環境監管行政責任設定缺失及其成因分析

摘要：中國現行環境保護法律法規存在比較突出的環境監管行政責任缺失問題。其主要表現為：環境監管行政責任設定主體較為混亂、環境監管行政責任規范與環境監管義務規范的設置缺乏合理對應與銜接；環境監管行政責任與行政相對人責任的設定嚴重失衡；環境監管行政責任條款普遍欠缺應有的規范性；環境監管行政責任形式設定單一；環境監管行政責任的追究者或者監督者責任設定空白。導致環境行政責任設定缺失的成因多元而復雜，其中最直接、最主要的原因是：以“官本位”為代表的傳統思想觀念的束縛、行政主導型立法模式的制肘、立法主體失控的“經濟人”特性驅使、立法權及其行使約束乏力的助推以及不良環境監管執法環境要素的羈絆。

關鍵詞：環境監管；行政責任；行政責任設定；缺失；成因

中圖分類號：D9126 文獻標志碼：A 文章編號：

10085831（2014）02010510

人類法制文明演化的歷史經驗告訴我們，法律責任既是法的國家強制性的基本表現，更是各項法律制度得以有效貫徹執行的根本保障，離開了法律責任的科學、合理設定及其有效實現，既設相關法律制度就不可能得到良好的貫徹執行。環境監管行政責任及其實現對于環境資源法制及生態文明建設具有同樣重要的功能與價值。近年來之所以環境監管不作為、消極作為以及不嚴格依法辦事等問題在中國生態環境保護領域表現得較為突出，其成因固然是多方面的，但與環境監管行政責任設定缺失，以及因其設定缺失所致環境監管行政責任在實踐中不能得到有效實現有著深刻的內在關系。研究環境監管行政責任的設定與實現問題，無疑具有重要的現實意義與價值。有識于此，筆者擬就環境監管行政責任的設定缺失及其成因作初步的理論總結與分析，以期能夠喚起學界對環境監管行政責任設定與實現問題的進一步關注與研究。

一、基礎性概念的界定

概念是一事物區別于它事物的本質屬性的反映，它既是人類思維的基本細胞、思維形式，更是思維運動的出發點。“一個概念就是科學某個方面的規范，用以決定某一特殊對象歸屬于哪一類。因此，對科學概念的正確理解有重要意義，許多科學概念都要在掌握了其所構成的一系列術語之后才能夠被理解”[1]。因本論題所涉及的環境監管、行政責任、行政責任的設定與缺失等基礎性概念，學界或對其內涵與外延有不同理解，或尚無明確的定義解說，故對它們作必要的理論界定與闡釋無疑是展開本文研究的邏輯起點。

（一）環境監管

對于環境監管概念，目前學界主要在以下三種意義上理解與使用：一是把環境監管視為環境管理與環境監督的集合概念，將包括行政機關在內的相關單位與個人對環境的管理與監督活動均視為環境監管。如有論著認為：“環境監管由環境監督和環境管理兩部分組成，兩者是相互貫通、相互依存、缺一不可的統一整體。一方面，環境管理專指環境資源行政管理部門對各種影響環境資源的行為進行規劃、調控的行政管理活動，即狹義上的環境行政管理。它是國家機關在環境行政活動中的一項重要而特有的職權，非一般社會主體所享有。另一方面，環境監督是指除國家機關的環境管理行為外，企事業單位、社會團體、公民可以制約環境管理的行為和檢控破壞環境的行為。”[2]有論著認為：“環境監管模式是指國家為保護環境所采取的一系列監督管理環境的有效模式，其包含環境監督和環境管理兩個層面：環境監督來自國家政府、管理機關及民眾監督；環境管理包含行政管理和社會成員自我管理。”[3]二是將環境監管理解為有關國家機關對環境的監督與管理。如有論著認為：“環境監管不僅僅是行政部門的職責，而且也是立法部門和司法部門的職責……”[4]有論著認為：“環境監督管理，又稱環境保護監督管理，是環境監督和環境管理的合稱。它是指為了保護和改善環境，有關國家機關對環境保護工作進行規劃、協調、督促檢查和指導等活動的總稱。”[5]從這種意義上所理解的環境監管實則包括了相關立法機關、行政機關、司法機關履行與環境保護或與環境保護相關職能的公權力活動。三是將環境監管理解為行政機關對環境的監督與管理，即所謂“單一的政府環境監管”或者狹義上的環境行政管理。近年來環境法學者主張借鑒域外經驗，重構中國環境監管模式，以實現“由從單一的政府環境監管模式逐步向政府監管、第三方監管和自我監管的混合型監管模式的轉變；從對強制監管手段的偏執逐步向發揮多種手段優勢的綜合性監管手段的轉變”[6]。但考慮到無論對環境監管的內涵外延作何種界定，行政機關無疑是最主要的環境監管主體，且在中國現行環境保護法律法規之中行政責任的缺失主要表現為環境監管行政主體及其公務員行政責任的缺失，故將本文所稱環境監管限于政府及其相關行政部門對環境及影響環境的行為、事項等所實施的監督與管理活動，即狹義上的環境行政管理。

（二）行政責任

責任是多學科交叉研究的重要對象。由于學科及研究、表達語境的不同，人們對責任本身的理解認識也有所不同。行政責任屬于一種特定責任類型，是行政學與法學等學科領域廣泛應用的復雜概念。在行政學領域，“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的”[7]，行政責任被學者們視為現代行政的一種基本價值取向及民主治理的重要基礎并給予了高度關注，相關論著對行政責任概念從不同研究視角作了較多且不盡相同的定義闡釋，但通常認為行政學意義上的行政責任是指行政機關及其公務員基于國家公職身份及其相應職責權限而應當承擔的政治責任、法律責任、道義責任與狹義上的行政責任（行政職責）。在法學領域，法律責任通常有廣義與狹義的理解，“廣義的法律責任就是一般意義上的法律義務的同義詞，狹義的法律責任則是由違法行為所引起的不利法律后果”[8]（學界還將廣義上的法律責任稱之為第一性義務、積極義務，將狹義上的法律責任稱之為第二性義務、消極義務）如有著作將法律責任界定為一種特殊意義上的義務，并認為“所謂特殊意義上的義務是與一般意義上的義務相對而言的。一般意義上的義務又稱第一性義務，即通常人們所說的法律義務，包括法定的作為或不作為義務以及合法約定的作為或不作為義務；特殊意義上的義務又稱第二性義務，通常是指由于違反了法定義務或約定義務而引起的新的特定義務。例如，違反了法律規定的不得殺人的不作為義務，就可能引起接受刑罰處罰的義務；違反了合同規定的按期付款的義務，就可能引起賠償對方損失的義務等等”（參見：張文顯《法理學》北京：高等教育出版社、北京大學出版社1999版第121頁）。。與對法律責任概念的理解相適應，在行政法學上對行政責任也相應有廣狹義之分，“在廣義上，行政責任是指行政法律規范為行政責任主體（或是國家行政主體，或為行政法律關系主體等）所規定的，在具體的行政法律關系應當履行和承擔的義務，包括所謂的積極行政義務和消極行政義務。在狹義上，行政責任是指行政責任主體因行政違法或部分行政不當（或直接表述為行政違法）所引起的法律后果”[9]。本文的行政責任概念從狹義而言，即環境行政法律關系主體因違反環境行政法律規范的規定而應承擔的環境行政法意義上的否定性的、不利法律后果，主要是指作為環境監管主體的行政機關及其公務員的行政責任。

（三）環境監管行政責任的設定與缺失

環境監管行政責任是法律責任的一種類型，環境監管行政責任的設定屬于立法活動的范疇，通常是指享有立法權的國家機關借助相應的立法文件形式并依照規定的程序設置環境行政責任的活動，其核心是以特定的法律條文設定或規定違反環境監管法定義務的責任主體應承擔相應行政責任的行為模式及其法律后果。環境監管行政責任的設定與實現兩者之間有深刻的內在關系，環境監管行政責任的設定是環境監管行政責任實現的前提與基礎，環境監管行政責任的實現則是環境行政責任設定的必然要求。“缺失”概念在語詞學意義上泛指事物的缺陷與失誤，所謂環境監管行政責任設定缺失，就是指現行立法對環境監管行政責任設定所存在的缺陷、缺點與失誤。

二、環境監管行政責任設定缺失的主要表現

進入21世紀以來，面對日益嚴峻的環境問題，為了遏制環境監管違法行為，提高環境監管質量與效能，從中央到地方先后制定頒布了一大批關于環境行政處分及環境保護行政問責等方面的行政規章及規范性文件

例如，在中央層面有《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》（監察部、國家環保總局，2006年）、《海域使用管理違法違紀行為處分規定》（中央紀委、監察部、國家海洋局，2008年）等部門規章；在地方層面代表性的文件有重慶市《關于違反環境保護法律法規行政處分的暫行規定》（省監察局、環保局，2000年）。湖北省《關于違反環境保護法律法規行政處分的暫行規定》（省監察廳、環保局，2002年）、新疆維吾爾自治區《關于違反環境保護規定行政處分暫行辦法》（自治區環保局、監察廳，2002年）、安徽省《對違反環境保護法律法規及有關規定行為的行政處分規定》（省監察廳、環保局，2002年）、《山西省環境保護違法違紀行為處分暫行規定》（省監察委員會、環保局，2006年）、《哈爾濱市環境保護系統工作人員違法違紀違令行為處理暫行規定》（市監察局、環保局，2006年）、《貴州省環境保護局行政首長問責制暫行辦法（試行）》（省環保局，2006年）、《青島市環境保護局行政問責暫行辦法》（青島市環保局黨組，2010年）、《廣西壯族自治區黨政領導干部環境保護過錯問責暫行辦法》（自治區黨委、政府，2012年）等。

。這些專門性文件，雖然在實踐中發揮了一定的積極作用，但并未能從根本上改變中國環境監管行政責任設定缺失的現狀。環境監管行政責任設定缺失仍然突出地表現在以下幾個方面。

第一，環境監管行政責任設定主體較為混亂，已頒布的關于環境監管行政責任的專門性文件效力層級過低且問題叢生。行政責任涉及責任主體的切身利益，責任法定理應是設定行政責任必須遵循的基本原則之一。責任法定，不但要求包括環境監管行政責任在內的行政責任須通過立法途徑并借助立法文件來設定，而且要求視擬設定行政責任對責任主體權益影響程度的不同而依法劃分不同立法主體設定行政責任的權限，特別是對那些事關責任主體重要權益的行政責任的設定應嚴格實行法律保留、法規保留，限制行政規章的設定權，排除非立法性文件設定環境行政責任的可能性（非立法性文件只能對立法文件所設定的行政責任作相應的實施性或執行性規定）。因中國法律尚未對行政責任的設定主體及其設定權限做出明確劃分，環境保護法律法規立法主體應有權更有責任設定較為具體的環境監管行政責任，但其對環境監管行政責任的設定明顯稀缺、虛化，而行政規章制定主體尤其是不享有立法權的國家機關等又在大量設定或規定具體的環境監管行政責任。就此現狀并不難洞見環境監管行政責任設定的悖理之處。如果主要依靠行政規章以及其他性質的規范性文件設定環境監管責任，不但難以避免設定主體混亂目前從省級人民政府到縣鄉一級環保機構都頒布了為數眾多的環境行政處分或環境問責的規范性文件，且文件既有環境保護行政主體自行頒發的，更有監察機關與環保機關聯發的，還有行政主體與黨委聯發的，甚至還有環境保護機構黨組自行頒發的。

、統一性與科學性不足、責任設定與追究黨政不分、責任設定越權、人治色彩濃厚、法治化程度不高等突出問題，而且也不可能有效而合法地創新環境監管行政責任及其制度，無法從根本上矯正環境監管行政責任設定的缺失。這是因為，規章及其以下的其他性質的規范性文件的失范問題歷來就比較突出，加之其法律效力位階過低，不但在法定的行政處分責任之外難以合法創設新的環境監管行政責任形式，而且不能合法設定對環境監管進行有效異體問責的制度與機制。

第二，環境監管行政責任規范與環境監管義務規范的設置缺乏合理對應與銜接。環境監管義務即所謂的“第一性義務”是指立法文件對環境監管者（包括環境監管主體及其公務員）在環境監管方面應當做什么（應為）和不得做什么（勿為） 的規定，而環境監管行政責任即所謂的“第二性義務”則是環境監管者因未履行或者未按照法律規定的標準履行環境監管義務而必須承擔的環境行政法上的不利法律后果。環境監管義務與環境監管行政責任兩者之間有深刻的內在邏輯聯系：環境監管義務是環境監管行政責任的前提與基礎，無環境監管法定義務即無相應的行政責任以及其他法律責任；環境監管行政責任則是實現環境監管義務的保障，沒有法律責任保障的法律義務易成具文。因此，環境監管行政責任的設定必須要與環境監管義務的設定科學、合理地對應與銜接。雖然我們并不完全贊同“為了保障法律義務被充分、妥善地履行，立法中就必須全面地規定法律責任，在法律責任與法律義務之間實現無縫銜接，做到有一個法律義務條款，就必須有一個法律責任條款與之對應”[10]的觀點，但在環境保護法律法規中對于那些事關環境監管效能、質量，以及國家、集體、公民重要權益實現與保障的事項，設定明確的法律義務條款，并相對應地設定違反該類義務性條款的具體行政責任，從而實現法定環境監管義務與環境監管行政責任的有機、合理銜接與契合則是十分必要的。但從中國環境保護法律法規對環境監管行政責任的設定實際看，環境監管義務與環境監管行政責任的設定存在明顯的脫節或者不協調問題。其不但表現在環境保護法律法規對環境監管的義務性規范（包括禁止性規范）設定相對稀缺，總量明顯不足，更表現在即便設定了一些環境監管的義務性規范，往往也缺乏相對應的行政責任條款設置。以《大氣污染防治法》的相關規定為例，該法第二章“大氣污染防治的監督管理”雖有條文13條，但多屬于對環境行政相對人在大氣污染防治方面的義務性規定及對于環境監管主體的授權性規定，較典型的涉及環境監管的義務性規范規定實際只有第十七條第三款“未達到大氣環境質量標準的大氣污染防治重點城市，應當按照國務院或者國務院環境保護行政主管部門規定的期限，達到大氣環境質量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規劃，并可以根據國務院的授權或者規定，采取更加嚴格的措施，按期實現達標規劃”。第二十條第二款“在大氣受到嚴重污染，危害人體健康和安全的緊急情況下，當地人民政府應當及時向當地居民公告，采取強制性應急措施，包括責令有關排污單位停止排放污染物”兩款規定。該法既然設定了這兩款重要的環境監管義務性規定，就理應對經限期治理仍未達到大氣環境質量標準或者未依法采取有效強制性應急措施并產生不良后果的環境監管者設定明確的行政責任，但遺憾的是該法“法律責任”一章絲毫沒有相對應的行政責任等法律責任的設定。

第三，環境監管者行政責任與環境行政相對人責任的設定嚴重失衡。環境監管行政責任的設定屬于立法行為的范疇，其作為一種立法行為應當遵循行政主體與相對人權利義務合理均衡配置的原則，即應當在立法上著力避免環境監管法律關系的主體之間，出現一方享有的權利（力）過多、過強，而另一方所承擔的義務責任過多、過重等的失衡現象[11]，核心是環境監管者行政權力與義務的配置應保持統一性、相適應性，不能只重視行政權力或者權益的設定、賦予，而輕視義務或責任的規定，應避免有權無責現象的發生；更不能在立法上出現有責無權、大權小責、小權大責等權責不相適應的問題。但現行環境保護法律法規對環境監管法律關系主體的行政責任設定嚴重失衡，通常對環境行政相對人行政責任的規定唯恐疏失、力求詳備，但對環境監管者行政責任的規定則刻意追求簡約，所設條款少之又少。具有代表性的環境保護法規在“法律責任”一章關于法律責任條款的分布情況詳見表1。

表1 環境保護法律法規責任條款分布情況

從表1可見，不論是國家法律，行政法規，還是地方性法規，在法律責任條款的設置上均主要針對環境行政相對人，關于環境監管者的法律責任條款最多的只有兩條，在三部行政法規中甚至沒有規定。環境保護法律法規對環境監管者法律責任條款設定如此惜墨，其“重民輕官”的立法取向不言自明，當然也就難以想象在實踐中能夠切實保障環境監管者監管義務的有效履行。

第四，環境保護法律法規設定的環境監管行政責任條款普遍欠缺應有的規范性。根據立法學的一般原理，法律責任規范的設置，除了符合行為模式-法律后果或者假定-處理的規范結構要求之外，還應當做到主體（究責主體與責任主體）、行為（違法行為及其情節）、后果（責任及其形式）等要素的完備，語言表達具有確定性，做到清晰、明確、具體。但審評現行環境保護法律法規關于環境監管行政責任的立法，不但環境監管行政責任的條文設置明顯稀缺，而且已有行政責任規范也呈現較典型的責任“虛化”現象。其主要表現在以下兩個方面：一是相當多的關于環境監管行政責任的法律條文屬于高度概括性、原則性、準據性（援引性）規定，不但缺少與既定環境監管法律義務的有機銜接，而且對行為模式與法律后果（假定-處理）的語言表述過于原則、籠統，對應承擔責任的環境監管違法行為甚少采用明確、具體的列舉式規定；二是責任要素規定不明確、不清晰甚至存在空白。對此，我們仍然以上述9部環境保護法律法規關于環境監管者法律責任的規定為例作具體分析（表2）。

表2 環境保護法律法規對環境監管者法律責任的具體規定

從表2不難看出：（1）環境監管行政責任主體或者責任追究對象僅限于環境監管主體所屬國家工作人員，并不包括環境監管主體，環境監管主體的行政責任設定空白；（2）除《北京市水污染防治條例》作出了對環境行政違法的國家工作人員由“任免機關或者監察機關”給予行政處分的規定之外，其他法律法規并沒有對環境監管行政責任追究主體作出更加具體、明確的規定；（3）在行政責任法律規范的行為模式或者假定部分，除了《水污染防治法》第六十九條、《森林法》第四十一條、《北京市水污染防治條例》第七十七條作了很簡單的列舉式規定之外，其他法律法規關于環境監管行政責任的條文均采用了諸如“濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊”此類高度概括、涵義相當寬泛的格式化表達，甚少對特定環境監管中應當追究行政責任的環境監管違法行為作出明確、具體的列舉式規定；（4）對于環境監管行政責任的形式，上述法律法規均采用了“依法給予行政處分”這樣的高度概括的格式化規定，既沒有對行政處分責任追究主體明確化、具體化，更沒有具體規定對何種監管違法行為應當給予何種具體的行政處分。對存在如此突出的不規范問題的行政責任條款，很難想象在實踐中能夠得到切實的執行。

第五，環境保護法律法規對環境監管行政責任形式設定單一，且與相關國家立法關于行政責任的規定缺乏合理銜接。中國現行環境保護法律法規對環境行政相對人行政責任形式的設定較為詳備，既有行政處罰等多種制裁性行政責任形式，還有較多的補救性行政責任形式。但對環境監管者行政責任形式的設定卻較為單一，不但甚少設定環境監管行政主體的行政責任及其形式，即便對環境監管主體所屬公務員行政責任的形式也僅限于行政處分形式，非行政處分責任形式幾屬空白以《固體廢物污染環境防治法》第五章“法律責任”的規定為例，其對行政相對人設定的行政責任形式就包括了罰款、責令停止生產或使用、決定停業或者關閉、責令停止違法行為、責令退運固體廢物、責令退運危險物品、責令消除污染、吊銷許可證、沒收違法所得、限期改正、限期治理、限期繳納、代為承擔處置費用、排除危害、恢復環境原狀、賠償損失等10多種，但對于環境監管者責任只在兩個條文涉及到“……依法給予行政處分”的原則性規定。

。雖然在有的行政規章以及其他性質的規范性文件之中，設置了一些非行政處分的行政責任形式 如《貴州省環境保護局行政首長問責制暫行辦法（試行）》第十一條規定局長可以通過限期整改；通報批評；取消當年評優、評先資格；責令在局務會議上作出書面檢查；通過省級主要新聞媒體向社會公開道歉；停職檢查；勸其引咎辭職；提出罷免建議等方式追究局機關部門行政首長的責任。

，但或多或少有悖責任法定原則，其合法性、合理性值得商榷。我們認為，在環境保護法律法規之中之所以習慣用“依法給予行政處分”之類的格式化語言設定行政責任，可能也是在立法時考慮到對公務員行政處分責任《國家公務員法》、《行政監察法》、《行政機關公務員處分條例》等法律法規已經有較明確的規定，似無必要在行業或者部門行政管理的法律法規中對其作具體規定。毫無疑問，追究環境監管者的行政處分責任當然要首先嚴格遵守和執行行政處分的專門性法律法規的實體性與程序性規范的規定。但《國家公務員法》等對行政處分責任的規定具有基礎性、概括性、一般性與示向性，既不可能對各個行政管理領域內特有的或者特殊的公務員之違法行為等作出更加具體明確的規定，更不可能設定對各類行政主體及其公務員的非行政處分責任形式。這就需要行業或者部門行政管理的法律法規不但應以《國家公務員法》、《行政監察法》等對公務員行政處分責任的規定為據，對本行業、本部門行政管理過程中所存在的比較突出或者典型的公務員違法行為作出富有針對性的、更加具體明確的、具有實際可操作性的規定，而且應當根據行業或部門行政管理的實際需要設定行政主體責任及對公務員的非行政處分責任形式，以實現行業或部門行政管理法律法規對行政責任的設定與國家對行政責任的專門性立法之間的有機分工、配合與銜接，而不應簡單作“依法給予行政處分”之類的規定（這與有了《行政處罰法》，就不可能在行業或者部門行政管理的法律、法規中對行政相對人的行政處罰責任不作更加具體、明確的規定，只作“依法給予行政處罰”的格式化表達同理）。以對環境監管行政不作為現象的法律規制為例，《國家公務員法》等并不可能對環境監管領域不同環境監管工作中的行政不作為的行為表現作出具體規定，客觀上需要在特定的環境保護法律法規中對嚴重影響監管效能、質量的行政不作為行為設定行政處分與非行政處分等具體責任形式，只有這樣才能有助于有效落實《國家公務員法》等法律關于公務員行政處分責任的相關規定，也才能切實督促環境監管者依法忠實履行環境監管職責。在這里還有必要指出的問題是，即便是對“行政處分”責任的規定，在有的環境保護法律法規之中也存在不夠合理、嚴謹的問題。例如，《環境影響評價法》第三十一條對建設單位未依法報批建設項目環境影響評價文件或者建設項目環境影響評價文件未經批準而擅自開工建設等違法行為，規定“對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分”就不夠合理。根據該法第三條之規定，建設對環境有影響的項目均應進行環境影響評價，如果建設單位是國家機關甚至國有企事業單位的，根據國家關于行政處分的法律、法規及該條規定對其直接負責的主管人員和其他責任人員“依法給予行政處分”是可行的，但對于國家機關及國有企事業單位以外的其他建設單位（如“三資企業”、民營企業等）的工作人員就無法也不應當依據該條規定給予行政處分，因為行政機關并無對國家機關及國有企事業單位以外的其他建設單位工作人員作出行政處分的法定權力。再如，《環境噪聲污染防治法》第五十七條第三款規定對鐵路機車不按照規定使用聲響裝置的，“由鐵路主管部門對有關責任人員給予行政處分”也不合理。因為鐵路機車不按照規定使用聲響裝置的責任人員很多情況下可能是作為工人的機車駕駛員，根據現行相關法律法規的規定，作為行政主體的鐵路主管部門也無權對工人作出行政處分的決定，即便是鐵路主管部門依法有權給予責任人員以行政處分，其畢竟不是專門性環境監管行政主體，如果它不去實際給予責任人員以相應的行政處分，設定此類環境保護責任的目標也就有可能因此而落空。

第六，環境監管行政責任的追究者或者監督者責任設定空白。環境監管行政責任的有效實現，既有賴于環境監管者的自覺行動（環境監管者能夠自覺自愿地嚴格依法辦事，切實履行環境監管職責，從而避免即設行政責任后果的發生，是環境監管行政責任實現的最佳狀態），更有賴于富有實效的內外部監督。而對環境監管者行政責任的追究就是最為有力有效的監督路徑與方式。如果環境監管者不依法忠實履行環境監管責任，而環境監管行政責任追究主體又不認真履行法定監督職責，不依法追究監管者的行政責任以及其他法律責任，即便設定了再完善的環境監管行政責任都有可能無濟于事。因此，構建完善的責任制度監管監管者與監管監督者具有同樣重要的意義。從中國環境監管的實際情況看，之所以不少環境監管主體對行政相對人的環境違法行為視而不見、聽之任之，甚至給予庇護，與有關監督機關疏于監督、不及時依法追究監管者法律責任不無關系。這就需要在設定環境監管者行政責任等法律責任的同時，也要設定責任追究者或者監督者的相應法律責任，以督促其忠實履行監督職責。但遺憾的是，中國現行的環境保護法律、法規、規章對監督機關不及時依法追究環境監管者的行政責任或者其他法律責任應當承擔何種具體法律責任鮮有具體而明確的規定。

三、環境監管行政責任設定缺失的主要成因

環境監管行政責任的設定，涉及重要的利益博弈以及權利義務配置關系，深具復雜性。因而導致環境行政責任設定缺失的成因也必然多元而復雜。既有立法主體及其參與者的思想意識、情感偏好、價值取向、水平與能力等諸多方面的主觀原因，又有經濟社會發展模式與水平、傳統文化、環境監管體制機制、立法體制機制、環境監管執法環境等諸多方面的客觀原因。但我們認為，其中最直接、最主要的原因有以下幾個方面。

第一， 以“官本位”為代表的傳統思想觀念的束縛。“官本位”思想是中國幾千年封建社會政治文化的代表。對于“官本位”的內涵相關論著有大同小異的解說。如有論著認為：“‘官本位’不僅體現在為官者一切以官為本，更體現在局外人——平民百姓也以官為本，把‘官’作為自己的奮斗目標。‘官本位’是官員利益至上，以官員的利益為出發點和歸宿。在政治上，官員就是權力的化身，公共權力高度集中在少數官員手里，官員的行為不受民眾的監督和制約，權力至上，權大于法……”[12]還有論著認為：“‘官本位’至少包括四重內涵：權力的運行以‘官’的利益和意志為最根本的出發點和落腳點；嚴格的上下層級制度，下級對上級唯命是從，上級對下級擁有絕對的權力；以是否為官、官職大小、官階高低為標尺，或參照官階級別來衡量人們的社會地位和人生價值；在上述基礎上形成的敬官、畏官、仇官等社會心理。人們把做官看作人生最高價值追求，并把它作為評判人生價值大小和社會地位高低的標準。”[[13]由于中國社會發展水平、歷史文化傳承、社會體制機制等因素的制約或影響，帶有封建思想殘余的“官本位”思想，在轉型期中國依然根深蒂固，與現代行政思想及制度文明建設背道而馳。其作為一種思想觀念、價值取向及社會現象，“給中國政府完成從人治到法治的轉變，實現依法治國造成巨大的觀念障礙，特別是會給公務員依法行政帶來極大的消極影響”[14]。“官本位”思想觀念作用于現實的國家行政管理領域，當然會表現出從立法到法律的執行偏好人治而輕視、抵觸法治；重權力運用而輕權利保障；重權力的取得與有效配置而輕權力制約；重監管而輕服務；重對行政相對人監管與制裁，而輕視對行政主體及其公務員的責任設定與追究。在“官本位”思想觀念作用下，在政策選擇與立法決策中偏好將權力（權利）向官員傾斜、集中，各種義務（責任）向平民傾斜、集中，習慣于用法律責任等手段“治民”，而不善于甚至也不太愿意用法律責任等手段“治吏”。尤其是擁有立法權的行政主體一般更不會自覺自愿地借助自己所制定的法律文件將權力關進“籠子”里，自縛手腳。“官本位”思想觀念作用于現實行政管理領域，勢必導致法治行政、責任行政、陽光行政、民主行政、服務行政等現代行政理念發育不良，政府行政職能演化與轉變遲緩，公務員行政倫理失范，并因此反過來影響或制約對行政主體及其公務員法律責任科學、合理、有效的設定與實現。因此，“官本位”思想觀念的束縛，是導致包括環境監管行政責任在內的行政主體及其公務員法律責任設定缺失的直接而主要的原因之一。

第二，行政主導型立法模式的制肘。雖然近年來中國在民主立法方面有了較為明顯的進展，但以行政為主導的立法模式并未因此得到根本性的改變。所謂行政主導立法或者行政主導立法模式，有論著認為：“是指行政機關或行政權主導了立法過程的立法模式，即行政機關或行政權的意志成為主要的并且引導立法向有利于他們利益方向發展的立法模式。”[15]還有論著認為：“就是由行政主管系統作為起草與制定法律的主導力量。”[16]我們認為行政主導型立法，就是指政府行政機關直接或者間接啟動、引領、主導立法走向的立法模式，其不但表現于行政機關享有法案提請權、立法規劃編制或編報權、立法草案擬定權、對立法內容的強勢話語權甚至立法事項的最終決策權，更突出表現于最終形成的立法文本內容往往較充分體現或者滿足了行政機關的利益訴求與主觀意愿。以法律的制定為例，在法案的提出方面，“法案的提出主要是由全國人大和國務院兩個系統完成的，而國務院及其各部委通過行使法案提案權提出的法案遠遠超出了全國人大提出的法案”[15]P23；在法案的起草方面，“慣常做法是屬于哪個領域的事項，就交給主管該領域事務的政府部門承擔起草工作，由有關政府主管部門起草法案，然后交由同級人大進行審議。雖然人大是立法機關，但其通常做法是授權行政機關立法或授權行政部門起草法律案”[17]，據統計，“目前3/4以上的法律草案都是由政府部門起草的”[18]。當然，在中國一元多層級立法體制下，行政法規、行政規章由擁有相應立法權的行政機關制定，肯定離不開行政主導，行政機關參與法律、地方性法規的起草、論證也并不是一無是處。但行政主導型的立法模式不論有多少優點或者好處，都不可避免為行政機關憑借立法主導權或者優勢地位在立法中謀取“私利”提供了可能。如果這種可能性在行政機關、立法主體的主客觀因素的作用下轉化為了現實的存在，那么諸如環境監管行政責任的缺失等不良立法問題自然就會凸顯出來。

第三，立法主體失控的“經濟人”特性驅使。立法是正當配置法律關系主體權利義務內容、事關社會公平正義的本源性工程。因此，好的立法應能最大限度地體現社會成員的共同意愿及社會公共利益，并排斥立法主體以及立法參與者“私益”或本位利益的表達。但包括行政機關在內的國家機關的“經濟人”特性決定，立法的公益性表達與立法主體的“經濟人”自利性需求永遠是一對深刻矛盾，要阻斷立法主體的自利性對立法的影響絕非易事。公共選擇學派將“經濟人”假設運用到政治學、管理學領域，提出了政府自利性假設，認為政府作為“經濟人”具有“公益人”（理想人）與“經濟人”雙重特性。政府作為“公益人”應當以社會公眾為本，做任何事都要首先從公眾的角度考慮，以求公共利益的最大化，而不是以追求自身利益的最大化為出發點，但其“經濟人”特性決定，趨利避害、最大化地追求自身的本位利益也是政府的基本屬性，“任何人的完全大公無私和自私自利與任何政府組織的完全大公無私和自私自利都是荒謬的”[19]。根據“經濟人”自利性假說，趨利避害也是立法主體尤其是作為行政立法主體的行政機關的人性特征，如果立法體制機制不健全、監督與約束乏力、立法環境不良，加之“官本位”思想觀念等的束縛或影響，借助行政主導型立法模式所提供的現實機會，立法本位主義往往就會大行其道。相關研究成果所指出的中國立法中特別是行政立法、地方性立法中存在的較為突出的官本位、部門本位、地方本位以及本位利益法制化等問題就是對立法主體“經濟人”自利性假設的現實驗證。如有論著將地方立法中的部門利益界定為“有關的地方國家權力機關和行政機關利用自己所掌握的立法權力，在國家、地方權力機關和政府制定法規、規章草案時，加入維護本部門權力和利益的條款，企圖通過立法來維護、加強和擴大本部門的權力，減少和減弱本部門應承擔的責任和義務”，并依據較多立法實例論證了不適當強化部門權力、不適當增設行政機構、為本部門和行政相對人設定不對等的權利和義務等地方立法中謀求部門利益最大化的表現形式[20]。又如，有論著將部門本位主義在行政立法中的現實表現概括為以立法形式強化或擴大本部門的權力范圍；通過立法設立各種能夠產生“收益”和“實惠”的管轄權、審批權、許可權等，為本部門謀取經濟利益；通過立法簡化或推卸作為行政部門的責任和義務[21]。因此，包括環境監管行政責任在內的行政責任的缺失恰恰是立法主體的自利性“經濟人”特性因缺乏有效法律管控、約束而得到非理性張揚的必然之果——在缺乏有效法律管控、約束的“經濟人”自利性人性驅使下，就難免會有一些立法主體不是以“公益人”的角色積極將立法活動引向公平正義、科學規范、充分表達人民意愿的正確軌道，而是將立法淪為了其借法擴權、用法爭利、擺脫或者減輕責任、謀求本位利益最大化的活動，從而使立法失卻應有的正當性、公正性與科學性，諸如環境監管行政責任缺失此類問題的存在就不可避免。

第四，立法權及其行使約束乏力的助推。孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。從事物的性質來看，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”[22]立法是調節社會利益關系、配置社會成員權利義務的源頭工程，如果立法權不能得到正當行使甚至被濫用，立法就有可能淪為立法者追逐自身利益最大化的工具，并因此嚴重損害國家和人民利益，破壞社會公平正義。因此，對立法權及其行使的約束較之于對具體執法行為的約束更具重要性。雖然進入21世紀以來，《立法法》、《行政法規制定程序條例》等眾多關于立法活動的專門性立法文件的頒布實施，對規范立法行為，保障立法質量發揮了積極作用，但相關立法對立法權及其行使的約束仍然存在明顯的制度性缺失，對立法活動監督與制約乏力的問題依然突出。其不但表現在現行關于立法活動的專門性立法文件偏重于立法程序制度的構建，對立法質量控制標準、權利（力）義務配置規則、法律條文設置的規范要求等重要的實體性內容鮮有具體明確的規定，而且突出表現在立法及其監督體制機制的不完善、立法責任設定缺失等方面。以立法責任的設定為例，迄今為止中國尚無一部法律、法規對立法責任及其實現機制作出規定。雖然《立法法》對包括行政法規、行政規章在內的立法原則、權限劃分、立法程序以及備案審查監督等作出了規定，在第八十七條還明確規定：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章有下列情形之一的，由有關機關依照本法第八十八條規定的權限予以改變或者撤銷：（1）超越權限的；（2）下位法違反上位法規定的；（3）規章之間對同一事項的規定不一致，經裁決應當改變或者撤銷一方的規定的；（4）規章的規定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；（5）違背法定程序的。但該法以及其他相關法律、法規甚至規章對包括各類立法主體及其公務員在立法方面存在的包括諸如濫用立法權、立法不作為、違法立法等情形在內的法律責任并無具體規定。正是由于國家對立法權及其行使的監督約束乏力，立法責任及其制度缺失，立法者一般不會為其違法或者不當立法行為負實際責任，這就為以行政為主導的立法過度張揚立法者的自利性，追逐立法者的本位利益，弱化、虛化其行政責任等法律責任提供了可乘之機，環境監管行政責任的缺失此類問題的存在也就不足為怪了。

第五，不良環境監管執法環境要素的羈絆。實踐充分證明，環境監管執法環境的優劣不但直接影響執法的質量與效能，而且會在很大程度上影響環境監管執法制度的正當、合理建構。雖然中國環境監管的執法環境在不斷得到優化，但困擾環境監管工作的不良執法環境要素依然眾多。其不但表現在社會法律信仰與法治精神的缺失、生態環境保護意識的薄弱、環境行政倫理的失范、以“GDP”為核心的不良政績觀及其績效考評制度的負面作用等方面，還突出表現在環境監管體制不健全、環境監管職能交叉與權責不清、環境監管手段與能力不足等多個方面。它們對環境監管行政責任的設定及其制度建構均有不同程度的負面影響。例如，權責明確、權責統一、權責對等是設定環境監管行政責任的基本前提，如果環境保護部門之間、環境保護部門與資源管理等相關部門之間、政府與環境保護相關部門之間權力交叉、職能重疊、管理職責不清，就失去了科學、合理設定環境監管行政責任的基礎，就無法針對特定環境監管者設定明確的行政責任，即便設定了具體、明確的行政責任，也會因出現推諉塞責、難以確定責任主體等問題致使既設行政責任實現不能。再如，盲目追求GDP和財政收入的增長，并將其作為評價與考核官員政績的最重要指標，就會導致立法主體為了實現本地區、本行業、本部門的利益最大化，并進而謀取官員個人政績，而輕視生態環境保護工作，不但有可能置環境保護法律、法規的強制性規定于不顧，對本地主要納稅企業、稅費主要來源項目或產業所存在的環境違法行為采取放任態度，甚至淪為環境違法者的“保護傘”，而且還有可能非法干預環境監管部門的正當執法行為，或者對環境監管主體及其公務員的環境行政不作為、濫作為等行政違法行為視而不見，不積極主動依法追究監管者責任，更不可能在立法中積極主動設定嚴格、具體、明確的環境監管行政責任，構建環境監管行政責任有效實現的法律機制。因此，片面的、不符合經濟社會可持續發展原則的錯誤政績觀及相應的政績考核制度，無疑也是阻卻、妨害環境監管行政責任設定與有效實現的重要因素之一。參考文獻：

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Lack of Administrative Responsibility’ Set on

Environmental Regulation and its Causes

LIU Zhijian

（School of Law， Lanzhou University， Lanzhou 73000， P.R.China）

Abstract：

There exist more prominent problems on the lack of administrative responsibility on environmental regulation in current environmental laws and regulations in China. The setting body of administrative responsibility for environmental regulation is more confusing， setting up of the norms between administrative responsibility and obligations for environmental regulation is lack of reasonable correspondence and cohesion， the setting of administrative responsibility on environmental regulation is serious imbalance in terms of the responsibility of administrative counterpart， the clause of the administrative responsibility on environmental regulation generally lacks of normative， the setting form of administrative responsibility on environmental regulation is single and the responsibility setting of enquirers or supervisors of the administrative responsibility on environmental regulation is rare. These are all the main manifestations represented the lack of administrative responsibility on environmental regulation. The causes that result in the lack of environmental administrative responsibility’ set are diverse and complex. Most direct and important reasons are as follows： the bondage of traditional ideas， such as “officialdom standard”， which is the most representative， the constraints of the executive-led legislature mode， the characteristics driven of ‘economic man’ of legislative body out of control， the boost of legislative and execute weak restraint and the fetters of the enforcement environment elements of poor environmental regulation.

Key words： environmental regulation； administrative responsibility； administrative responsibility’ set； lack； cause

（責任編輯 胡志平）