建筑節能政策法規體系分析及實施效果實證研究

周慶九

(安徽建筑大學 城市管理中心，安徽 合肥 230601)

能源危機始終困擾著各國，全國性的霧霾現象更反映了我國能源和環境的嚴峻形勢。黨的十八大提出了社會主義政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的總布局。西方發達國家對建筑節能的重視主要是上個世紀70年代“石油危機”以后開始的，已經取得卓越成效。我國上個世紀80年代開始此項工作，以《節約能源管理暫行條例》的頒布和實施為標志。對我國實施建筑節能政策以來的政策法規體系進行梳理，有利于從理論層面厘清體系的現狀，切準政策法規的結構和深化調整的著力點；對政策體系實施效果進行評估和實證分析，有助于為政策體系的進一步設計提供客觀依據。

一、 建筑節能政策法規體系基本結構梳理

自我國實施建筑節能工作以來，本著循序漸近原則，吸取發達國家建筑節能政策和立法的經驗，立足國情，陸續制定和頒布了建筑節能相關法律法規和政策，目前已基本形成了“法律 + 行政法規 + 部門規章 + 規范性文件+標準+地方性規定”的建筑節能政策法規體系。

(一)國家法律層面

對建筑節能的強制性法律規定，以《建筑法》和《節約能源法》為核心，《可再生能源法》、《土地管理法》、《清潔生產法》等為補充的格局基本形成，在宏觀上規范和指導建筑節能工作的開展，為制定相關法規、規章和政策提供了法律依據。

(二)法規和規章層面

由于法律關于行政權力的規定常常比較原則、抽象，行政法規就是對法律內容具體化的一種主要形式。部門規章是指國務院各組成部門以及具有行政管理職能的直屬機構,根據法律和國務院的行政法規，在本部門權限內按照規定程序制定的規范性文件。相對于法律來說，法規與部門規章的指導性和操作性更強。自實行建筑節能政策以來，國務院制定了《民用建筑節能條例》、《公共建筑節能條例》等多部法規；建設部制定了《民用建筑節能管理規定》，為建筑節能工作的開展制定了具體標準和實施要求。

(三)政府規范性文件和指導標準層面

為進一步規范建筑節能工作，政府有關職能部門制定和頒布了一系列規范性文件，《建筑節能“九五”計劃和2010年規劃》、《關于印發〈建筑節能“十五”計劃綱要〉的通知》、《關于加強民用建筑工程項目建筑節能審查工作的通知》、《建設部關于新建居住建筑嚴格執行節能設計標準的通知》、《關于發展節能省地型住宅和公共建筑的指導意見》、《關于印發〈綠色建筑技術導則〉的通知》、《北方采暖地區既有居住建筑供熱計量及節能改造獎勵資金管理暫行辦法》、《民用建筑節能工程質量監督工作導則》、《一二星級綠色建筑評價標識管理辦法》、《“十二五”節能減排綜合性工作方案》、《關于加快推動我國綠色建筑發展的實施意見》、《關于推進夏熱冬冷地區既有居住建筑節能改造的實施意見》等作為建筑節能工作推進的主要推手，發揮了重要功能。與此同時，為落實節能50%的目標，陸續制定了不同區域、不同類型建筑的節能設計標準，檢測標準和評價標準，如《民用建筑節能設計標準》采暖居住部分(30%)、《民用建筑節能設計標準》采暖居住部分(50%)、《夏熱冬冷地區居住建筑設計標準》、《夏熱冬暖地區居住建筑節能設計標準》、《公共建筑節能設計標準》、《住宅建筑規范》、《住宅性能評定技術標準》、《綠色建筑評價標準》、《居住建筑節能檢測標準》、《建筑節能工程施工質量驗收規范》等，推進了建筑節能設計、評價的標準化和精準化。

(四)地方性法規和政策

各地方為了貫徹國家建筑節能政策，以國家制定和頒布的政策法規為指導，紛紛推出與地方情況更緊密結合的相關配套和促進政策，確保了建筑節能政策法規在地方上得到有效實施。如安徽省結合本省情況，制定和頒布了幾十個地方性法規、政策和標準，諸如《安徽省建筑節能專項規劃》、《安徽省公共建筑節能設計標準》、《安徽省居住建筑節能設計標準》、《安徽省民用建筑節能施工圖設計文件審查導則》、《安徽省民用建筑工程監理工作導則》、《安徽省民用建筑工程節能監督要點》、《安徽省既有建筑節能改造專項實施方案》、《安徽省民用建筑節能工程現場檢測技術規程》、《安徽省民用建筑節能辦法》、《安徽省建筑節能試點示范工程管理辦法》等。

二、建筑節能政策法規體系基本理論分析

(一)法律基本健全與法律功能性不足并存

以《建筑法》和《節約能源法》為核心地位的建筑節能國家法律層面已經建立，為其他層面的建筑立法和規制提供了法律依據，特別是新修訂的《節約能源法》的約束性條文較多，對推進建筑節能有明顯的促進作用。但法律的功能性不足也越發凸顯。第一，《建筑法》作為建筑領域的根本大法，對建筑節能規定“關門”(懲罰)的力度不足，僅用了一些鼓勵、支持、提倡等“開窗”(鼓勵)的條文，顯然與自身作為建筑領域的根本大法地位不相稱，與建筑節能的重要地位不相稱，與當前我國建筑節能的嚴峻形勢不相稱；第二，關于建筑節能的法律條文具有籠統性，缺乏可操作性，需要與之相應的條例和規章去細化，否則會導致法律規定的虛化；第三，鑒于我國建筑節能的嚴峻形勢，特別是面臨著既有建筑節能改造的艱巨任務，很多專家和學者認為我國缺少一部關于綠色建筑的專門法律，用專門法的方式來提升建筑節能的地位，加強對違規者的懲罰力度，加大對制定相關配套政策和法規的促進力度。

(二)法規政策趨于完善與“軟政策”約束并存

國務院法規和部門規章進一步完善，使建筑節能法律在實施層面增加了可操作性。《民用建筑節能條例》(2008國務院530號)是僅次于法律效力的法規，在規定建筑節能方面比法律更具體，是法律的延伸；各類部門規章在不同層次、不同領域對建筑節能起著具體的指導和約束作用；目前我國初步建立起2020年之前以節能50%為目標的建筑節能設計和評價標準體系。總之，以國務院法規和建設部規章為核心，以規范性文件和設計標準為補充，以地方法規和政策為進一步細化的政策法規體系趨于完善。

就體系結構本身和執行力度來看，依然存在政策法規的能量衰減和乏力現象。第一，從結構體系來看，首先政策法規體系主要針對在建建筑工程，對既有建筑工程的節能改造乏力；其次，政策法規主要側重建筑節能的約束性，忽視對建筑節能經濟政策的應用，尤其是建筑節能市場激勵政策這一直接利益板塊較為缺失。第二，從執行系統來看，首先，建筑節能是個系統工程，政策涉及多個部門，往往會造成體系內部銜接錯位，致使政策法規體系的實施效果受損；其次，受中國“情大于法”文化的影響，政策法規在實施過程中，“相關的行政監管機制還有待于完善”，特別是建筑節能尚沒有納入相關行政主體的政績考核，加劇了政策法規的“軟政策”約束。

三、建筑節能政策法規體系運行實證研究

對建筑節能政策法規體系實施效果的實證研究，可以掌握在政策執行過程中的實際效果與預期效果之間的差別，進而探究體系本身及執行過程中存在的問題，為政策法規的進一步設計提供依據。本文通過分析問卷調查的方式，對建筑節能的重要性認識、建筑節能政策法規體系的了解程度、建筑節能的實施情況以及政府對建筑節能的態度等進行實證分析和研究，以期有益于相關領域對建筑節能政策法規實施效果的基本把握和判斷。

(一)調查問卷設計與樣本選擇

調查問卷采取單項選擇的方式，每個調查項依次分成四個級別的選項，未設具體選擇數值。

樣本選擇安徽省為代表，以城市建筑節能為調查對象，選擇省會城市合肥市和中部沿江城市銅陵市人群為調查樣本代表。樣本選取兩類人群，一類為建筑界業內人群(業內樣本)，是對建筑工程有一定深度了解的群體，包括建筑工程政府監督機構人員、房地產開發商、建筑設計人員、建筑施工和監理等單位人員；另一類為建筑業群體以外的普通群體(業外樣本)，普通群體樣本的選擇代表性較為廣泛。力求通過兩類群體對相關問題認識的對比，進一步分析相關信息和數據。

(二)問卷調查數據與分析

問卷共計發放720份，收回662份，對問卷選項的回答由專人做現場指導和解釋。對收回問卷進行整理，不合格問卷20份，有效問卷642份，其中業內有效樣本260份，業外有效樣本382份。通過對問卷初步分析和統計，信度和效度達到要求，具備對調查數據進行分析的條件。

對建筑節能重要性認識程度項，選擇“十分重要”、“比較重要”、“一般”、“不重要”的比例分別為49%、30.7%、19.8%和0.5%，對業內樣本和業外樣本做交叉分析發現，業內樣本和業外樣本對建筑節能重要性認識顯著不一樣，chi-square為0.016，業內樣本對建筑節能重要性認識高于業外樣本。

對自購住房房屋節能的重視程度項，選擇“十分重視”、“比較重視”、“一般”、“根本無所謂”的樣本比例分別為40.6%、37%、19.3%和3.1%。將建筑節能重要性認識程度項與自購住房對房屋節能的關注項進行交叉分析，發現對建筑節能重要性認識程度高低不同，對自購住房節能關注度明顯不一樣，chi-square為0.000，對節能重要性認識程度關系到自購住房時對房屋節能的選擇，凸顯提高全社會建筑節能意識的重要性和必要性。

對建筑節能政策法規的了解程度項，選擇“十分了解”、“比較了解”、“有點了解”、“根本不知道”的樣本比例分別為7.8%、27.6%、42.2%和22.4%。對業內樣本和業外樣本進行交叉分析，業內樣本與業外樣本顯著不一樣，chi-square值為0.000，業內樣本對建筑政策法規的了解程度高于業外樣本，驗證了問卷調查的信度和效度。

對新建建筑節能實施狀況評價項，選擇“實施狀況較好”、“實施狀況一般”、“基本沒實施”、“不清楚”的樣本比例分別為16.2%、49.7%、15.2%和18.8%。對業內樣本和業外樣本進行交叉分析，結果表明業內樣本與業外樣本顯著不一樣，chi-square為0.000，業內樣本對建筑節能政策法規得到有效實施的認識明顯優于業外樣本，鑒于建筑工程建設過程的封閉性和建筑節能終端產品的隱蔽性，本文認為，對業內樣本對建筑節能實施狀況的認識更符合實際。

鑒于建筑節能較強的外部性，本次問卷設計了政府對建筑節能的重視程度項，選擇“非常重視”、“比較重視”、“不重視”、“不了解”的樣本比例分別為26.6%、44.3%、13.0%和16.1%，業內樣本與業外樣本進行交叉分析，業內樣本選擇政府十分重視的比例為60.6%，選擇比較重視的樣本比例為33.8%，選擇政府不重視的選項僅為2.8%；而在業外樣本中，選擇政府十分重視、比較重視的比例分別為6.6%和50.4%，選擇政府不重視的為19%，chi-square值為0.000。業內樣本與業外樣本對該問題的認識顯著不一樣，業內樣本認為政府對建筑節能的重視程度明顯優于業外樣本，表明政府對建筑節能重視程度較高，由于信息不對稱，建筑業以外的群體對政府重視建筑節能工作的舉措感覺不明顯。

四、結論

第一，圍繞節能50%目標建立了一系列的政策法規體系，正逐步趨于完善。同時，政策法規體系自身結構及執行系統存在進一步提升和完善的空間。

第二，建筑節能政策法規在城市新建建筑中得到較為有效的實施，但執行的嚴格性還需要進一步增強。

第三，建筑節能領域存在較為嚴重的信息不對稱現象，要加強對節能政策法規的宣傳，加強建筑節能能耗公示和建筑節能認證等工作，以推動建筑節能信息在全社會的傳播，形成全民參與、全民監督的良好氛圍。

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