中國特色新型城鎮化的科學內涵與戰略重點

魏后凱，關興良

（1.中國社會科學院 城市發展與環境研究所，北京 100028；2.全國市長研修學院，北京 100029）

改革開放以來，中國城鎮化取得了舉世矚目的成就，城鎮化水平顯著提高，城市經濟日益占支配地位，中心城市的作用日益凸顯，城市基礎設施與公共服務水平大幅提升，城鎮居民生活條件極大改善，城市群迅速發展完善，城鎮化的帶動作用日益增強。但是，應該看到，中國的城鎮化還存在諸多矛盾與問題。從各方面關系來看，中國的城鎮化呈現出“五重五輕”的特點，即重速度、輕質量，重建設、輕管理，重生產、輕生活，重經濟、輕社會，重開發、輕保護；從推進方式上看，中國的城鎮化是一種典型的粗放外延模式，城鎮化的高速推進是建立在高消耗、高排放、高擴張的基礎上，資源環境代價大，綜合效益低。簡而言之，中國的城鎮化是一種典型的“不完全”城鎮化，未來必須盡快實現轉型，走出傳統城鎮化的老路，積極探索集約型、城鄉融合型、和諧型和可持續城鎮化模式，走具有中國特色的新型城鎮化道路，著力提高城鎮化質量，減少城鎮化的資源和環境代價，為建設中國特色社會主義奠定堅實的基礎。

一、中國特色新型城鎮化的科學基礎

近年，國內學術界沿著兩條不同的路徑對“中國特色的城鎮化”與“新型城鎮化”分別進行了深入探討。關于“中國特色的城鎮化道路”，早在20世紀80年代中期就已經提出。2002年11月召開的黨的十六大明確提出：“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”2007年10月召開的黨的十七大進一步將“中國特色城鎮化道路”與“中國特色自主創新道路”“中國特色新型工業化道路”“中國特色農業現代化道路”和“中國特色社會主義政治發展道路”并列為“中國特色社會主義道路”的基本內容，并明確指出：“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”

關于中國特色的城鎮化的內涵，目前學界的觀點尚不一致。簡新華（2003）認為中國特色的城鎮化道路應該是一條城鎮化與工業化和現代化適度同步發展，城鎮化的形式多元化、大中小城市和小城鎮協調發展，市場推動和政府導向、自上而下城鎮化與自下而上城鎮化相結合，城鎮發展方式多樣化和合理化、以內涵方式為主的城鎮化路子［1］。肖金成等（2008）認為中國特色城鎮化道路的基本內涵可以概括為與中國人口多耕地少的基本國情相適應，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，實現大中小城市和小城鎮的合理布局與協調發展、資源環境可持續發展、與農村現代化同步發展、適應不同區域特點的多元化發展，形成資源節約、生態良好、經濟高效、社會和諧的城鎮發展新格局［2］。馬凱（2012）在國家行政學院2012年秋季開學典禮暨省部級領導干部和市長“推進城鎮化建設”專題研討班開班式上指出，中國特色城鎮化道路應當是一條以科學發展觀為指導，堅持集約發展、多元形態、三化同步、兩手結合、以人為本的新型城鎮化道路［3］。可以看出，中國特色城鎮化道路就是既符合城鎮化的普遍規律，又符合人多地少的基本國情和文化傳統，從中國發展的特殊階段和大國特征出發的城鎮化（牛鳳瑞，2010）［·4］。

綜合來看，中國特色城鎮化道路至少應具有以下五方面的內涵（周干峙，2009；牛鳳瑞，2010；伍江，2010；高新才等，2010）［4］［5］［6］［7］。一是從中國人多地少、人均資源相對不足這一特定國情出發，城鎮化應走土地集約利用和城鎮高密度、高效益的集約化之路；二是從中國顯著的自然條件差異、區域發展不平衡以及資源稟賦不均衡特點出發，不同地區的城鎮化應該走差異化之路；三是從中國人口基數大，城鎮化水平每提高1個百分點，需要解決1000多萬人口的就業難題出發，城鎮化應該快慢適度，積極穩妥推進，并著力解決農業轉移人口市民化問題，走漸進式的城鎮化之路；四是從中國的大國特征和初級階段特點出發，城鎮化的推進應強調多元并舉，充分發揮各種主體的作用，探索不同的模式和途徑，逐步形成大中小城市和小城鎮協調發展的合理格局，走多元化之路；五是從社會主義的本質要求出發，要達到“消除兩極分化，實現共同富裕”的目標，應該走城鄉融合型的城鎮化之路，使城鄉居民共享城鎮化的成果。

關于“新型城鎮化”，也不是新概念。2007年5月溫家寶同志提出“走新型城鎮化道路”，2013年中央經濟工作會議進一步提出“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。學術界對此也早有探究。羅宏斌（2010）認為，新型城鎮化是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子［8］。張占斌（2013）認為新型城鎮化道路的內涵和特征包括四方面：一是“四化”協調互動，推動產城融合，實現城鄉統籌發展和農村文明延續的城鎮化；二是人口、經濟、資源和環境相協調，倡導集約、智能、綠色、低碳的城鎮化；三是構建與區域經濟發展和產業布局緊密銜接的城市格局，推進大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮化；四是實現人的全面發展，建設包容性、和諧式的城鎮化［9］。倪鵬飛（2013）認為新型城鎮化是以科學發展觀為指導方針，以人口城鎮化為核心內容，以信息化、農業產業化和新型工業化為動力，以“內涵增長”為發展方式，以“政府引導、市場運作”為機制保障，走可持續發展道路，建設城鄉一體的城市中國［10］。仇保興（2012）認為新型城鎮化區別于傳統城鎮化，要重點解決六個方面的突破：從城市優先發展的城鎮化轉向城鄉互補協調發展的城鎮化、從高能耗的城鎮化轉向低能耗的城鎮化、從數量增長型的城鎮化轉向質量提高型的城鎮化、從高環境沖擊型的城鎮化轉向低環境沖擊型的城鎮化、從放任式機動化的城鎮化轉向集約式機動化的城鎮化、從少數人先富的城鎮化轉向社會和諧的城鎮化［11］。可以看出，新型城鎮化是針對傳統城鎮化存在的問題與弊端而提出來的。過去，中國選擇了城市與重工業優先的發展戰略，并為此建立了農產品統購統銷制度、城鄉戶籍制度和人民公社制度等制度體系，一方面從農業和農村抽取國家工業化所需的原始積累，另一方面限制農村人口進入城鎮。這一戰略的實施雖然取得了一定成效，但割裂了工業化、城鎮化與農業現代化之間的協調互動關系，形成了典型的城鄉二元結構（王永蘇，等，2011）［12］。歸納而言，相對傳統城鎮化，新型城鎮化具有新的科學內涵（仇保興，2010；羅宏斌，2010）［8］［13］：一是要推動城鎮化由偏重數量規模增加向注重質量內涵提升轉變；二是要由偏重經濟發展向注重經濟社會協調發展轉變；三是要由偏重城市發展向注重城鄉一體化協調互補發展轉變。

可以看出，近年學術界對“中國特色的城鎮化”與“新型城鎮化”的研究基本上是從不同的路徑來展開的，兩者處于割裂狀態。顯然，“中國特色的城鎮化”，既可以是新型的城鎮化，也可以是傳統的城鎮化，只要它具有“中國特色”；而“新型城鎮化”的某些模式和做法，既可能符合中國的國情特點，也可能只適合于某些發達地區，只要它是“新型的”。事實上，“中國特色的城鎮化道路”和“新型城鎮化道路”并非是分割的，而是具有有機聯系的整體。為此，必須把二者有機結合起來，積極探索具有中國特色的新型城鎮化道路（魏后凱，2010）［14］。一方面，在探索中國特色的城鎮化道路過程中，必須拋棄傳統的城鎮化思維，在科學發展觀指引下，走新型城鎮化之路；另一方面，在探索新型城鎮化過程中，必須立足中國國情，從實際出發，體現中國特色，而不能崇洋媚外，照搬照抄國外的模式和做法。

正因為如此，黨的十八屆三中全會明確指出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”這是中央首次在文件中提出“走中國特色新型城鎮化道路”。我們認為，這種具有中國特色的新型城鎮化道路是從中國的國情出發，符合科學發展觀要求，多元、漸進、集約、和諧、可持續的城鎮化道路。它不僅要具有中國特色，而且是一種符合科學發展觀，強調以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉一體、四化同步的新型城鎮化道路，是走中國特色社會主義道路的重要組成部分。

二、中國特色新型城鎮化的豐富內涵

從科學發展觀角度看，走中國特色新型城鎮化道路具有十分豐富的科學內涵。具體地講，大體可以概括為以下六個方面：

（一）科學把握城鎮化的規模、速度、節奏，走漸進式城鎮化之路

走中國特色的新型城鎮化道路，要求我們探尋一種漸進式的城鎮化推進方式，協調好各方面關系。具體而言，就是根據城鎮產業的吸納能力、基礎設施的支撐能力、資源環境的承載能力和政府財力等，科學確定城鎮化的規模，合理把握城鎮化推進的速度和節奏，在確保質量的前提下積極穩妥地推進城鎮化。從國際經驗看，城鎮化是一個漫長的歷史過程，有著自身的演變規律。推進城鎮化既不能急于求成，不顧客觀條件搞“大冒進”，也不能喪失發展機遇，而應該尊重規律，積極創造條件，采取漸進式方式積極穩妥地推進。

（二）大中小城市和小城鎮協調發展，走多元化城鎮化之路

走中國特色的新型城鎮化道路，應立足于區域的自然地理條件、經濟發展基礎、人口規模和目標定位，采取多種方式和途徑，推動形成合理的城鎮體系，促進大中小城市和小城鎮協調發展。首先，在全國層面引導發展城市群與大都市圈，形成穩定、高效的城市群空間結構體系，參與全球競爭并帶動區域經濟協調發展；其次，優化發展大城市，促進產業轉型和功能提升，提高大城市的綜合承載能力，使其成為吸收新增城鎮人口的主渠道；再次，鼓勵發展中小城市，積極發展小城鎮，切實加強基礎設施建設，提高公共服務能力和水平，積極培育特色優勢產業，不斷擴大就業機會，增強城鎮對農業轉移人口的吸納能力。

（三）城鄉協調、互動、融合發展，走城鄉融合型城鎮化之路

走中國特色的新型城鎮化道路，必須打破城鄉分割，推動城鄉融合互動和一體化，積極探索城鄉融合型的新型城鎮化模式。也就是說，在推進城鎮化的過程中，必須把城市和農村的經濟社會發展作為一個有機整體來謀劃，破解城鄉二元頑疾，建立并完善城鄉融合互動發展的體制機制，加快城鄉產業融合發展，促進城鄉互動雙贏、互補融合，形成以城帶鄉、以工促農、城鄉一體的協調發展格局，最終實現城鄉經濟、社會、文化、政治、生態的一體化發展，使城鄉居民享受均等化的基本公共服務和大體一致的生活質量。

（四）高效集約節約利用資源，走集約型城鎮化之路

中國現行的傳統城鎮化模式主要依靠高污染、高能耗、高投入的粗放型外延發展來推動，由此導致資源低效利用、環境惡化，嚴重制約了城鎮化與社會經濟可持續、健康發展。有鑒于此，今后必須走集約型城鎮化之路。一方面，通過技術創新、改善經營管理等手段對城鎮各種資源、要素進行優化組合和高效利用，力求實現以最小的資源成本取得最大效益；另一方面，要科學合理確定各類城鎮建設密度，強調緊湊、集中、高效的城鎮建設和發展模式，充分挖掘城鎮土地潛力，節約土地資源，促使城鎮從外延式擴展向內涵式集約發展轉變，形成緊湊、高效的城鎮用地格局。

（五）城鎮化與人口、資源、環境相協調，走可持續城鎮化發展之路

走中國特色的新型城鎮化道路，應堅持以人為本和可持續發展的理念，通過采用資源節約和環境友好技術，使人們能夠真正享受衣、食、住、行、教育、醫療等多方面需求，又不超過資源環境的承載能力，推動形成與資源環境承載能力相協調的城鎮化發展格局。一方面，要保持地區人口分布與經濟布局相協調，促進人口與產業協同集聚；另一方面，要保持地區人口、經濟與資源、環境相協調，使地區人口、經濟與資源和環境承載能力相適應。

（六）城鎮特色和優勢得到充分發揮，形成合理分工的城鎮化新格局

走中國特色的新型城鎮化道路，要求在發揮優勢、各具特色的基礎上，推動形成布局合理、分工明確、等級有序的城鎮體系和空間格局。就是說，要立足資源環境承載能力和主體功能區的要求，深刻把握各地區的實際情況，按照“因地制宜、功能完善、城鄉協調、以大帶小、多元推動”的原則，構建一個符合中國特色新型城鎮化要求，高效、合理、有序的城鎮空間新格局。在國家層面，要積極培育15—20個國家級甚至世界級城市群或大都市圈，按照高效、協調、合理的要求進行空間布局，以此作為區域核心增長極，帶動區域經濟協調可持續發展。在區域層面，應推動形成一批區域級的城市群或城鎮密集區，逐步形成大中小城市和小城鎮協調發展，城鎮空間結構完善、規模結構合理、職能結構分工明確的城鎮體系。

總之，走中國特色的新型城鎮化道路，就是在科學發展觀的指導下，立足中國人多地少、人均資源不足、城鄉區域差異大的基本國情，堅持以人為本、集約智能、綠色低碳、城鄉一體、四化同步，走多元、漸進、集約、和諧、可持續的特色新型城鎮化道路，逐步形成資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的城鎮化健康發展新格局。

三、中國特色新型城鎮化的基本特征

中國特色新型城鎮化道路的基本特征，大體可以歸納為11個字，即多元、漸進、集約、和諧、可持續。

（一）多元

中國是一個民族多元、文化多元、發展條件和水平多元的國家，未來中國城鎮化的推進應該從國情出發，因地制宜走多元的城鎮化道路。

一是水平多元，形成多種城鎮化階段共存的格局。中國地域遼闊，各地區發展的主客觀條件差異極大，其城鎮化所處階段亦呈現很大的差異性。2011年，中國城鎮化水平首次超過50%，總體上處于城鎮化由加速向減速轉變的階段，但各省區市發展極不平衡。京津滬三個直轄市城鎮化水平已超過80%，廣東、遼寧、浙江、江蘇4省城鎮化水平已超過60%，而西藏不足30%，云南、甘肅、貴州不足40%，各地區城鎮化階段存在顯著差異（見圖1）。其中，京津滬已處于城鎮化后期，西藏仍處于城鎮化初期，其他省份均處于城鎮化中期。

圖1 2011年中國各省區城鎮水平比較

二是規模多元，形成大中小城市與小城鎮協調發展的格局。中國國土面積大，人口多，各地區條件不同，既需要建設一批綜合性的大城市、特大城市乃至超大城市，充分發揮中心城市的輻射和帶動作用，又需要建設數量眾多的專業化特色中小城市和小城鎮，充分發揮其門檻低、與廣大農村聯系緊密的紐帶作用，由此形成大中小城市和小城鎮合理分工、協調發展、等級有序的城鎮規模結構。

三是模式多元，不同地區采取差異化的城鎮化戰略。各地區由于發展階段和條件的不同，其城鎮化推進應采取不同的戰略模式。在珠三角、長三角、京津冀、長江中游等地區，重點是建設大都市區和城市群，提高城市群的可持續發展能力，推進區域經濟的一體化；而在西南和西北一些落后地區，重點是培育發展中心城市，推進特色鎮和中心鎮的建設。在云南、貴州等地區，由于山地多、平地少，必須探索一種適合山地特點的新型城鎮化模式即“山地城鎮化”，而不可能照搬珠三角、長三角等地的模式。

四是動力多元，多種力量共同推動城鎮化進程。從政府與市場關系看，既需要打破城鄉分割、區域壁壘，促進人口和要素自由流動，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，又需要積極發揮政府的規劃引導作用；從產業支撐看，既需要實行工業化與城鎮化互動，充分發揮工業對城鎮化的拉動作用，又需要大力發展和提升服務業，發揮服務業對城鎮化的推動作用；從經濟成分來看，無論是公有制經濟還是私營經濟、個體經濟等非公有制經濟，都是推動城鎮化建設的重要力量；從城鄉關系看，城市對農民具有強烈的吸引力，這種吸引力產生聚集力，農民向往城市形成城鎮化的動力。

（二）漸進

城鎮化是一個漫長的歷史過程。中國要實現這一目標，必須走漸進式的城鎮化道路。為此，各地在推進城鎮化的過程中，一定要從本地的實際情況出發，積極引導農業轉移人口向城鎮地區合理有序流動，科學把握城鎮化推進的速度和節奏。城鎮化的規模和速度要與地區經濟發展水平相適應，與城鎮綜合承載力和人口吸納能力相適應，防止出現超越承載能力和發展水平的城鎮化“大冒進”。“大躍進”時期中國城鎮化的“大冒進”就是一個深刻教訓。

一是城鎮化的速度和規模要適度。鑒于中國農村人口數量多、耕地保護任務重、城鎮就業壓力大，且資源環境承載力日益趨緊的基本國情，中國城鎮化的速度和規模必須適度，既要考慮國家財力和經濟發展水平，又要考慮城鎮的綜合承載能力和人口吸納能力。城鎮化建設要保持適度投資規模，城鎮空間擴張要適度，絕不能以犧牲耕地、糧食和農業為代價來片面推進城鎮化，要把城鎮化推進與農業現代化和新農村建設有機結合起來。

二是城鎮化水平要與經濟發展水平相適應。一個國家和地區的城鎮化水平是與其經濟發展水平高度相關的。城鎮化滯后或者超前于經濟發展，都將會帶來一系列經濟社會問題。改革開放初期，中國的城鎮化曾嚴重滯后于工業化和經濟發展，但近年隨著城鎮化的快速推進，中國城鎮化嚴重滯后于工業化和經濟發展的局面已經得到較大改觀。2010年，中國人均GNI僅相當于世界平均水平的46.8%（The World Bank，2011）［15］，但城鎮化水平已經達到世界平均水平。應該看到，前些年中國城鎮化的快速推進是建立在進城農民沒有市民化的基礎之上的，而這種市民化過程需要今后若干年才能得到逐步消化。

三是城鎮化規模要與城鎮的承載能力和吸納能力相適應。城鎮綜合承載能力既包括資源環境的承載能力，也包括城鎮基礎設施的承載能力，而城鎮人口吸納能力則主要由城鎮提供的就業機會和產業支撐能力決定。城鎮化的合理規模必須綜合考慮城鎮的承載能力和吸納能力，并在二者之間尋求一種平衡。有吸納能力但缺乏承載能力，或者有承載能力但缺乏吸納能力，都不利于城鎮化的健康發展。目前，中國已經成為名副其實的世界制造業生產大國，許多制造業產品都居世界首位，工業特別是制造業吸納就業的能力明顯下降。未來中國城鎮就業和人口吸納需要更多依靠服務業驅動。因此，城鎮化的推進必須適應經濟發展轉型和產業結構升級的需要，而不能超越經濟特別是產業發展的支撐能力。近年，中國城市就業問題突出，表明城鎮化速度和規模已經超出了產業發展及其規模的支撐能力（陸大道，2007）［16］。

（三）集約

中國耕地資源有限，人均資源占有量少，經濟發展和城鎮化的資源約束趨緊。面對資源約束趨緊的嚴峻形勢，中國應積極探索高效集約節約利用資源，走緊湊節地、高效節約的集約型城鎮化道路，減少城鎮化過程中的資源消耗，提高城鎮資源配置效率。

一是高效集約節約利用土地。中國人多地少，土地資源，尤其是耕地資源極其寶貴。近年，盡管中國城鎮單位土地面積的產出顯著提高，但城鎮建成區人均土地面積卻快速增加，土地利用較為粗放，閑置、浪費嚴重。城鎮政府過度依賴土地財政驅動，熱衷于城鎮的外延擴張，借開發區建設盲目“圈地”，開發商借機大量“囤地”，由此造成土地城鎮化快于人口城鎮化，耕地資源大量減少。為了確保18億畝耕地紅線和保障國家糧食安全，必須扭轉城鎮化過程中土地資源的浪費現象，高效集約節約利用土地，走節地型的城鎮化之路。

二是節約集約利用資源。現階段，中國城鎮化的快速推進是建立在粗放型發展模式的基礎上，主要依賴資源、能源和資金的高投入，科技含量不高，資源、能源利用效率低下，浪費現象十分嚴重。與此相對應的是，中國大部分資源十分匱乏，耕地、森林、天然草地和水資源的人均占有量都不超過世界平均水平的一半，石油、天然氣、煤炭、鐵礦石、銅和鋁等重要礦產資源的人均可采儲量，遠低于世界平均水平。面對資源約束，必須高度重視集約節約利用資源，加快節能、節地、節水、節材型城鎮建設，走資源節約型的城鎮化之路。

三是推進緊湊型的城鎮化。要科學合理確定各類城鎮建設密度，研究制定各項集約指標和建設標準，優先發展公共交通，鼓勵綠色低碳出行，倡導混合用地模式，優化城鎮空間結構，提高公共設施的可達性，減少出行時間，保護社會和文化的多樣性，推動形成緊湊、高效的城鎮用地格局，建設緊湊型城鎮、緊湊型社區、緊湊型園區、緊湊型村莊，緩解城市蔓延和無序發展，走集約、緊湊、高效的緊湊型城鎮化之路。

四是促進人口與產業協同集聚。城市是人口、要素和產業的綜合集聚體，具有協同集聚效應。近年，在城鎮化過程中，各地想方設法招商引資、集聚產業，卻不太愿意吸納外來人口，一些地方則是要“地”不要“人”，要“人手”不要“人口”，由此導致人口分布與產業分布嚴重不匹配。為此，必須樹立協同發展的理念，在考慮資源和環境承載能力的前提下，依靠產業集聚吸引人口集聚，促進人口與產業協同集聚，使人口分布與產業分布相協調，人口、經濟與資源和環境承載能力相適應，充分發揮城鎮的協同集聚效應。

（四）和諧

當前，中國城鎮化進程中的不協調性和非包容性突出，既容易誘發各種社會問題，也不利于和諧社會的建設。城鎮化涉及城與鄉、原居民與新移民、經濟與社會等方方面面，必須妥善處理好各方面的關系，緩解各種矛盾和沖突，促進城鄉居民機會均等和成果共享，走平等、包容、安全的和諧型城鎮化之路。

一是機會均等。長期以來，中國實行城鄉分割的二元戶籍制度，城鄉居民的發展機會嚴重不平等。直至今日，由于戶籍制度障礙，進入城鎮的農民工在民主權利、就業機會、子女教育、社會保障、購車購房等方面仍不能完全享受與城鎮原居民同等的待遇，其發展機會嚴重不平等。為此，必須加快戶籍制度改革，禁止各地新出臺的各項有關政策與戶口性質掛鉤，并對現有各種與戶口性質掛鉤的政策進行一次全面清理，取消按戶口性質設置的差別化標準，使現有政策逐步與戶口性質脫鉤，這樣通過新政策不掛鉤、舊政策脫鉤，逐步剝離戶籍內含的各種權利和福利，實現公民身份和權利的平等（魏后凱，2013）［17］，為農民進城創造平等的發展機會，使他們能站在同樣的起跑線上，面對相同的環境和規則。

二是成果共享。目前，中國城鄉居民收入和公共服務差距過大，城鎮居民收入差距增加，社會階層和居住空間分異加劇，農民工合法權益難以得到保障，這種狀況不符合社會主義本質的根本要求。要保障城鎮化的成果讓城鄉全體居民共享，就必須加快農民工市民化進程，實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，同時加大對城中村、棚戶區、邊緣區等整治力度，高度關注城市貧困人口和低收入群體，消除城市中的新二元結構。在此基礎上，構建城鄉統一的社會保障制度和均等化的公共服務制度，實現基本公共服務城鄉常住人口全覆蓋。從長遠發展看，要推動形成全國基本公共服務的均等化，使無論居住在城市還是鄉村，無論是東部還是西部地區的居民，均能普遍享受一致的義務教育、基本醫療衛生服務、社會保障和安全等。除此以外，還應實現城鄉和各區域居民擁有大體一致的生活質量，讓廣大民眾分享城鎮化的成果（魏后凱，2011a）［18］。

三是安全保障。城市由于人口密集、經濟活動集中、生態系統較為脆弱，其安全保障問題是新型城鎮化建設的重要方面。第一，加強城市（鎮）的防災減災能力。加快城市（鎮）減災防災體系建設，加強災害評估、應急預案、防災演練、場地建設和物資貯備方面的綜合能力，提高城鎮居民的防災減災自救意識。第二，確保城鎮居民的生產安全。對從事危險、有毒的生產性行業，如煤礦、化工廠、冶煉廠、鞭炮廠等行業，應引起高度重視。第三，確保城鎮居民的生活安全。加強城鎮的基礎設施建設，健全法律法規體系，減少因城鎮系統的非正常運行導致的惡性事件、食品安全事件、交通安全事件的發生。

（五）可持續

未來中國城鎮化的推進絕不能以耕地大量減少、犧牲糧食和破壞生態環境為代價，走“先污染、后治理”的老路，必須著力提高城鎮化質量，更加重視耕地和生態環境保護，加快構筑綠色生產和消費體系，促進城鎮經濟發展與生態環境保護深度融合，建設美麗城鎮，走綠色、低碳、環保、宜居的可持續城鎮化之路。

一是城鎮化與農業現代化相協調。隨著城鎮化的快速推進，城鎮空間擴展必然造成大量耕地被占用。2009年，全國共減少耕地417萬畝，其中建設用地占68.9%。雖然國家采取了占補平衡的辦法，但由此導致的耕地質量下降確是一個不爭的事實。為此，在推進城鎮化的過程中，必須堅持最嚴格的耕地保護制度，建立健全耕地保護補償機制，確保耕地“占補平衡”，并保證耕地數量與質量不下降。特別地，根據制定的基本農田保護目標，建立基本農田保護的激勵和約束機制，全面提升基本農田保護水平，嚴守我們的“吃飯田”，保障國家糧食安全，促進城鎮化與耕地保護、農業現代化相協調。

二是城鎮化與生態環境保護相協調。伴隨著城鎮化的快速推進，城市空間迅速擴展，導致農田、水域等自然生態消失，濕地面積銳減，生物多樣性減少，而道路廣場、公共設施和各種人工建筑的蔓延，使一些城市化地區正在轉變為鋼筋水泥叢林。今后在推進城鎮化的過程中，必須高度重視生態建設和環境保護，充分利用自然山體、河流、湖泊、森林、農田等，構建開放的城市生態廊道和生態網絡，同時推行清潔生產，發展循環經濟，減少“三廢”排放，加強環境治理，促進城鎮化與生態環境保護相協調，提高城鎮化的可持續性。

三是建設可持續宜居的美麗城鎮。城市不僅是經濟活動空間，也是居住空間、娛樂休閑空間，需要處理好生產空間、生活空間和生態空間的比例關系。進入城市時代后，城鎮居民將更加強調生活質量，注重改善城鎮人居環境，這樣就需要在城鎮地區創造更多更好的休閑空間、公共空間、綠色空間。因此，推動城鎮發展綠色轉型，建設可持續宜居的生態城鎮、生態社區、生態園區、生態建筑，創造一個生產發展、生活富裕、生態優美的良好人居環境，推動城鎮空間的生態化、宜居化，將成為可持續城鎮化的重要內容。

四、中國特色新型城鎮化的戰略重點

中國的城鎮化是一種典型的不完全城鎮化。當前，中國城鎮化面臨的主要矛盾并非是速度不快、水平較低的問題，而是質量不高的問題。在中國城鎮化進入減速期后，必須從根本上改變過去那種重速度、輕質量的做法，堅持速度與質量并重，加快完全城鎮化的進程，全面提高城鎮化質量，把城鎮化快速推進與質量提升有機結合起來，促使城鎮化從單純追求速度型向著力提升質量型轉變，從不完全城鎮化向完全城鎮化轉變，這是今后一段時期內中國推進城鎮化的核心任務（魏后凱，2011b）［19］。為此，推進中國特色新型城鎮化，要堅持速度與質量并重，在構建合理的城鎮化規模格局的同時，重點從提高城鎮發展質量、降低城鎮化推進成本、構建融合共享的城鄉關系、推進農業轉移人口市民化等方面提高城鎮化質量。

（一）堅持大中小城市和小城鎮協調發展，構建科學合理的城鎮化規模格局

中國城鎮規模結構存在嚴重失調。大城市規模迅速膨脹，數量和人口比重不斷提升，“城市病”顯現，而中小城市數量和人口比重不斷下降，一些小城鎮甚至出現相對衰落，城市人口規模分布正在向“倒金字塔型”轉變。實證研究表明，中國地級以上城市普遍接近其效率最大值，并已有不少超大城市處于規模效率遞減的階段（王小魯，2010）［20］。因此，必須堅持大中小城市和小城鎮協調發展，綜合考慮城市承載能力和人口吸納能力，合理引導農業人口有序轉移，推動形成科學合理的城鎮化規模格局。對大城市和特大城市，實行人口、產業和功能疏散，加強綜合治理，改善空間結構，提高綜合承載能力和可持續發展能力，著力向高端化和服務化方向發展；對北京、上海等少數特大城市，因常住外來人口規模大，且呈迅速增長態勢，有必要繼續實行人口總量規模控制；對中小城市和小城鎮，要提高產業支撐能力和公共服務水平，擴大集聚規模，增強人口吸納能力，著力向專業化和特色化方向發展。

（二）重視城鎮特色培育和品質提升，著力提高城鎮發展質量

缺乏特色，品位不高，重建設、輕管理，這是當前中國城鎮發展面臨的普遍問題。隨著中國城鎮化速度的減緩，今后各地在推進城鎮化的過程中，應更加注重城鎮特色培育和品質提升，切實加強城鎮的現代化管理，建設智能化、人性化、生態化的特色城鎮，走特色城鎮化之路。一是強化大中小城市和小城鎮之間的分工協作，推動大城市提升產業層次和中心功能，逐步向高端化和服務化方向發展，鼓勵中小城市和小城鎮走“專精特深”的特色專業化道路，構筑一個優勢互補、合理分工、錯位競爭、互動融合的城鎮產業發展格局。二是培育城鎮文化，塑造城鎮精神，增強城鎮品牌意識，并把城鎮文化和精神融入城鎮規劃、景觀和建筑設計、開發建設之中，彰顯城鎮的個性和特色，提升城鎮品質，改變“千城一面”的局面。三是要高度重視現代化城鎮管理工作，把城鎮建設和管理有機結合起來，實現從重建設到建管并舉、重在管理的轉變。

（三）減少資源環境的消耗代價，降低城鎮化推進成本

當前，必須改變粗放型城鎮化模式下重速度輕效益、重數量輕質量、重外延擴張輕內涵發展的狀況，著力提高城鎮化效率，推進以“低能耗、低污染、低排放”和“高效能、高效率、高效益”為基本特征的新型城鎮化進程。一是尊重資源承載力和生態環境容量。城鎮的人口規模和開發強度要與區域的綜合承載能力相適應，其經濟發展要以自然生態結構和正常功能不受損害及人類生存環境質量不下降為前提，避免和防止對資源的過度開發、低效開發和破壞性開發。二是加快產業結構轉型升級，提高土地資源的利用效率。堅持以人為本的科學發展理念，把人的需要放在首位，按照生活、生態、生產的優先次序，合理確定城市用地結構和比例，調控城市用地價格，并設置各類城市工業用地比重的最高限度。要逐步增加城市居住和生態用地的比例，嚴格執行城市工業用地招拍掛制度，不斷提高工業用地效率。三是注重城鎮化和經濟發展的質量。按照減量化（Reduce）、再利用（Reuse）、再制造（Re-manufacture）和再循環（Recycle）的4R原則，積極推進城鎮循環經濟發展，努力提高資源綜合利用效率，嚴格控制經濟發展中的生態環境成本，同時推進城鎮產業轉型升級，調整優化城鎮空間結構，提高綜合經濟效益，促進城鎮經濟效益、社會效益和生態環境效益的有機統一。

（四）推動城鄉發展一體化，構建融合共享的城鄉關系

走中國特色新型城鎮化道路，要堅持推動城鄉發展一體化，構建融合共享的城鄉關系。黨的十八大報告明確提出要“推動城鄉發展一體化……形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。為此要以促進工業化、城鎮化、信息化、農業現代化同步發展為引領，加大城鄉統籌發展力度，繼續著力推進城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面的一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮。融合共享是城鄉關系發展的最高階段，構建融合共享的新型城鄉關系，從山東萊蕪的經驗看，重點是推進“五個融合”即城鄉產業融合、市場融合、居民融合、社會融合、生態融合，以及“四個共享”即城鄉資源共享、機會共享、公共服務共享和發展成果共享（王偉光，等，2013）［21］。

（五）加快推進農業轉移人口市民化，提高完全城鎮化水平

加快推進農業轉移人口市民化，解決不完全城鎮化問題，是全面提高城鎮化質量的關鍵。黨的十八大報告明確提出要“有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。為此，要按照“以人為本、統籌兼顧、公平對待、一視同仁”的原則，分階段積極推進農業轉移人口的市民化進程，逐步讓農業轉移人口在社會保障、就業和轉崗培訓、公共服務、保障性住房、子女教育等方面享受市民同等的待遇，促使其全面融入城市社會。當前，要重點加快農業轉移人口信息系統和信用體系建設，實行城鄉平等的就業制度，建立城鄉普惠的公共服務制度，推動形成城鄉統一的社會保障、社會福利和戶籍管理制度，盡快將農民工工傷保險、醫療保險、養老保險全部列入強制保險范圍，并在住房、子女教育、衛生等領域加大向農業轉移人口傾斜的力度，使廣大農業轉移人口能夠和諧地融入城市、共享城鎮化的利益和成果。同時，考慮到市民化的巨額成本，要積極建立由政府、企業、個人等共同參與的多元化成本分擔機制，現階段重點需要推進讓農民帶資進城。

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