縣域政府土地引資競爭模式分析

摘要：文章目的在于探究地方政府普遍熱衷的“土地引資”模式的形成機制及其表現。以河北省石家莊市下轄的A縣和B縣為例，綜合考察了兩縣的地區生產總值、固定資產投資、建設用地指標分配情況和實際成交情況。雖然在經濟發展水平上B縣遠遠落后于A縣，但卻一直與A縣進行著同質化的競爭，導致產業結構相似，無法形成比較優勢實現差異化競爭。市級在分配年度計劃指標時，更多的是考慮各縣間的平衡，而不是如何提高利用效率，地區間均衡發展的初衷在地方政府GDP競爭的背景下事與愿違。

關鍵詞：地方政府競爭；建設用地指標；土地引資

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2014）02002506

一、研究背景

近年來，地方官員熱衷于出讓土地，現有文獻主要強調土地財政。地方官員不僅面臨財政激勵而且還面臨政治激勵：在地方官員晉升以GDP為主要考核指標的激勵下，地方政府官員競相發展轄區經濟，在中國投資拉動型的發展模式下，具體表現為招商引資競爭。城市建設用地是地方政府掌握的重要資源，在招商引資中扮演重要角色。中國特有的土地管理制度和建設用地指標分配方式，導致地方政府為主導的資源配置方式缺乏靈活性，“統一化”是其主要特點，在本文所研究的問題中，“統一化”在兩方面對本文的結果起著重要作用。

其一，是政府考核標準的統一化。中國各級政府的激勵機制是近年來研究的熱門話題。這種被叫做“錦標賽模式”的激勵機制隨著市場經濟的深化，其弊端越來越凸顯。周黎安[1]通過研究地方官員的治理模式后，總結到，晉升錦標賽是一種強激勵的形式，政府官員的晉升高度依賴于一些可測度的經濟指標。各政府在同樣的考核體系下，只能朝著同一個方向來促進和引導當地經濟的發展。因此，周黎安進一步指出，在這種激勵方式下會產生一系列扭曲：（1）由于直接承受地方政府治理后果的居民和企業無法直接影響地方官員的仕途，地方官員會以GDP 指標代替居民的偏好；（2）地方官員只關注那些能夠被考核的指標，而對那些不在考核范圍或者不易測度的結果不予重視；（3）為了在經濟競爭中取得優勢，地方官員在商業擴張中只重數量而不重質量。

其二，地方政府在建設用地指標上的零和競爭，使得建設用地指標在分配時統一化。現階段，中國的經濟增長主要靠投資拉動，土地資源已經成為制約地方經濟發展的一大瓶頸。豐雷等[2]通過引入土地要素的擴展的索洛模型研究得出，土地要素對中國經濟增長的貢獻是顯著的。當前中國經濟具有發展中國家的二元經濟以及轉軌國家的過渡經濟的特點，面臨著工業化和市場化的雙重任務， 并且正處于工業化和城市化的快速發展時期。土地是工業化和城市化中最重要的資源之一，而市場經濟并沒有在這一資源的分配中占據主導地位，這使得土地資源的多少決定一個地區發展機會的大小。那么建設用地指標在分配時，對于分配者會產生非常大的壓力。鄭振源[3]在分析土地利用總體規劃（1997-2010）失效的原因時，指出在指令性指標層層分解過程中，上級政府并不掌握下級政府轄區內有關土地供求的全面信息，而建設用地指標又是稀缺資源，各地都要爭，結果使指標分配平均化，這樣建設用地指標在現行體制下得不到有效的利用。

一些地方政府為了解決上述問題，作出過積極嘗試。比如，汪暉和陶然[4]對于浙江的指標分配模式進行了探討，對浙江省在發展權轉移和交易兩個維度進行的土地計劃管理政策改革給予了很高的評價。浙江省國土廳出臺的“區域內土地發展權轉移”政策，其實就是放松了對建設用地的指標性分配，使地方政府可以根據實際情況來調整指標占有量，使土地指標的分配更貼近市場化。汪暉和陶然認為浙江省的改革運用市場機制創造性地解決了建設用地利用和跨區配置中的突出矛盾，應該在全國范圍內推廣。但筆者認為，這一模式的大規模推廣并不適合當下中國國情。中國的市場化改革是一個整體性的工作，建設用地指標分配只是政府統一化管理的產物之一，如果單單變革用地指標分配制度，勢必與其他制度發生矛盾，比如，落后地區將土地發展權轉移，那就意味著放棄了經濟增長的機會，這與政府統一化的考核體系就產生了矛盾。

本文以河北省石家莊市下轄的兩縣為例，分析在地方政府之間存在GDP增長橫向競爭的背景下，通過土地進行招商引資的模式是如何形成的，對產業結構產生什么影響。本文的主要貢獻是通過對兩個真實的縣域數據和資料進行整理比較，并對相關政府機構和人員進行走訪，提供土地引資模式的具體案例以及由此導致的經濟表現，為相關研究提供一手的資料。

（一）兩縣基本情況介紹

A縣和B縣為河北省會石家莊市下轄的兩個縣，都位于河北省中南部。A縣土地面積為320平方公里，2011年末總人口32.7萬。B縣土地面積為296平方公里，2011年末總人口25.8萬。石家莊是全省的交通樞紐，其主要資源有：南北方向的京廣鐵路、京港澳高速和107國道，東西方向的石太鐵路、石德鐵路、石黃高速和307國道，西北東南方向的青銀高速和108國道，以及東北西南方向的京昆高速。A縣位于石家莊市南部，境內一條鐵路、兩條高速路和兩條國道穿過，交通位置十分優越。B縣位于石家莊地區東部，離最近的高速公路直線距離也有20公里，只有3條省道到達該縣。相比之下，B縣在交通上具有劣勢。

根據國土資源管理的相關法規，農用地轉用指標除了受到“計劃指標”約束外，還受到“基本農田保護率”和“補充耕地量”兩個體系的約束。這意味著人均土地面積越小，爭取農用地專用指標的難度就越大。兩縣都位于太行山東麓平原上，人口密集，耕地比重較大，平整的土地幾乎都已經被用作農田，因此新增的工業用地只能占用農田，工業用地絕大部分都來自于農用地轉用指標。同時兩縣的人均土地面積較少，可以用來補充耕地的土地資源十分有限。兩縣在經濟發展過程中的土地供需矛盾非常突出，與石家莊地區其他縣市相比，都很有代表性。在這種情況下，兩縣在向上級爭取土地建設指標時，主要通過招商引資的項目質量來爭取。因此，“招商引資”和“爭取指標”是兩縣政府的工作重點和難點。

（二）兩縣經濟統計數據比較

從2002-2010年的統計數據可以看出，兩縣的固定資產投資都對經濟發展的貢獻越來越大。自2002年始，A縣的地區生產總值一直領先于B縣，而且在2002-2008年差距呈不斷增大的趨勢，2002年GDP之差約27億，到2008年差距增大到80億。之后的3年兩縣的差距略微縮小，2009年、2010年和2011年3年差距分別為67、65和77億。從固定資產投資上的數據看A縣的GDP更加依賴于固定資產投資，而B縣的GDP也在朝著依賴固定資產投資的方向發展。

雖然兩縣的經濟差距很大，但是兩縣的三大產業占GDP的比重十分相似，這是判斷兩縣為同質化競爭的最主要依據。從兩縣2002-2011年的數據看，兩縣歷年的產業結構也基本是在同步變化，第二產業不斷擠占第一和第三產業的份額是它們的共同特點。在2002年，A縣和B縣的第二產業比重分別是40%和39%，第一產業比重相同，都為27%。到2011年，兩縣的經濟都已經以第二產業為主導，A縣的第二產業比重達到58%，B縣的第二產業達到61%。A縣和B縣的第一產業比重縮減到19%和18%。

第二產業的發展以工業為主，建設用地的供應是工業發展的基本保障。兩縣的經濟發展都以工業為主，有限的建設用地指標自然成為雙方向上級爭取的對象，一個縣若能獲得更多的建設用地指標，另一個縣勢必會減少。各地區都要發展經濟，都要通過土地招商引資，那上級政府如何分配稀缺的建設用地指標呢？

二、建設用地指標分配方式

建設用地指標對于石家莊地區的經濟發展十分重要。石家莊地區城鎮比較密集，人口多耕地少，人均耕地低于全省平均水平，人地矛盾、建設與農業爭地問題突出。而每年石家莊市下達給轄區各縣市的固定投資任務增長很快，而且大體相當，大致要求各縣市每年有24%的增長，并以此作為最主要的政績考核標準。這導致下轄各縣市的主要任務就是提高固定資產投資，而固定資產投資必然是建立在大面積占用土地的基礎上。因此，在地方的土地指標分配上，就出現了僧多粥少的局面。

下級政府在爭取土地指標過程中與上級政府之間處于一種博弈狀態。由于土地是一種極為特殊的資源，國土資源部在頒布的《土地利用年度計劃管理辦法》中明確提出“運用土地政策參與宏觀調控，以土地供應引導需求，促進經濟增長方式轉變”。這就意味著，在供不應求的情況下，土地供應決定著土地需求，也就決定著一個地方可建項目的多少。雖然A縣和B縣在工業基礎和基礎設施上存在很大差距，A縣引進的工業項目普遍要優于B縣，但是，上級政府對下級政府的要求是同質的，下級政府便有理由要求上級政府給予同等的發展權利。由于作為指標分配者的上級政府與下級政府乃至用地單位存在用地需求和非農用地邊際產出方面的信息不對稱，要按照各地實際需求來最優化分解規劃指標實際上是難以操作的：這是因為信息不對稱條件下下級政府、用地單位都有激勵向上級政府高報用地需求；同時，即使假設上級政府可以按一定客觀指標（如各地經濟基礎和發展速度）進行多指標加權分解，此類操作模式將不僅在技術上容易引起爭議，而且很容易帶來下級政府的政治阻力。另一方面，上級政府也有照顧經濟基礎薄弱地區的需要。以石家莊為例，市級政府首先是希望本地區的生產總值最大化，但是同時在縣級的要求下，出于區域經濟整體協調發展的考慮，又不得不給予各縣市發展的機會。每年的土地指標分配是一個持續的過程，各縣在一年當中會不斷地招商引資，努力爭取工業項目，尤其是投資額度較高的工業項目，并且努力將項目申請為省級重點項目，然后以此為依據向上級申請用地機動指標，因為在《企業投資項目核準暫行辦法》中，明確指出國家級重點項目和省級重點項目優先使用建設用地指標。在一次一次的申請過程中，申請者將得到獲得更多指標的機會，因為每一次申請都對管理者造成一定壓力。最后的結果正如汪暉和陶然的那句結論：“只有那些在能夠保持所謂不同區域的‘發展權利公平’，但因不同區域用地效率差異而必然缺乏配置效率的土地利用指標分配方案才能夠在行政操作上可行。”[4]

我們可以看到市政府在指標分配時對各縣的平衡考慮。我們將近5年各縣所獲得的用地指標比上當年的用地計劃量，再把兩個縣放在一起對比。發現，2009-2012年，A縣“獲得指標”占“計劃用地”的比例一直比B縣高出大約3個百分點，很顯然這樣的分配方式是為了保證兩縣相對公平的發展權利，也再次證明土地申請計劃是縣級向市級爭取土地指標的主要憑據。

三、地方政府競爭下的土地使用

現階段，土地是制約地方固定資產投資的主要因素，為了探究兩個縣的招商實際用地情況，我們搜集了A縣和B縣2008-2012年的用地申請計劃，當年獲得的土地指標和土地成交量。“用地申請計劃”是一個縣打算引入的項目，可以反映這個縣對企業的吸引力和這個地方政府招商引資的能力；“當年獲得的土地指標”是市級政府當年分配給該縣的新增用地指標，該縣可以將這些指標和手中的留存地一起用于項目建設；“實際用地情況”顯示的是這個縣當年將土地使用權出讓給了哪些企業，這可以反映該縣當年重點發展的產業。

兩縣雖然工業基礎懸殊，但是土地需求量有著類似的變化趨勢，B縣一直在把A縣看作自己追趕的目標，并且每年申報土地計劃量的數目越來越高。每年的土地指標下達數量是根據當年需求量和留存土地量制定的，所以實際成交量更能反映該縣的真實供地能力。無論是計劃用地數量、實際用地數量還是每年獲得的建設用地指標，A縣都遠高于B縣。從各年的需求變動來看，兩縣土地需求量的漲幅和跌落有類似的趨勢，B縣的需求變動軌跡似乎是A縣的縮小版。計劃用量與實際成交量之間相差如此懸殊，而且一年比一年缺口更大，卻絲毫沒有降低縣級政府向市級政府申報土地需求量的積極性，恰恰相反，這一現象激勵了縣級政府提出更高的計劃數量。從中可以得出兩個結論：第一，每年各縣上報的土地需求總量是市級分配建設用地指標的重要依據之一，是縣級政府向市級政府討價還價的重要憑據。第二，建設用地指標的確是地方經濟發展極其稀缺的資源，各地方政府均盡全力爭取，這導致同級政府之間的競爭十分激烈，申請計劃呈現相同的變動趨勢。

四、地方政府競爭下的產業比較

縣級政府雖然在土地利用計劃中標明了每塊土地的使用項目，但是在獲得土地指標后，使用指標的自主權還是在縣級政府，這就促使政府會把土地指標盡可能多地用在單位土地上投資強度較大的項目。

為了方便觀察兩縣的土地用途，我們把“用地申請計劃”和“實際用地情況”中的項目分為5類：工業用地、住宅用地、公共設施用地和第三產業。其中住宅用地包括普通商品房、經濟適用房和保障性住房的用地，公共設施包括所有公共品的投資建設，比如高速公路、公路拓展、機關團體用地、供水廠、供電站等。

圖1為A縣近5年的土地計劃申請中各產業用地所占的比重，圖2為A縣在實際建設中各產業用地所占的比重。

圖1 A縣申請計劃中各類用地占比

從圖中可以看出工業的用地需求在每年的總需求中的比重一直下降，由2008年的74%降到了2012年的40%。與此同時，增長最快且最穩定的是以物流為代表的第三產業（之后會對產業內部再次細分），從2009年開始就一直保持在30%左右。但是，在實際用地中，工業的用地比重一直是遙遙領先，2009年的比重下落，是一個特例，因為那一年有一個高速公路的建設項目，占地約165公頃，若去除這一項，那一年工業的占地比重將高達85%。這一現象說明，A縣雖然占據著地理優勢，在發展第三產業方面有巨大潛力，但是其招商引資的重點仍然是工業，而物流業雖然是國家扶持產業，但只是A縣用來爭取用地指標的工具，爭取到指標之后仍會用于產出較高的工業項目建設。

圖2 A縣實際各類用地占比

接下來看B縣“用地申請計劃”和“實際用地情況”中的產業占地比重（圖3）。

圖3 B縣申請計劃中各類用地占比

B縣的圖例更為簡單，因為第三產業在最近5個年度的數據中只出現了4次，而且占比重很小，因此把第三產業從比例中剔除。

從圖3可以看出，工業用地是B縣在土地申請中的重頭，是其向上級申請土地指標的主要依據。但是在實際用地當中，工業用地比重卻沒有占很大優勢，其所占比例很不穩定，在2009年公共設施比重超過工業用地，在2011年住宅用地和公共設施用地比重都超過工業用地。這對于一個以第二產業為主導的縣域是不正常的，原因有兩個：一是B縣的基礎設施還不夠完善，而基礎設施是發展工業的前提條件，在有限的土地指標情況下，只有先將基礎設施完善，才能為日后的工業建設打好基礎；二是B縣每年獲得的建設用地指標過少，甚至不能滿足單個項目的用地量，只能將指標拆分使用。以工業占地比重最低的2011年為例，當年獲得的土地指標為18.83公頃，而當年有3個制藥企業的用地需求都各自在30公頃以上。在無法滿足大項目的用地需求時，B縣手中的土地指標必須拆分用于用地量較小、單位面積GDP產生大和快的項目。這樣一來，用地量較少的住宅項目便從中獲得優勢，住宅項目不僅用地相對較少，而且單位土地上的投資力度較大，可以對當年的固定資產投資起很大推動作用。這樣，經濟發展相對落后的地區反而發展更多房地產項目，缺乏工業支撐的房地產行業的發展，其基礎的穩固性值得懷疑。

五、地方政府競爭下的工業類型比較

由B縣和A縣的產業結構可以看出，兩縣的發展屬于同一套路，都是以第二產業為主導，第一產業和第三產業為輔。從兩縣固定資產投資占GDP的比重可以看出，高額的固定資產投資是兩縣共同追求的目標，B縣可以看作是沿著A縣的軌跡發展，大概落后其3年。但是，從GDP總量上來看，兩個縣又存在相當大的差距，在2002到2011年10年之間，差距最小的是在2010年，也有65億元，比當年B縣的GDP總量還要高出10個億。由以上數據可以得出結論，B縣和A縣屬于同質競爭發展模式類似，但B縣在競爭中明顯處于劣勢。

在圖4和圖5中，我們將2012年兩縣的情況作了對比。可以發現，A縣的工業用地有將近一半用在了機械制造業，同時制藥、印刷和化工也占用了大量土地，而B縣的工業用地絕大部分都是用在制藥業，而其他產業的工業用地占很小一部分。

圖4 2012年A縣工業用地量圖5 2012年B縣工業用地量

考慮到單個年份可能不能代表整體情況，我們再分別看兩縣5年的工業用地匯總情況，以下兩圖描述了各個工業行業在2008年至2012年五年內的用地總量（圖6、7）。

由圖6和圖7可以看出，在項目占地比例上，A縣較B縣，用地分布在更多的企業；A縣最主要的工業項目是制造類，同時化工和制藥為輔，B縣最主要的工業項目類型是制藥和化工業，而且占地份額大。制藥和化工都屬于高污染行業，其生產過程具有原材料投入量大、產出小的特點，其大部分物質最終成為廢棄物，并且廢棄物的污染度高、量大、組分復雜。因此可以把B縣看作是A縣的一個實力很弱小的競爭對手，B縣的工業建設項目，大多是A縣的次級引入項目。因此可以將B縣看作是企業選址的第二志愿，而A縣是第一志愿。那些打算在石家莊地區投資的企業都希望進入工業基礎像A縣一樣的地區，如果不成功，則求其次進入B縣。結果導致B縣可以爭取到并且留下來的都是負外部性大的高污染高耗能企業。

圖6 A縣5年匯總圖7 B縣5年匯總

六、結論

以GDP績效為主要內容的考核方式導致地方政府競爭的目標相同，而建設指標約束以及分配上的平均化強化了這種引資手段的同質化，導致的結果是：建設用地配置無效率，限制了發達縣區的發展，而落后縣區無法差異化競爭，只能承接發達地區挑剩的項目，導致產業結構具有相似性，同時使負外部性大的企業有容身之處。

B縣和A縣無論是從GDP總量還是從項目數量來看，都不在同一起跑線上。理想的發展狀態是，兩縣各自的優勢產業呈現多樣化和互補趨勢，這才是長遠之計。但事實是，A縣和B縣雖然在每年獲得的建設用地指標數量上存在很大的差距，但是仍然有足夠證據表明兩縣處于同質化的競爭狀態。

當然，以上有限的數據并不能得出非常確切的結論，或許當前的現狀正是未來合作的一個前兆。但是我們可以真實感受到，緊缺的土地資源與高速發展經濟的要求之間的矛盾日益凸顯，很多地方政府正如文中的B縣一樣，在政治壓力下舉步維艱。我們以這個案例分析了土地引資模式的形成機制及其結果，希望這些能對進一步的研究具有直觀上的參考價值。參考文獻：

[1] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經濟研究，2007（7）：36-50.

[2] 豐雷.論土地要素對中國經濟增長的貢獻[J].中國土地科學，2008（12）：4-10.

[3] 鄭振源.土地利用總體規劃的改革[J].中國土地科學，2004（8）：13-18.

[4] 汪暉，陶然.論土地發展權轉移與交易的“浙江模式”、制度起源、操作模式及其重要含義[J].管理世界，2009（8）：39-52.

Analysis of Mode of Landorientation Investment under County Local Government Competition

ZHANG Li1， CHEN Shu2

（1.School of International Business，Sun Yat-sen University， Guangzhou 510275， P. R. Chiina；

2.College of Education， Temple University， Philadelphia 19122， U.S. A）

Abstract：

This article aims to discuss the formation and performance of landorientation investment. Based on observation of county A’s and county B’s GDP， fixed investment， suggestion of annual plan of land use， actual annual plan of land use， and land transaction announcements， the authors conclude that although county B is far behind from county A in economy development， they are taking a homogeneous competition， which leads them to have same industrial structures that block their comparative advantage developments. At the same time， the principle of municipal land bureau uses to distribute the amount of industrial land to each county is how to make a balance among all the counties， not how to improve productivity of land use.

Key words： local government competition； right of land use； landorientation investment

（責任編輯 傅旭東）