論工程項目廉潔管理標準體系的構建

鄧曉梅，黃晞燁，崔晶晶

（清華大學 建設管理系，北京 100084）

伴隨著世界經濟的發展，腐敗問題對社會資本的侵蝕和資源的浪費受到更加廣泛的關注，并成為各國都不能忽視的問題。工程領域尤其公共工程，是腐敗案件的多發領域，這使得在復雜的工程領域中，迫切需要一套制度來預防和制止腐敗的發生，構建廉潔管理標準成為一個現實的需求。

腐敗的定義在不同情況下有不同的解釋。本文采用了國際反腐敗非政府組織透明國際的定義，認為腐敗是“為了私人利益濫用委托權力”。這里“委托權力”既覆蓋了“公共權力”，也覆蓋了私人部門的“權力”，更符合目前的形勢。

一、制定廉潔管理標準的背景

（一）廣泛參與的系統化反腐敗策略成為國際共識

傳統上，對公共部門腐敗行為的關注明顯大于對私人部門。透明國際曾指出，反腐敗工作服務于建立一個更有效、公平和高效的政府這一更宏偉的目標[1]。但越來越多的企業在國家決策和世界經濟中扮演重要的角色，這種改變促使私人部門的腐敗問題關注度不斷提高。此外，由于腐敗更容易出現在私人部門和公共部門的結合部位，以及處于轉型時期的社會中，反腐敗措施還應當對此做出響應，而不是僅分別規范私人部門和公共部門的單方面行為。

隨著社會經濟的發展，腐敗的手段在發展，腐敗的主體日趨復雜，腐敗的隱蔽性越來越強，采用全方位、系統化的反腐敗策略組合已成為一項國際共識。

（二）反腐敗工具不斷向標準化發展，構建廉潔管理標準成為反腐敗的重要訴求

自1977年以來，各種全球性組織致力于推動反腐敗工作的發展。它們開發的反腐工具有些針對一般企業行為，如《反勒索腐敗行為規則》（國際商會，2005）、《廉潔公約》（透明國際）。有些特別針對公共采購或工程建設領域，如透明國際的《建設領域反腐敗報告》，針對建設工程的廉潔管理進行了詳細剖析。此外，世界銀行在其貸款項目的評估和采購管理方面不斷進行規范并發展新的舉措，在全球范圍內樹立了典范，對許多發展中國家產生了深遠的影響。廉潔管理工具的發展（見表1）反映出明顯的標準化、模塊化趨勢，構建廉潔管理標準已經成為反腐敗的重要訴求，這是因為廉潔管理標準能夠規范政府、項目和企業的管理和運作流程，提高相關人員的廉潔管理意識。同時，廉潔管理標準可以通過評分定級等量化手段幫助政府和公眾增強對各種項目和企業的監管，從而增強各相關方面之間的相互信任，以及社會大眾的信心。另外，執行廉潔管理標準能夠幫助相關組織減少因腐敗而增加的額外成本，有效提高企業和市場的效益。廉潔管理標準如果能夠廣泛推行，將能夠在社會上建立起有效的壁壘，從而在更大程度上規范市場運作。

表1 國際反腐敗舉措發展歷程

（三）國際社會已就廉潔管理的一些共性措施達成共識

筆者比較發現，目前國際上主要的反腐工具都意圖通過提出具體規程、構造廉潔體系，以使所有工作在腐敗盡可能輕微的情況下順利推行，因此在措施上也具有共性。

第一是來自最高層的反腐決心，即強調企業高層必須表達足夠的關切和充分的決心，具體內容包括來自高層的廉潔聲明以及高層對反腐敗措施的投入等。

第二是重視關聯組織的行為，即要求企業對其關聯企業的行為負責，盡可能保證它們（至少在與本企業相關的環節中）不出現腐敗。具體內容包括與關聯組織簽訂協議或者對其進行培訓等。

第三是進行必要的培訓和教育，即要求企業根據自身情況，對員工進行充分的反腐敗培訓。這些培訓更強調內容的適用性，一般都與員工切身相關，包括反腐措施的具體細節、相關法律、如何舉報腐敗、如何自我保護等。

第四是設立有效的溝通渠道。公司應為表達擔心、尋求建議或報告違法行為提供秘密渠道，以使舉報人不需擔心遭到報復。具體的做法包括設立舉報電話、匿名投訴通道等。

第五是財務控制和審計工作。加強財務控制，從財務管理層面減少腐敗的發生。對所有的資金進出進行真實完整的記錄。同時賬簿應當能夠接受相應機構的檢查。

第六是接受公眾監督。工程（尤其指公共工程）應當就其運營狀況適當向公眾公開，接受公眾和社會組織的監督。

（四）各種成熟的標準體系為制定廉潔管理標準提供了借鑒

目前在不同領域有多種成熟的評價指標體系和方法，建立工程項目廉潔管理標準體系主要可以借鑒三類標準體系。

第一是國際標準化組織（International Organization for Standardization，ISO）的認證體系和方法。ISO9000提出了以下幾項質量管理原則：以顧客為中心、領導作用、全員參與、過程方法、管理的系統方法、持續改進、基于事實的決策。其中尤其是領導作用、全員參與以及持續改進的思想對制定廉潔管理標準具有重要參考價值。此外，ISO的認證和推廣都有其自身成熟的體系和運作模式，也值得借鑒。

第二是美國綠色建筑協會建立的《綠色建筑評估體系》（LEEDTM）。它是一種績效標準，通過細化綠色建筑的目標，把節能的概念落實到具體單項指標，并進行了量化。它將符合要求的建筑做了進一步區分，提高了認證的區分度。廉潔管理標準可采納這種量化的方式，針對企業的廉潔管理水平做出相應評價，提高標準的適用性。

第三是國際項目管理協會（International Project Management Association，IPMA）和美國項目管理協會（Project Management Institute，PMI）的項目管理知識體系。它們都運用了PDCA循環思想，提出了計劃、執行、控制的循環，強化了項目管理的系統性和連續性。這同樣適用于工程項目廉潔管理。

此外，PMI定義的項目執行組織（Project Performance Organization，PPO）和 PMI提出的項目管理辦公室（PMO）的概念都對強化工程項目廉潔標準管理很有借鑒意義。

二、對工程項目廉潔管理標準體系的初步設想

（一）建立工程項目廉潔管理標準體系的基本思路

工程項目作為一個特定的項目領域，具有獨特的項目生命周期和項目組織實施方式，不同主體在不同時間段的參與。同項目管理的其他目標一樣，工程項目廉潔管理的目標也需要所有各方的齊心努力才能真正實現。因此，尋求一種標準化的項目廉潔管理方法，促進項目參與各方提升廉潔管理能力，對于最終實現廉潔管理具有重要意義。

項目各參與主體在項目決策和實施的過程中采用了相同的方法論，這是通用項目管理知識體系提出的基礎，也是建立工程項目廉潔管理體系的基礎。本標準體系擬借鑒PMBOK的相關經驗，以一個虛擬的項目執行組織為標準的執行對象建構整個標準體系。

針對項目執行組織的廉潔管理標準應包括所有工程項目廉潔管理的共性要求，它可能是整個工程項目廉潔管理標準體系中的一個核心標準。在此基礎上，各行業可根據不同類型項目的具體特點進一步開發附加標準。工程項目廉潔管理標準借鑒ISO質量管理標準的思想，識別廉潔管理的要素，并進一步構建實現這些要素的指標體系，使公認的廉潔管理措施得到系統化的整理和傳播，并使對客觀評價這些措施推行的有效性成為可能。同時，再進一步借鑒PDCA循環的思想，分別從項目級和組織（企業）級廉潔管理的不同需求出發，建立相應的過程方法，持續提升項目執行組織的廉潔管理能力。

本標準的建立還應充分注意將反腐敗工作融入項目各參與方的日常經營管理工作中去，使“廉潔管理”不僅確保合同能夠從道德上約束項目業主或承包商以及他們所有的雇員，同時還將對項目的時間、質量和成本管理有所助益。

（二）構建工程項目廉潔管理標準體系頂層架構的系統方法論

正如前文所說，廣泛參與的系統化的反腐敗策略已經成為國際共識，而工程項目本身也正是反腐敗措施所將服務的一個目標系統，因此，無論是從措施系統，還是從目標系統的角度，有意識有目的地引入系統方法論對于工程項目廉潔管理標準體系的構建都將是非常有助益的。

系統論是以系統為研究和應用對象的一門科學。一個系統能否保持穩定，以及一個目的系統能否保障其預期目的的實現，取決其是否具有自我平衡（homeostasis）的能力，這種自我平衡能力來自于系統內在的反饋機制。一個系統的反饋機制的構成取決于三個方面，其一是信息接收器，它能感知內外部環境的變化；其二是控制器，由它決定是否有必要采取行動來應對變化所帶來的影響；其三是執行者，由它具體執行控制器所發出的指令，使系統恢復平衡。于是，能量和反饋機制就進一步構成了維系開放系統穩定的兩大要素。

項目系統以及項目執行組織系統是一種典型的開放系統，項目廉潔管理依托于項目執行組織，服務于項目廉潔目標的措施系統，同樣也是一個開放系統。因此，它們都應遵循一般系統的共同規律。本文從廉潔管理的具體特點出發，遵循系統方法論，認為工程項目廉潔管理標準體系的頂層構架可以從責任機制、動力機制、監督機制和保障機制四個方面進行構建。

（三）工程項目廉潔管理標準體系具體構成元素的識別與分類

與工程項目廉潔管理標準體系頂層架構借助系統方法論而進行的自上而下的設計路徑相反，工程項目廉潔管理標準體系具體構成元素的識別采用自下而上的設計路徑，并遵循以下方法：

首先，盡可能囊括國際上既有的反腐敗策略；

其次，檢驗其與項目管理目標的契合程度，只納入對項目管理目標有助益的反腐敗策略；

再次，根據其特性參照工程項目廉潔管理標準體系頂層架構進行分類；

最后，最終構造成基于前文所歸納的國際社會已達成共識的廉潔管理標準體系。

（四）工程項目廉潔管理標準體系標準構架

廉潔管理標準的要素從一定程度上對其構架提供了支持，但為了達到以廉潔管理保證工程管理的高效執行這一目的，還應有更加嚴密的結構和機制支持，將上述要素的具體措施系統地進行組合。圖1根據這一原則，對廉潔管理體系的四大機制及其包含的具體措施進行了詮釋。

廉潔管理標準的四大機制各有側重，相輔相成。

責任機制重點在于合理分配組織間以及組織內部的廉潔管理責任，明確責任主體，推動廉潔管理的有效實施。

動力機制則主要側重于通過營造一個適宜的外部環境，使反腐敗的要求內化為各方當事人的自主意愿，具體來說包括黑名單制度和廉潔壁壘，將腐敗的企業和個人排除在競爭之外，而參與項目的當事人為保有參與資格，必須重視并承諾其行為的廉潔。

圖1 廉潔管理體系四大機制

監督機制在廉潔管理的執行過程中尤為重要，其中包括了各種內外部的監督和審計辦法，涉及獨立評估人、各審計部門、檢調機構以及社會公眾。對公共工程而言，對公眾的信息公開顯得尤為重要。

保障機制則是其他機制順利執行的重要基礎，包括企業和個人的反腐能力建設和廉潔文化建設工作，以及針對關聯企業的廉潔擔保等。

需要強調的是，廉潔管理一項重要的核心內容是使企業法人承擔更多的法律責任和非法律責任。在建立標準體系的同時，還應該從法律法規上對腐敗行為實行更明確的界定和更嚴厲的處罰，包括強調法人、法人代表和企業主要股東對腐敗后果應當承擔的法律責任，加大處罰力度等。

表2 廉潔管理標準機制剖析表

腐敗問題在社會的不同層面和經濟交往的不同環節都有所體現，因此廉潔管理也是一項涉及多層次多角度的工作。一套完善的廉潔管理體系，應在國家層面、行業層面、項目層面和企業層面都有相應的措施和對策，對不同層面的相關組織和個人進行必要的管理。表2歸納和總結了廉潔管理標準的四個機制在不同工作層面上的具體內容。

無論是國家、行業還是項目業主和承包/咨詢企業，其廉潔管理都必然包含計劃、保證、監控三個環節，并涉及上述的四個機制。但由于管理主體不同，所涉及的具體措施也有所不同。

國家層面更多的是站在政府和社會公眾的角度出發，從法律制定為廉潔管理提供基本保障和制度支持，并營造一個鮮明有力的社會環境。

行業層面側重于在同業者之間形成一種反腐敗的同盟和敵視腐敗的行業風氣。行業層面強大的反腐敗文化有利于更有效地發揮行業監督的效力。

同國家層面和行業層面相比，項目業主層面和承包/咨詢企業層面的執行力更強。業主和承包/咨詢企業都是項目的直接參與者，由他們來進行廉潔管理，將更為有效。

但項目業主和承包/咨詢企業的角度有所不同，前者更側重以業主為核心，在不同企業之間進行相互約束和責任落實，以及對承包/咨詢企業進行外部監督；而后者則是著重針對承包/咨詢企業進行內部管理，從而消除腐敗。需要注意的是，同一個企業在某些情況下充當承包方/咨詢方，在一些情況下也可能成為業主，因此對一些企業來說，應當把兩個層面的管理結合起來。為了統一概念，在討論具體的廉潔管理標準時均以項目執行組織（PET）為具體對象。

（五）廉潔管理的過程方法

如同項目管理的其他領域，工程項目廉潔管理也必須借由過程方法保障各項措施得到落實。在確定過程方法時，除了要考慮工程項目本身的特點外，還必須從參與工程項目的各個執行組織本身的管理特點和需求出發加以考慮。這是因為工程項目和所有項目一樣，都具有臨時性的特點，但項目實施過程所積累的經驗教訓則可通過參與工程項目的所有參與各方的組織而得以存續。工程項目的廉潔管理責任最終需要通過所有參與項目的各個執行組織來實現，這些組織本身可能是公共業主機構，也可能是私人企業。它們可能將比工程項目組織本身有更長的存續時間，這些組織只要有意愿，將更有條件和能力持續提升其廉潔管理能力。因此，項目執行組織開展廉潔管理的過程方法應從項目級和組織級兩個層面分別加以規范。

1.項目級的廉潔管理過程

項目級的廉潔管理是指對單個項目的廉潔管理。項目執行組織進行單項目的廉潔管理重點在于配合項目管理程序，在項目全生命周期內對各個相關方的行為加以管理，盡可能避免腐敗現象的出現。為了實現這一目標，項目執行組織從項目立項開始，就必須充分考慮各方之間的聯系，啟動廉潔管理程序，并嚴格加以執行。隨著項目工作的推進，廉潔管理也會隨之不斷發展和深入。圖2簡要說明了單項目廉潔管理過程。

圖2 單項目廉潔管理及項目管理程序對照

廉潔管理目標與項目管理目標的確立應同時完成。項目廉潔管理體系要求項目執行組織從項目立項開始，就確定廉潔管理目標：納入項目管理目標，并給出具體的指標。項目廉潔管理措施的制定以廉潔管理目標為基礎，包含在項目管理計劃中。措施應包含前文所提到的四大機制，并涉及對業主、承包商及投標人、供應商等項目相關組織的管理和關系協調。項目執行組織將有必要對參與項目的企業進行相關的限制和要求，比如只允許進行了廉潔管理的企業參與項目，要求投標商簽訂廉潔公約等。

在項目管理計劃的執行、驗證，以及不斷修正的過程當中，廉潔管理也會根據項目的實際情況不斷進行驗證、評估和改進，并在整個項目期間形成持續改進的狀態。廉潔管理工作將在項目全生命周期持續，直到項目結束。項目的廉潔管理工作將隨項目結束而收尾，并通過總結項目經驗，使下一個工程項目的廉潔管理工作有所借鑒，只有這樣，項目廉潔管理體系才算完整地發揮了作用。

2.組織級的廉潔管理過程

對于項目執行組織所在的企業或公共機構，廉潔管理的最終目的不僅是實現單項目的廉潔，還要持續提升廉潔管理能力，盡力實現整個組織機構的廉潔。這就要求廉潔管理融入組織機構的每個部門、每個工作環節。為此組織必須將廉潔管理與運營管理相結合，這一思想同質量管理體系相似。

組織級的廉潔管理需要結合組織內部治理結構，將廉潔管理工作落實到每個部門和具體崗位，并充分考慮關聯企業，如承包商、供應商等。這些工作在組織內部多按照職能進行劃分，例如財務部門需要保證公司財務的透明度，不能設立秘密賬戶，在必要時應能提供所有的財務資料接受檢查，等等。

這些按照部門和職能進行劃分的工作又會在組織機構的運營過程（包括單個項目的執行過程）中不斷得到檢驗。組織機構就需要在此基礎上不斷改善自身管理，通過不同項目的經驗累積，不斷總結經驗和教訓，對單項目的廉潔管理方法進行不斷完善，從而形成適應自身情況的一套完整而獨立的項目廉潔管理體系。這種做法也將使廉潔管理真正融入日常管理當中去。圖3對于組織級的廉潔管理過程進行了示意。

圖3 企業廉潔管理過程模式

組織級的廉潔管理必須運用持續改進的原則。由于腐敗的手段和方式越來越多樣化，牽涉的人員也趨于復雜，持續改進的模式對于組織級廉潔管理顯得至關重要。無論如何強調各個部門的工作，持續改進的過程同整個組織機構的職員都息息相關。為了在實施過程中盡可能早且盡可能充分地發現不足和問題所在，組織內部溝通渠道的建設變得非常重要。只有通過及時有效的溝通和反饋，才能幫助組織機構在盡可能短的周期內完成每一次的問題檢查和措施改進工作。

三、項目廉潔管理標準實施構想

（一）以工程項目業主為龍頭推動標準應用

上述工程項目廉潔管理標準體系由于是針對非特定項目執行組織而建立，具有很強的通用性，但在具體的工程項目實踐中，業主方往往居于主導地位，因此，在一個具體的工程項目中能否應用本廉潔標準，很大程度上取決于業主方。因此，建議以工程項目業主為龍頭，特別是對于公共工程項目，本身負有艱巨的反腐敗責任，可選取部分條件成熟的項目率先開展試點，使上述廉潔管理標準得到實踐檢驗和完善。這對提高工程項目本身的廉潔程度，以及提升整個工程領域的預防腐敗能力，都將具有巨大的促進作用。

在試點項目中，項目業主可以依據上述標準對投標企業的廉潔管理水平進行評定，也可以依據上述標準設定對投標人在廉潔管理能力的最低及格線，從而構建起項目本身的廉潔壁壘。當然，項目業主也應在執行廉潔標準上率先垂范，并借助于上述標準來防范業主方組織內部的腐敗風險。

（二）依托第三方獨立機構開展廉潔管理認證

為了促使廉潔責任在各項目和組織機構得到全面落實，廉潔管理標準應借鑒和參考ISO和LEED的認證和推行經驗，開展獨立的第三方認證，對達到相應標準的機構或企業給予分級認證，這使那些執行較高廉潔標準的企業能夠有機會脫穎而出，獲得競爭優勢；也使那些執行更高廉潔管理標準的項目業主吸引到更多愿意公平競爭的優秀投標人，這將為各公共業主機構和市場主體持續提升其廉潔管理能力提供重要的動力。

由于上述標準在很大程度上借鑒ISO的質量管理和環境安全管理標準，推動相應認證很容易與企業管理的其他管理要求相融合，不會給企業增加太多額外負擔，但卻有利于逐漸建立起全社會的廉潔壁壘，從而逐步凈化工程建設領域的整體商務環境。

工程項目的腐敗可能涉及公共業主機構，也可能涉及包括私人項目業主、承包商和咨詢人在內的所有市場主體，因此，開展項目業主、承包商和咨詢人以外的第三方認證非常必要。這個第三方本身應該和工程項目無干系，且是在反腐敗意愿和能力上信譽卓著的機構。認證機構本身的架構最好能體現政府部門和私人部門等相關利益主體之間的相互監督，以及獨立反腐敗組織和學術機構等對各方的監督，從而取得很強的公信力。從中國現實的國情來看，可以由政府相關部門牽頭，聯合各相關行業組織、學術機構等，共同成立認證機構。考慮到這項認證應該進一步負有協助我國承包商和工程咨詢企業走向國際市場的使命，在條件成熟時，可以進一步邀請相關國際機構也參與到第三方獨立認證機構中來，從而使上述項標準發展成為一項具有國際公信力的標準。

腐敗不是一個新問題，它在過去給全球帶來了巨大的損害，在未來也仍將不利于世界經濟的健康發展。工程項目廉潔管理標準的建立，是對腐敗預防工作的重要推動，是反腐敗工具的一個重要發展。它不僅有助于反腐敗斗爭的進一步深入，還將對我國落實科學發展觀、建立和諧社會產生積極的影響。若能由中國率先在國際上提出并建立起一套行之有效的工程項目廉潔管理認證體系，必將有助于我國國際聲譽的提升，以及進一步推動我國企業走出去。因此，筆者在此提出建立廉潔管理標準體系的概念和初步思路，希望能引起政府有關部門和社會各界有識之士的共鳴，及早將此設想變為現實。

[1]杰瑞米·波普.制約腐敗——建構國家廉政體系[M].北京：方正出版社，2003.