城市基礎設施運營績效評價指標與方法

摘要：綜合分析、客觀評價城市基礎設施的運營績效，是提高投資決策水平，改進運營管理和完善在建項目的必要環節和重要舉措。根據城市基礎設施運營階段的基本屬性和主要特點，依照科學嚴謹、系統全面、特征突出和操作可行等要求，確立由實施效果、經濟效益、可靠程度和環境影響等四個一級指標及若干二、三級指標組成評價城市基礎設施運營績效指標體系，并借助DEA方法對城市道路交通子系統（市內加油站）的運營績效進行了案例分析。

關鍵詞：城市基礎設施；運營績效評價；指標；方法

中圖分類號：F294 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2014）02000807

城市基礎設施是城市經濟和社會活動得以正常進行所必須具備的工程性設施（如給排水、能源、交通、通訊系統等）和社會性設施（如文化教育、醫療衛生、社會福利等）的總稱。伴隨中國城市化和工業化進程，城市規模迅速擴張，居住人口持續增長，城市基礎設施供需矛盾日益突出。長期以來，中國城市基礎設施投資建設和運營管理主要由政府承擔，市場化相對滯后。政府及相關職能部門在有效實施建設和管理的同時，較為普遍地存在注重建設規模與速度，忽視設施運營效果和效率等問題。

城市基礎設施運營績效評價是基于投資建設、運營管理和服務對象等各方要求和關心的目標利益，采用適當方法，綜合分析設施運營對城市經濟、社會、環境等的影響，進而對設施運營的業績和效率予以全面和客觀的評價。科學的運營績效評價是提高投資決策水平，完善在建項目和改進運營管理的重要舉措。

城市基礎設施績效研究可以追溯到20世紀80年代，Peter評述了英國公共部門績效指標和評價方法[1]，Denis運用標桿管理方法分析了澳大利亞國內電力、鐵路運輸等八大領域基礎設施績效[2]。近年來城市基礎設施績效評價得到更多重視，O.O.Ugwu [3]、甘琳[4]、Gonzalo[5]等將可持續發展理論和方法應用于績效評價指標體系的構建，李楊[6]在設計公共服務性企業績效評價指標時采用了關鍵績效指標法和平衡計分卡法。總結這些文獻可以看出，現有研究在績效評價的目的、對象、方法等方面各有側重且較為單一，主要集中于項目可行性研究、設計方案優化等前期工作階段，針對運營階段績效評價的理論研究和技術方法還有待加強。

績效評價通常需要按流程完成確定評價目標、選取評價指標、選擇評價方法、處理數據和分析評價結果等環節工作。指標體系構建是有效完成上述流程的基礎性、前提性工作。城市基礎設施具有建設體量大、運行時間長、安全要求高和影響面廣、公益性強等共性，其運營績效評價指標體系的構建，有助于規范其績效評價指標的選取，提高評價工作程序、方法的一致性，增強評價結果的全面性、客觀性和可比性。本文以城市基礎設施作為評價主體，針對設施運營階段，綜合技術、經濟、社會、環境等因素，研究運營績效評價指標體系的構建。在具體進行某一對象（如交通、供水、供電、醫療衛生設施等）的績效評價時，可依對象特點和評價目的、要求等，在指標體系內選定若干指標，選擇與之適應的評價方法，進行數據處理和結果分析，進而得到績效評價依據。

一、評價城市基礎設施運營績效的指標選取

城市基礎設施具有建設體量大、投入資金多、涉及面廣、運行時間長和公益性強等基本特征，其運營績效評價，涉及指標設計、數據處理和綜合分析等各個環節。合理選取評價指標，可有效提高評價工作程序、方法的一致性，增強評價結果的全面性、客觀性和可比性。

（一）指標選取的基本要求

基于城市基礎設施的基本屬性和主要特點，選擇評價指標應滿足以下要求。

所選指標應科學嚴謹。城市基礎設施是為市民生存、工作和生活提供保障服務的公共設施，其運營績效評價指標的選取應盡可能考慮與人關系密切的內容，著重體現與人的日常生活相關的要素，反映城市居民對基礎設施及其服務的主客觀感受。

所選指標應系統全面。城市基礎設施是一個多層次、多目標、多因素構成的復雜系統工程，涉及技術、社會、經濟、環境等諸多子系統。對其運營績效進行評價，必須用系統的觀點和方法，從整體上把握城市基礎設施運營管理的特性和功能，所選指標應能反映和測度被評價系統的主要特征和狀況，全面包含運營績效的各個要素。應當考慮指標對設施運營管理發展變化的重要性及作用的貢獻程度，重點選擇反映管理變化規律的核心指標。

所選指標應特征突出。城市基礎設施各個部門和行業之間聯系緊密，在功能、市場和經濟等方面具有較高相關性[7]。同時，城市基礎設施包含給排水、能源供應、交通運輸、郵電通訊等若干雖緊密聯系卻各自獨立的子系統，有著截然不同的技術要求和功能標準。評價指標的設計應通過“通用指標”反映基礎設施的共性問題，而通過“專用指標”體現不同子系統之間的差異性。

所選指標應易于操作。為了降低績效評價工作的主觀性，評價指標應當盡量采用易于量化的指標。現實中有些從理論定性分析的角度看是不可缺少的影響因素，但量化成本極高或過于繁瑣而不具可行性，可以采用與這一因素的發展變化具有一致性或相關性的其他可量化指標來代替。指標名稱應規范、準確、簡要、易懂。為了降低數據采集工作的難度，在選取評價指標時注意搭配好主觀指標和客觀指標的比例關系，盡可能采用現行的統計指標，減少主觀指標或設計新指標。過多的主觀指標和新指標，將會顯著增加數據采集難度，減弱整個評價指標體系的可操作性。

設計評價指標體系必須考慮其對評價模型的適用性，滿足評價工具對樣本數據的基本要求。欠規范或過多的指標和數據可能導致數據處理的困難；而過少的指標和數據將降低評價工作的有效性，甚至造成評價失真。

（二）評價城市基礎設施運營績效的指標體系設計

城市基礎設施的運營績效，涉及社會、經濟、環境等各個方面。首先，比較、衡量設施投入使用后完成預期目標的程度，即評價設施對預期目標的實施效果。其次，衡量實現此效果所付出的代價和所取得的經濟效果。如果以極高的代價，如遠超財政能力的資金投入、過度的能源消耗等換取良好的實施效果，也是與當今社會可持續發展主題背道而馳的。因此，運營階段的經濟效益分析至關重要。第三，即使有了良好的實施效果，合理的經濟回報，仍不能斷言該項目一定令人滿意，因為設施運營不可避免地將受到人為和自然的各種不確定因素影響，這樣良好的表現能持續多長時間，面臨多大風險，即維持穩定運行的可靠程度評估必不可少。第四，城市基礎設施建設和持續運營對城市人居環境及自然環境的影響應高度關注。因此，由實施效果、經濟效益、可靠程度和環境影響四個一級指標及下設的若干二級和三級指標，組成了評價城市基礎設施運營績效的指標體系，見圖1。

實施效果是指城市基礎設施投入使用后提供給公眾的服務能力和效果，反映設施運行情況與設施建設預期目標的對比，通常可以從服務能力、服務質量、外部效果三個方面及延伸的若干指標加以表述。服務能力評價指標主要反映設施運營形成的服務功能和承載能力，可以通過工程技術標準、功能完備程度、服務有效范圍、服務保障能力等指標度量；服務質量評價指標主要評價設施運行的服務水平和質量，可以通過服務等級標準、顧客滿意度、需求響應程度等指標度量；外部效果指城市基礎設施作為一種投資在直接提供公眾服務的同時，通過溢出效應促進區域經濟社會發展增長[8]，可通過優化城市環境、提供就業機會、促進健康水平等方面變化得以體現。

圖1 城市基礎設施運營績效評價指標體系

經濟效益評價指標不僅包含記錄設施可能發生的改建、擴建等初始成本的經濟指標，還應當包含設施在運營階段可能產生的經常性成本或經營維護成本。進一步而言，財務指標的評價，并不是簡單地記錄設計、建造、運營和維護這些設施產生的費用，還應當反映對設施建設與運營產生影響的其他要素，如資金來源、支付時點、貸款利率等。為了便于比較，城市基礎設施經濟效益指標大多表現為貨幣形式。對于過去發生的或將來即將發生的成本，可以采用貼現的方式。

可靠程度評價源于城市基礎設施運行的不確定性。首先，這種不確定性源于自然現象的統計特性，如日均降水量等統計指標，城市基礎設施與這些自然現象有著密切而復雜的聯系；其次，不確定性還來源于評價所需數據采集不充分；最后，績效評價是一個動態過程，在這個動態系統中評價設施績效往往需要對未來的情況進行預測，這也會增加評價工作的不確定性。可靠程度，是指城市基礎設施的實施效果在一定時間內得以維持的可能性。換言之，城市基礎設施在設計服務年限內，以特定的服務水平提供服務的可能性。“可靠程度”這一概念適用于所有類型的城市基礎設施，但依據項目的不同類型而有不同的表達方式[9]。例如，可以用“峰值與日常服務能力的比率”這一指標作為評價設施可靠程度的指標之一。對于給排水基礎設施而言，“峰值”的定義可能是“洪峰流量”，如百年一遇的洪水流量；而對于交通基礎設施而言，“峰值”的定義則變成“交通峰值”，如最擁擠時段的交通流量等。一般而言，可靠程度指標采用統計學的方式表現。專業工程師和其他基礎設施專業人員有時也使用“不可預見費”和“安全系數”等指標來衡量這種不確定性。

環境影響評價是基于可持續發展這一當今社會經濟發展的主旋律。城市基礎設施無論從資金投入、資源消耗、建設體量，還是運營周期等各方面來說，無疑都遠超過普通建設項目，其運營周期內對土地、水源、生物多樣性和人居條件等方面的綜合影響，應當在評價指標體系中有所反映。

二、評價城市基礎設施運營績效的DEA方法

目前，國內外績效評價方法有定性、定量兩大類，數十種之多，分別以運籌學、數理統計學、模糊數學、系統工程學等為基礎，通過不同的路徑和手段分析指標與評價目標之間的相互關系，從而探尋評價對象內、外部各種因素對其績效的影響程度。針對評價目標、評價對象的基本屬性和主要特點，兼顧評價要求、數據采集及處理的可行性，選擇合理的評價方法，是提高績效評價工作質量和效率的關鍵環節之一。

圖2 數據包絡分析法工作步驟

數據包絡分析（Data Envelopment Analysis， DEA）方法是一種依賴線性規劃技術，用于經濟定量分析的非參數方法，可以評價組織之間運作的相對有效性，即績效高低，其工作步驟如圖2所示。它的基本原理是基于每一個決策單位（Decision Making Unit， DMU）的現實表現，運用線性規劃方法，為選定的投入要素（Inputs）和產出要素（Outputs）尋求最優組合方案，并且計算出決策單位的投入產出比值，即相對績效值。

與績效評價的其他定量研究方法相比，DEA方法能夠同時處理多重投入和多重產出的效率評價問題，而無需事先設定評價變量的權重，減少了在設定權重時人為主觀因素的影響，能夠克服其他方法必須事先確定各指標權重時不可避免的主觀隨意性；可以同時處理定性和定量因素，亦可同時處理比率尺度數據及順序尺度數據，特別是隨著線性規劃單純性求解技術的進一步成熟，使得該方法具有較強的操作性；可以比較同類城市基礎設施的相對有效性，既可以為上級政府考核和監督下級部門工作提供有效參照，又可以作為一種評價結果，為評價對象改進工作狀況、調整決策、實現資源配置最優化提供可靠的依據。近年來，DEA方法在金融機構、醫療機構、公共部門、基礎設施等各行各業績效管理中得到廣泛應用并展現出良好的發展前景，逐漸成為績效評價相關研究的主導工具 [10-12]。研究對象本身的復雜性使得DEA方法的應用必須借助于相應的軟件系統[13]。

三、案例分析

根據本文構建的評價指標體系，選擇城市基礎設施的組成部分，主要針對其運營階段進行績效評價，既是研究城市基礎設施運營績效評價適用技術方法的有益探索，也是提高相關行業運營效益的客觀需要。從事城市基礎設施運營績效評價時，可依據本文所構建的指標體系，針對具體評價對象的基本屬性、主要特點和評價目標、評價要求，確定指標范圍并借助定性、定量分析手段（德爾菲法、優序圖法、相關性檢驗等）遴選適宜的指標，通過數據處理和運算，得出評價結論（圖3），為運營企業改進運營管理工作提供指導和參考。

圖3 指標體系應用路徑

圖4 案例分析評價對象（一）評價對象

案例分析選取某市20座市內加油站作為評價對象，評價其從竣工投產到項目報廢階段的運營績效。作為城市道路交通基礎設施的有機組成部分，市內加油站具有城市基礎設施的基礎屬性和主要特征，如圖4所示。隨著中國國民經濟持續快速增長和經濟總量的不斷擴大，交通工具總量迅速增加，加油站在城市建設和管理中的節點作用越來越突出；另一方面，績效評價的效果很大程度取決于數據采集情況，所選評價對象作為成品油零售企業中數量巨大、分布最廣和最為基本的生產經營單位，其基礎數據詳實、完備，能夠滿足DEA評價方法關于評價對象要在相同的市場條件下運作、要在相似的目標下執行相同的工作任務、投入產出類型要完全相同等要求。

（二）指標選取

在本文構建的通用指標體系基礎上，根據評價目的及內容初選18項評價指標（社聘工人數、市場占有率、貸款利息、應收賬款周轉率、高峰時段車輛等候時間、單站日銷量、存貨周轉率、單站事故率、納稅額、規劃與設計費用、工程造價、經營成本、油品損耗率、投資回收期、主營業務毛利率、不可預見費百分比、綠化覆蓋率、年環境危害投訴量），在熟悉了解城市基礎設施建設及運營相關情況（在相關領域工作五年以上，具有中級以上職稱和相當工作經歷）的管理研究人員中選定15人作為專家組成員，采用德爾菲法和優序圖法進行遴選。通過函件、電子郵件等形式，向專家送達第一輪調查問卷。問卷簡要說明本次績效評價的對象、目的、程序和方法，備選評價指標的選取依據以及專家意見的表達方式。將平均得分最低的“市場占有率”、“貸款利息”、“應收賬款周轉率”等4項指標淘汰，余下的14項指標進入第二輪問卷。在第二輪專家咨詢中，要求專家再次對指標所能反映市內加油站運營績效的程度，以及兩兩指標之間的相對重要性作出判斷。通過優序圖方法確定指標之間的相對重要性。為避免具有強相關關系的指標進入評價流程，還需對篩選得到的指標體系進行相關性檢驗。在第二輪問卷調查后保留的12項指標中，剔除了與其余指標具有強相關關系的2項指標，余下的10項指標進入最終的分析和計算環節，見表1。

表1 案例分析原始數據

（三）指標處理

由于指標體系中有些是越大越好的指標，即正向指標，如主營業務毛利率、納稅額等；也有一些指標是越小越好，即負向指標，如經營成本等；還有一些指標為適度指標，如市內加油站綠化覆蓋率的適度系數為25%。為消除各類指標間量綱和差異的處理，對10項指標的原始數據進行無量綱化處理。將處理結果送入DEA模型進行績效評價。

（四）評價結果分析

四、結語

基于投資建設、運營管理和服務對象各方要求和關心的目標利益，客觀、準確地評價城市基礎運營績效，對于提高項目建設的投資決策水平，強化公共設施的建設和運營管理至關重要。

選擇科學、合理、嚴謹的評價指標，是開展績效評價工作的前提和提高評價結論的客觀性、可比性和有效性的關鍵環節。基于城市基礎設施公用、公益性強的基本屬性和投入資金多、建設體量大，運行強度大且持續時間長、安全要求高、運營管理涉及面廣、影響面大等主要特點，按照科學嚴謹、系統全面、特征突出和操作可行等基本要求，設計出由實施效果、經濟效益、可靠程度和環境影響為一級框架及若干二、三級指標組成的指標體系。

以城市道路子系統的組成部分——市內加油站為對象，針對加油站的運營特點，從本文構建的指標體系中選取主營業務毛利率、納稅額和單站事故率率等10項指標，運用DEA方法得出20個站點的相對績效值，為加油站運營績效評價提供了依據。

城市基礎設施運營績效指標體系的設計與DEA評價方法的引入，可為公用行業投資及運營效果評價的理論研究和技術方法改進提供借鑒和參考。參考文獻：

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The Indicators and Method for Operational Performance Assessment of

Urban Infrastructures

CHEN Yuan1， HE Wei2

（1.School of Construction Management and Real Estate， Chongqing University， Chongqing 400044， P. R. China；2. PetroChina Chongqing Marketing Company， Chongqing 401120， P. R. China）

Abstract：

Analyzing and appraising the operational performance of urban infrastructures is quite necessary and essential for supporting proper makingdecision， improving project management， etc. Following the requirement of scientific， comprehensiveness， distinctiveness and feasibility， the paper developed an indicator system to depict the effectiveness， financial performance， reliability and environmental impact on the urban infrastructures. A case study of urban transportation infrastructure facilities （gas stations） was given at last.

Key words： urban infrastructure； operational performance assessment； indicator； method

（責任編輯 傅旭東）