監督上賦予法院對檢察建議的異議權。若法院發現檢察建議本身存在問題時，一定期限內可以向作出檢察建議的機關提出異議并說明理由，對異議結果不服的，可向上級檢察機關申請復核。對于再審檢察建議，法院開庭時應通知檢察機關派員出席。

最后，促進檢察監督與社會輿論監督的合力，落實監督效果[2]32。具體措施如加強權力機關和社會監督等外部監督，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與監督。及時總結檢察院履行監督職能中關于檢察建議的典型的優秀案例，供專家學者討論，以提高檢察機關的技能，擴大檢察建議的公認度。同時確保檢察建議的行使是在監督下合法、有效、規范地進行。

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