促進義務教育均衡發展的蘇州經驗

宗芳宇

(國務院發展研究中心企業研究所，北京 100010)

2009年，蘇州市被評為“全國推進義務教育均衡發展工作先進地區”，2013年，蘇州10區縣全部申報“全國義務教育發展基本均衡縣(市、區)”，占全國申報數的近5%，張家港、常熟、太倉率先通過全國首批縣域義務教育發展督導評估，成為義務教育發展均衡縣。蘇州市在推進義務教育均衡發展的過程中，抓住了辦學條件、教師資源、生源質量、教育質量4個重點環節，并落實好政府責任、經費管理、資源共享、教育評價4方面的保障機制。蘇州經驗對于提升我國義務教育均衡發展有重要借鑒價值。

一、抓住4個重點環節，促進義務教育高位均衡發展

義務教育的均衡發展不是降低優質學校辦學水平，而是在優質學校的標桿下追強扶弱，實現高水平的均衡，主要體現為辦學硬件條件、教師、生源、教學質量的均衡。首先是辦學硬件條件和教師資源的均衡，這是為受教育者提供公平教育環境的重要基礎，也是破解擇校難題和實現生源質量均衡的必要前提。生源質量的均衡既需要辦學條件的保障，又需要良好的制度設計。提高教育質量則是在前三者的基礎上，實現高水平均衡發展，為受教育者提供各方面都一樣優質的教育條件。蘇州市抓住這4個重點環節，積極促進了區域內義務教育的高位均衡發展。

(一)加強科學規劃和標準化建設，實現城鄉辦學條件均衡發展

一是科學規劃學校布局，合理配置教育資源。蘇州市根據城鄉發展需要和適齡人口情況，對學校分類指導、規劃并新建了一批包括外來工子弟學校等在內的公辦學校，改擴建了一批在城區拓展空間受限的學校，撤并了一批規模小、條件差、位置不合理的村校和民辦學校，改造了一批辦學條件薄弱的學校，最終形成了覆蓋城鄉、布局合理、發展均衡的教育公共服務體系。

二是推進學校標準化建設，全面提升義務教育階段教學裝備水平。蘇州市出臺了各類學校辦學標準，特別是加大對薄弱學校的裝備投入，縮小辦學條件差距，努力實現城鄉學校在辦學理念、硬件設施等多方面都“一樣”好的目標。2012年底，小學、初中、高中分別有60%、54%、78%的學校達到省一類標準，全市所有小學、初中、特殊教育學校達到江蘇省教育技術裝備二類標準，建成教育現代化學校，并且村小全部建成“示范村小”。

三是引導和扶持外來工子弟學校提升辦學條件。蘇州市將外來工子弟學校作為公辦教育資源的重要補充，積極推進達標升級工程，建立了校舍、設備等方面的援助機制，促進民辦外來工子弟學校提升辦學質量。74所外來工子弟學校達到合格標準，占比76.8%。其中，張家港市大力實施“以獎代補”制度，對達標的外來工子弟學校給予獎勵，激發了民辦辦學的積極性。①對通過標準化建設評估驗收的民辦學校給予辦學投入15%～20%的一次性獎勵，對辦學水平達到良好以上的學校給予10～20萬元的辦學質量獎勵，2012年起按照公辦學校標準向民辦外來人員子女學校下撥公用經費。

(二)深化教師隊伍建設，促進城鄉教師資源均衡配置

一是加強教師培養，全面提升城鄉教師隊伍水平。蘇州市在江蘇省率先成立蘇州市級、縣級教師發展中心②其中，吳江、太倉教師發展中心成為首批江蘇省級示范性教師發展中心。共10多家，組織教師開展專題學習、校本研修、遠程學習、海外研修等多種類型培訓活動。其中，太倉市建立了教研、科研、培訓、信息“四位一體”的教育科研機制，極大地激發了教師提高專業化水平的熱情。在教師繼續教育方面，首先嚴格抓好教師準入標準，小學、初中階段教師學歷合格率分別達到100%和99.43%;并積極與有關高等師范院校合作辦學，鼓勵教師學歷進修提升，將學歷提升情況作為政府教育目標責任書考核指標。此外，積極引進和培養名師，并充分發揮名師的帶頭輻射作用。成立了20個名師專業發展共同體和名師工作室、名師導教團，開展了300多次“名師高徒”教學展示系列活動，搭建了多個青年教師成長的平臺。

二是推進教師流動和均衡配置。蘇州市采取多項制度推進區域內教師流動:實施新進教師先到農村學校任教服務期制度;高級職務教師、名師、特級教師聘用前到農村或薄弱學校任教一兩年的制度;城市學校校領導和骨干教師到農村和薄弱學校支教制度;農村學校教師到城市學校交流學習制度等。并且骨干教師評選向農村傾斜，提高在農村任教、支教的骨干教師和城區優質學校教師的津貼標準。2012年教師區域內輪崗交流數為3100多人，占義務教育階段教職工數的5.5%，其中校長交流258人，占比10.79%。

(三)平衡入學機會，促進城鄉生源質量分布均衡

一是把好入口關，堅持就近入學制度，嚴格控制擇校行為。首先，嚴格執行適齡少年兒童按照就近入學的制度，要求公辦學校擇校生整體比例低于招生數的10%;其次，實施激勵措施，對留住地段生、教好地段生、控制擇校生取得顯著成效的初中進行表彰獎勵;此外，規定區域內學校均衡編班，嚴禁設重點班、快慢班等，不以考試成績為學校和班級排名次，提供平等的學習環境。

二是抓好教育指揮棒，深化入學制度改革。優質重點高中入學名額按比例分配到初中，并向農村學校傾斜。目前蘇州市優質高中分配到普通初中的入學名額達到70%左右。吳江區自2002年起在江蘇省率先推出“推優”制度，將熱門高中計劃公費生總數的90%分配到各初中，并設定了評價成績加素質的推薦標準，之前優秀學生“花開一家”的局面變成“處處開花”。

三是為外來工子女提供公平的就學機會。首先，落實好各部門、各區縣責任，將外來人口子女入學情況納入年度考核重要指標，出臺外來人口子女義務教育管理工作意見。其次，加大外來工子女公辦學校吸收力度。蘇州市400多所公辦中小學均接收外來工子女入學，還按需新建了多所以招收外來工子弟為主的公辦學校。按2012年秋季入學數據統計，蘇州市義務教育階段學生中，外來人口為31.17萬人，占全部學生數的44.4%，占江蘇省外來子弟人數的2/3。其中，73.15%的子弟在公辦學校就讀，跟本地學生平等接受義務教育。此外，蘇州市還相繼出臺政策，使外來工子女可以享受到免費義務教育、免課本費、免費乘坐公交和軌道交通等惠民政策。

(四)提升教育質量，實現義務教育的高位均衡發展

一是堅持德育為先。蘇州市提倡人人參與德育工作，創造良好的德育環境，打造了網上家長學校、德育導師制、千名教師訪萬家、弘揚和培育“民族精神月”等多項德育品牌活動，打造了多個德育實踐基地，對培養學生健全的人格起到了重要作用。

二是大力發展素質教育。出臺了《蘇州市教育局深化素質教育，豐富校園生活，促進學生全面發展的三項規定》，規范學校辦學行為，指導學校深化課程改革，優化課程設置，開發校本教材，開展“陽光體育”、“鄉村少年宮”、“無作業日”等活動，促進學生減負和全面發展。例如，張家港市將“保證學生每天運動一小時”的大課間活動納入學校課程，形成特色突出的“大課間模式”;吳江區推出“有效教學”主題活動，實現了教育的精致化管理。

三是培育學校文化特色。均衡教育并不是學校發展千篇一律，而是在基礎條件普遍提升和均衡的條件下，培育學校特色。蘇州市鼓勵中小學校依托和發揚蘇州深厚的文化底蘊，培育學校特色，深入開展“一校一品”建設，涌現出豐富的特色主題校園文化。如常熟市倡導“特色立校、特色強校、特色興校”的辦學理念，呈現出以評彈、象棋、籃球、山歌、皮貼畫、古箏、文學、科技、舉重、收藏等豐富主題的特色建設局面，全國、省級、蘇州市級以上特色建設學校40多所。

二、落實4大保障制度

為了有效保障4大重點工作的實施，蘇州市在政府責任、經費管理、資源共享、教育評價4個方面形成義務教育均衡發展工作的有力保障。

(一)政府責任制度

一是堅持在區域經濟社會發展規劃中優先發展教育。首先，統籌規劃，出臺各類規劃和指導意見，促進城鄉教育均衡發展。如蘇州市出臺了《蘇州市教育基本現代化實施綱要》《關于加快建設教育強市，率先實現教育現代化的決定》《關于加快實現城鄉教育一體化》，各區、縣也紛紛制定了有關規劃和工作方案。其次，將義務教育均衡情況納入政府重要議事日程和績效評估指標。

二是推進管理體制創新。充分調動鄉鎮(街道)的主動性、積極性，積極實現“以縣為主”管理體制基礎上的體制創新。針對區域內義務教育學校發展水平參差不齊的突出問題，蘇州工業園區提出“達標升級”的辦法。即按照依法治校、辦學條件、師資隊伍、教育質量等9個方面的達標升級標準，指導區、鎮兩級共同管理的學校對照標準提升短板，達標后管理體制升級為區級管理。該辦法實施以來，有關學校的辦學條件顯著改善，全部達標升級。

(二)教育經費管理制度

一是加大教育經費投入。確保教育投入“三增長兩提高”。蘇州市教育經費投入從2008年的131億元增至2012年的229億元，年均增長約15%，其中義務教育經費占比在55%左右。2012年小學、初中、高中生均經費分別達到1.7萬元、2.4萬元和3.1萬元，近4年來年均增長達到14.7%、17.1%、14.4%。

二是教育經費使用突出“兩個傾斜”。首先，向薄弱學校傾斜。中小學校舍建設和改造經費大部分用于支持薄弱學校，采用“國有資產、無償租用”及“達標獎勵”等方式扶持外來工子弟學校建設、校舍租賃、設備購置等，進一步縮小辦學條件差距。其次，經費向貧困家庭、低保對象、殘疾兒童、外來人員等家庭傾斜，形成了“免、補、助、獎”的學生資助體系，保障民辦學校義務教育階段學生接受免費義務教育并享受惠民政策。蘇州市2012年減免義務教育階段學費和學雜費約1.6億元，發放1億元免費教科書，以生活補助和國家助學金形式補助經濟困難家庭學生近兩萬人次，共補助1300多萬元。①蘇州市教育局:《蘇州市基礎教育經費投入情況》。2008年起每年投入100多萬元，實施“光彩行動計劃”，專門招收家庭貧困、品學優良的外來人員子女就學“光彩班”，初中3年的生均補貼近1萬元。

(三)資源共享機制

一是建立聯合辦學、集團化辦學、托管辦學、共同體辦學等機制，發揮優質學校的輻射帶動作用，促進區域內學校的資源共享。如張家港市的小學采取分校式、輔導式、共建式等管理模式，促進優質教育資源的城鄉結合，實現城鄉小學在辦學理念、硬件設施、規章制度、課程體系、人員待遇、考核標準上的“六個一樣”。吳中區通過聯盟和結對方式，促進校際資源共享，組建了8個小學辦學聯盟和兩組初中發展共同體，發揮學校整體效益，還建立了公辦學校和外來工子弟學校友好學校機制，安排教師交流學習，并進行捆綁式考核。

二是推動共享平臺建設。蘇州市建立了教育公共服務平臺，積極推動了各學校間數字化教育資源的共享。此外，蘇州市還建立了各級少年宮、青少年活動中心、社會實踐基地10多個，鄉村少年宮400多個，形成了豐富多彩的校外活動共享平臺。

(四)教育評價制度

一是優化學校評價機制。蘇州市出臺了綜合和專項的評價方案，制定了中小學辦學水平評價指導意見，開展了對學校資源配置等方面的評估，建立了教育質量監測體系，引導學校提升辦學水平。學生、家長和社會對蘇州市學校的滿意度達到90%以上。工業園區出臺了中小學綜合發展評估行動方案，規范學校辦學，制定減輕學生課業負擔和教育行風建設考核標準，并實施了對校長重能力、重實績、重貢獻的激勵機制。常熟市出臺了特色學校建設評估方案和評估指標體系，促進“一校一品”特色建設。吳江區按照“基礎性評價+發展性評價”的思想，調動薄弱學校發展的積極性。

二是建立促進學生全面發展的評價體系。在均衡發展的理念下，對學校和學生的評價也形成多元化的評價體系，引導基礎教育培養人的全面發展。例如，吳中區出臺了《吳中區中小學生綜合素質評價工作指導意見》和《吳中區中小學生綜合素質評價方案》，建立了目標多元、方法多樣、注重過程的綜合評價機制，既不為學生和班級排名次，也不以考試成績和升學率作為衡量教育教學的唯一標準，促進了學生的全面發展。

三、啟示和建議

蘇州市在促進義務教育均衡發展方面做出了積極探索，通過對學校軟硬件條件、教學質量和生源均衡制度的設計，并從政府責任、投入機制、資源共享機制和教育評價機制的保障，實現了義務教育高位均衡發展。蘇州經驗對于全國特別是發達地區的義務教育均衡發展具有很大借鑒意義和啟示。

(一)完善義務教育均衡發展的管理體制

我國義務教育仍以公辦為主，其均衡發展必須要建立強有力的管理體制。在“以縣為主”的義務教育管理體制下，既要明確縣級政府促進義務教育均衡發展的責任，又要充分激發區縣、鄉鎮、村等多級政府的辦教育活力。蘇州工業園區的做法有較大啟示，將辦學條件比較薄弱的鄉鎮和村辦學校以“達標升級”的方法納入縣級統一管理，建立縣域范圍內教育資源統籌管理的機制。此外，應建立起市級、縣級政府促進義務教育均衡發展的規劃、目標、責任制、評價體系、工作制度和方案等，切實落實好各級政府責任義務，逐步從縣級起擴大義務教育均衡發展的區域。

(二)發揮教育制度的引導作用

義務教育的均衡發展必須從改革教育制度要紅利。義務教育的發展方向與教育評價和下一教育階段的制度緊密相關，完善并發揮好有關教育制度的指揮棒作用，對引導義務教育向高位均衡發展有積極作用。

一是大力改革教育評價制度。通過改革教育評價制度，影響和改變社會對義務教育的認識。從培養社會人的健全人格和全面素質能力發展的角度出發，建立和完善教育、學校、教師、學生的多元化、注重過程的評價標準體系。評價體系既要有統一的衡量指標，又應給學校、教師和學生留下個性化發展的空間。

二是完善義務教育“出口”的制度，形成與義務教育均衡發展相匹配的高中、大學等下一教育階段的入學制度。以人的全面發展為根本，進一步放開高中入學名額分配比例，建立和完善注重多元化評價的更科學的中考、高考招生制度，入學名額分配標準應與義務教育的高位均衡發展情況相結合，保持一致的標準和方向，避免“出口”制度對義務教育均衡發展的扭曲傳導和影響。

(三)加強對薄弱學校的資源配置

義務教育發展不均衡的根本原因在于教育資源配置的失衡，如何提升薄弱學校水平，是有效實現均衡發展的關鍵。

一是對義務教育階段學校進行統籌規劃和分類指導，通過改、擴、撤、并等措施優化資源配置，加強對薄弱學校的經費投入，幫助薄弱學校盡快提升硬件辦學條件的短板，提高硬件水平，改善校園環境，獲得長期發展后勁。

二是加快完善教師流動機制。教師流動可以將區域內教師資源配置盤活，是提升教育均衡發展的關鍵。與日本高達20%的教師流動比率相比，我國區域內教師流動還遠遠不夠，應建立更有力的義務教育階段教師流動制度，將教師分類別流動，提升教師流動比率，監督和保證教師流動質量和效率，保障教師資源配置均衡。還應建立更完善、更有吸引力的配套激勵制度，圍繞各類別教師的均衡配置中的難點問題，在鼓勵教師成長發展、便利教師流動過程的生活、提升待遇等方面，創新制度設計。

(四)完善政府購買教育服務的補充機制

在經濟發達地區，建立完善政府購買教育服務的體制勢在必行。隨著我國城鎮化的發展，很多發達地區外來人口接受義務教育的需求激增(如蘇州市2014年以后外來小學新生占比將超過一半)，在公辦教育已高負荷運行的情況下，很多發達地區的基礎教育將面臨巨大挑戰。作為市場化的補充力量，民辦教育已經在各地迅速發展起來。與此同時，民辦教育參差不齊的辦學水平也給義務教育的均衡發展帶來巨大的阻礙。

因此，必須完善政府購買教育服務的機制，發揮好民辦教育的補充作用。既要“管”，建立嚴格的管理制度，又要“扶”，形成支持和援助機制。要制定鼓勵民辦教育的辦法，明確民辦學校辦學標準和管理規章制度。還要加大對民辦學校的支持力度，借鑒蘇州“達標獎勵”、設備免費租賃、教師支教力度等多種方式支持民辦學校提升辦學水平，使民辦學校在義務教育均衡發展中發揮積極作用。