網絡時代政府治理轉型三個維度

李彥姝++上官酒瑞

[摘 要]

網絡時代的信息技術對傳統的政府治理影響很大。從文化、技術與制度三個維度來看，必須對網絡政治文化進行“理性化”構建，建立信息共享的網絡管理平臺，設計“四位一體”的網絡治理機制。

[關鍵詞]

網絡；政府治理；轉型

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）03-0039-03

互聯網在改變整個世界，也在改變政府管理方式。網絡信息技術的發展，使傳統的政治權力演變成信息的統治。一方面，網絡信息技術的發展極大地改進了信息溝通狀況，為減少政府層級設置、促進政府貼近基層提供了可行性。另一方面，網絡信息技術的發展極大地改變了信息傳播方式，公眾被帶入一個廣闊的參與平臺上，政府單獨包辦所有公共事務的管理方式勢必陷入“吃力不討好”的境地。因此，過去十年間，全世界的各國政府都在開發利用新生的信息和通訊技術，網絡信息技術的發展賦予了政府管理與服務以新的抓手，催生新的政府治理范式。

一般意義上，透視社會包括文化、技術與制度三個維度。網絡社會也具有社會倫理和價值觀，并同樣需要正常運作的保障性制度規范。政府治理要適應網絡社會，可以從文化、技術與制度三個維度入手，提升政府治理劇變中的社會的能力。

一、文化維度：網絡政治文化的理性化構建

網絡政治作為一種新型的政治形態已大踏步地進入中國公眾和政府的視野。人們在網絡政治活動中會逐漸形成一定的態度、情感和評價，稱之為“網絡政治文化”。通常情況下，文化一旦發展成型，改變起來則相當困難。因而在網絡文化形成初期，對文化模式進行適當的干預就顯得尤為重要。在現階段我國網絡政治興起的過程中，有兩方面較危險的現象：一是在我國目前網絡法律制度尚存許多空白的條件下，出現了網民大規模的非理性網絡政治參與，甚至違法犯罪行為；二是信息傳播方式同時也是一種思想文化的傳播途徑，當前一些西方發達國家利用網絡傳播思想文化，進行“文化霸權”和“網絡霸權”，這些都值得我們警惕并予以積極應對。理性的網絡政治文化有助于使網絡政治主體認清自身的權利和義務，為公民提供參與政治的機會，為政府提供了解輿論、塑造形象、整合社會的有效平臺。相反的，“非理性的、不健康的網絡政治文化則可能造成輿論的‘無政府狀態，削弱正統意識形態，導致非理性參與行為的盛行?！盵1]因此，政府要主動介入網絡政治文化領域的治理，對網絡政治文化進行“理性化”構建，具體包括以下三個層面的內容：

第一，公民層面：公共性和自主性。網絡的公共性和個人的自由表達權利，成為網絡的首要文化特征。就公共性而言，虛擬的網絡應當成為人們關注公共議題的平臺，即通過網絡問政、網絡監督參與公共事務的管理。這種“公共參與”主要是指通過網絡匯聚而成能夠影響和推動公共政策的公共意志，從而更好地維護公共利益。就自主性而言，公眾應對其自由表達和網絡政治行為負責。因為網絡只是一種技術載體，會存在網絡謠言、虛假信息和非法內容等?；ヂ摼W所具有的“群體極化效應”也會影響社會成員間的認同和文化凝聚。因此，應看到并承認網絡社會中的公共行動與自我表達，及其積極的積累與擴張趨勢，在尊重這種公共性與自主性的前提下，采取溝通、辯論的理性行動，將虛擬社群的利益表達納入政策制定的邏輯起點，而非傳統的政府治理的權威形式。

第二，政府層面：法治。秩序是任何社會存在的前提，虛擬的網絡社會也不能例外。毋庸置疑，網絡空間的管理必須納入法治的軌道。但網絡的無中心、無邊界、虛擬、匿名的特性使得網絡在需要規范的同時又排斥法律的監管。比如，網絡環境具有動態性，新的法律規定經過漫長的立法周期出臺之時，它所立足的外部網絡環境很可能已經改變。針對上述情況，動態化司法環境和相對應的行政層面的調整，是西方國家進行網絡管制的經驗?！安还茉鯓?，盡管技術在某種程度上是我們生活和工作方式的決定因素，但我們仍有能力改變它的方向，必要時能夠征服它。實際上，我們仍然能夠設計和決定如何運用某些技術發明，尤其是當它們與公共的善或人類核心的善沖突時……我們仍然可以選擇運行系統，編寫代碼，以保護基本人權，如自主權和隱私權。”[2]

第三，互動層面：信任?！奥蹇恕⒒舨妓?、托克維爾認為，信任是政府與社會秩序的主要原則基礎，是民主的前提條件；而滕尼斯、齊美爾、迪爾凱姆、韋伯等社會學家們則視信任為社會組織之粘合劑、社會凝聚力的基礎及社會系統動力?！盵3]信任是政府對網絡社會良性可持續治理的前提。目前，網絡曝光、網絡反腐等事件的頻繁發生折射出政府公信力的降低。為了避免陷入“塔西佗陷阱”，政府應主動構建與公眾的信任關系。政府應該認同公民進行網絡政治參與的權利，主動、及時地發布公眾關心的權威信息，有效地發揮網絡的政治溝通功能，這樣才能增強政府的公信力，并鼓勵理性的公民參與。

二、技術維度：建立多維度信息共享的網絡管理平臺

由于網絡技術的特性，許多傳統的管理與控制手段變得無法適用，只能采用網絡社會特有的方法與手段去解決。近年來我國電子政務建設取得了很大進步，主要成就表現在完善政府門戶網站功能、借助多種渠道提供服務等方面。但由于政府對信息的控制和處理基本以權力為基礎而非以社會需要為基礎，在層級政府之間、政府內部部門之間、政府與社會之間，會不同程度出現“服務縫隙”。因此，現階段首先要解決的技術問題是實現基礎設施、統一數據和安全標準的共享、整合，增進部門間、層級間的信息一致性，加強政府內部合作。在此基礎上，再進一步推動公共部門、私人部門與第三部門間的鏈接與整合。

第一，消除“信息孤島”，實現信息資源的整合與共享。近年來，在信息化建設的驅動下，政府按“條”、“塊”的方式建立了各自的信息系統，但最大的問題是這些系統之間各自為政、不能兼容，成為“信息孤島”。網絡時代要求政府通過部門間和部門內建立整合的信息交流系統，來實現各方信息共享，從而實現政府公共服務供給的“一站式服務”。并且，“政府不僅要圍繞著公民日常生活的需要提供服務，還要成為‘一站式服務的后方辦公室和物質供給者”。[4]因此，智慧化的政務信息系統已經不是傳統意義上的單維度概念，而是一種多維度信息系統，包括了組織內部和外部信息的有機融合，這樣才能為網絡時代的政府治理提供科技基礎，為政府決策提供重要的信息支撐。

第二，消除政府碎片化傾向，實現政府“網格化管理”。政府職能分化及專業分工總是遇到組織協調不力的困境，造成政府的碎片化發展，即政府部門的“分而不合”。一方面極易造成公共利益的部門化和地方化，從根本上損害公共利益；另一方面使得各方面缺乏有效的協同與合作，影響公共政策的執行。因此，打破部門、層級以及職能的邊界，提供一種以公眾需求為導向的全方位覆蓋的公共服務是公共管理理論和實踐一直在試圖解決的問題。網格化管理是指資源協同者應用網格理念（資源的整合、共享與協同）將各種資源有效配置（如劃分成網、格等形式）整合形成集成資源，為資源需求者提供可透明地使用整個網絡乃至整個社會資源的服務，最終達到整合組織資源、提高管理效率的一種管理模式。[5]在北京、上海、舟山等地的實踐中，網格化管理在層級、職能和部門之間進行了全方位的打通，網絡化的結構和信息技術的支撐，將政府機構的觸角延伸到最基層的服務對象，為公眾提供個性化、精細化的服務提供了可能。但目前來看，如何基于網絡基礎設施實現資源的協同和共享問題，如何解決因居委會實際成為政府執行機構而引發的基層自治問題，以及信息技術的運用如何同人文關懷相結合等問題，需要在網格化管理未來的發展中進一步研究思考。

第三，改變單一主體治理格局，實現多元主體的共同參與和交互協作。政府治理模式變遷的根本目的在于提供更加優質的公共服務。政府在提供公共服務的過程中，采用交互式、協作式的技術，可以促使各種公共管理主體（包括政府、社會組織、企業組織等）共同參與并在活動中更加協調一致，達到功能整合，有效地利用稀缺資源?！爸腔刍钡恼谔峁┲腔凵鐓^、家庭、健康等各類服務過程中，通過對社區的智慧化技術改造，提供網上服務平臺和綜合信息系統，提供智能觸屏（PAD）、手機、家庭電視、PC等終端接入界面。這樣，公眾不僅是服務的接受者，也可以是參與服務者，構建一種實時的、多維的、交互的服務結構。對社會而言，方便公眾獲取政府提供的服務，提高了公共服務的水平。對政府而言，在服務與治理中容納越多的參與主體，行政進程就越能容納更多的知識和信息、兼顧更多的利益和價值，就越能爭取到專業技術上的支持，并增進公眾、企業、社會組織對政府政策的理解和支持，從而進一步保障公共政策制定、執行、反饋過程的有效和暢通。這種多元化參與機制還可以實現公共行政監督空間的擴展，有效降低行政權力濫用的可能。

三、制度維度：基于網絡治理的“四位一體”機制設計

公共治理的目標是通過治理來實現社會的和諧，對網絡社會的治理不僅要實現網絡虛擬空間的和諧，還要實現網絡空間與政府、與現實社會的和諧，這就使得政府對網絡社會的治理更為復雜和艱巨。新的信息時代下，社會廣泛變革，傳統的政府治理的制度設計嚴重滯后。政府必須在部分職能實現數字化和虛擬化的同時，對工作中程序、結構、職能、制度等加以預先規劃和設計，主動選擇對待網絡社會的態度和應用方式，保持政府系統運作的秩序性、規范性和有效性。

一是開放機制。即制度要呈開放性。網絡時代不同于傳統媒體時代，政府無法通過控制媒體來限制信息的傳播，只有主動參與信息交流與互動，才能保持信息制造者和溝通者的角色，發揮更大的社會影響力。雖然近年來我國在政府信息披露上有了較大改善，在建立政務網站方面取得顯著進展，制定并執行了《政府信息公開條例》，但信息公開還有待于進一步提高。對于政府來說，應該相信信息的自由產生和自由流動，最終意義上將使得社會和國家變得更為強大。

二是協商機制。協商可以被理解為一種民主的決策程序和機制，也是一種政府治理結構和形式，強調主體的權利和機會的平等以及行動自我意識的獨立和充分表達，最終形成公意和共識。在網絡社會中，政府不僅扮演服務供給者的角色，而且將越來越多地扮演協調者的角色。角色的轉變勢必要求職能的轉變，政府才能從具體事務的干預中分出來，實現政府與公民的良性互動。因此，除了公開信息之外，政府還應該為公眾提供在線交流的空間，使與公共事務相關的群眾意見與建議充分表達并有效地進入決策系統，為社會政策的制定奠定民意基礎，提高政府治理的反應能力和社會回應力。

三是合作機制。對網絡的治理某種程度上是對信息資源的管理。構建網絡社會的和諧與穩定不僅僅是政府的任務，亦是全社會的責任，在發揮政府主導作用的同時應實現治理主體的多元化及治理資源的有效整合。政府可以借助于網絡的資源共享功能，將部分社會性、公益性和自我服務性的事務性工作通過合同、授權或直接委托的方式交予社會完成，借此構建政府與社會的合作治理網絡。對政府內部來說，一方面需要克服內部各自為政的碎片化治理，以提高對涉及不同部門、層級和領域復雜問題的綜合應對能力；另一方面需要在網絡反腐機制中注入更多的鼓勵與適度的監管、更多的透明與適度的保護、更多的規則與適度的靈活，形成政府反腐機構與網絡反腐的良性溝通。

四是監管機制。傳統公共管理的客體是具體的、單一的，而網絡具有多中心、跨領域等特性，管理對象相互交織、更為復雜。現行網絡信息服務行政管理體制以及與此對應的多個部門監管主體格局已不能適應網絡信息服務發展的現狀和趨勢，不僅需要創新組織結構，構建新的網絡信息服務行政管理體制，整合政府監管主體格局，還要對網絡預警機制、分級響應機制、應急聯動機制和應急決策機制等進行整合，完善管理系統功能，力求覆蓋相關職能部門，對潛在網絡風險和違法行為進行分級分類，制定相關的應對措施，納入常態管理之中。

參考文獻：

[1]郭小安.網絡政治參與：政治沖突的催化劑還是緩沖帶[J].黨政論壇，2008（7）.

[2][美]斯皮內洛.鐵籠，還是烏托邦：網絡空間的道德與法律.李倫譯[M].北京：北京大學出版社，2007.8-9.

[3]黎群.公共管理理論范式的嬗變：從官僚制到網絡治理[J].上海行政學院學報，2012（7）.

[4]吳瑞堅.智慧城市建設與政府治理結構性轉型——整體政府的視角[J].探求，2012（5）.

[5]陳云，周曦民，王浣塵.政府網格化管理的現狀與展望[J].科技管理研究，2007（5）.

本文系中共上海市委黨校青年課題《互聯網虛擬環境下的政府治理創新》的階段性成果。

作者李彥姝系中共上海市長寧區委黨校教師；上官酒瑞系中共上海市委黨?？粕缃萄胁扛苯淌?/p>

責任編輯：周奕韻