加強區域化黨建工作的路徑和方法

陳新光++章再彬

[摘 要]

上海是全國最早探索實施區域化黨建工作的城市之一，在區域化黨建實踐方面積累了一定的經驗做法。然而，隨著形勢的發展，上海區域化黨建也面臨著一些問題，如：社區黨建“1+3”領導體制在實踐中并未發揮預想的作用、區域化黨建組織的建立依賴于區縣黨委推動等等。要通過提升區域化黨建的知曉度和認同度，加強區域化黨建領導體制的適應性，增強駐區單位參與區域化黨建共建的“內動力”等舉措提升區域化黨建共建的成效。

[關鍵詞]

區域化黨建；社區共同體；共治共享

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）03-0053-03

自2004年10月中共中央組織部首次提出構建區域性大黨建的工作要求以來，全國各地結合自身實際進行探索，形成了區域化黨建的一些有效做法。上海是全國最早實施區域化黨建工作的城市，在構建“1+3”領導體制等方面作了較為有益的探索。但隨著實踐中新問題、新要求的出現，上海的區域化黨建工作也需要進一步深化和完善。

一、上海區域化黨建工作實踐現狀

區域化黨建是在區（縣）委的領導下，以社區（街道）、鎮黨（工）委為核心，行政單位黨組織、駐區單位黨組織、居民區黨組織為基礎，社區全體黨員為主體，社區各類組織共同參與、區域內優質資源整合共享的一體化的基層黨組織建設體系。經過多年探索，上海在區域化黨建工作中已經積累了一定的經驗做法。

（一）社區黨建“1+3”領導體制。上海自2004年起便在社區黨建領導體制創新方面進行了探索。[1]至2006年底，上海在全市范圍內基本推行了社區黨建“1+3”領導體制?！?”即社區（街道）黨工委，作為區委的派出機構，對本社區工作實行全面領導。社區（街道） 黨工委的委員從原來主要以街道本機關黨政班子成員為主， 向駐區單位、居民區黨組織拓展， 吸納其黨組織負責人進入黨工委班子，體現了廣泛性和代表性?！?”即在社區（街道）黨工委的直接領導下，建立行政黨組、社區（街道）綜合黨委、居民區黨委“三條線”組織體系。行政黨組由街道辦事處和區政府職能部門派出機構建立，具體負責領導、協調社區內行政組織，為派出機構職能部門之間的聯動與合作搭建平臺， 為“以塊為主”的雙重管理工作落實提供組織保障；社區（街道）綜合黨委作為社區（街道）黨委領導下的基層委員會，負責領導、指導、協調駐區單位黨建工作，將觸角不斷向“兩新”組織的黨員和群眾延伸；居民區黨委具體領導、指導居民區黨的工作，進一步鞏固了黨在社區的執政基礎?！耙唤M兩委”的織織框架從體系上縱橫雙向覆蓋社區， 強化了縱向領導、橫向聯系功能，促進了社區（街道）黨工委領導的區域性大黨建格局的形成。

（二）單位黨組織和在職黨員到社區“雙報到”。為推動駐區單位黨組織和在職黨員在社區切實發揮作用，上海市委以迎、辦世博為契機，要求駐區單位黨組織在世博期間主動到所在社區（街道）和鄉鎮黨組織聯系的基礎上，建立與社區黨組織定期聯系溝通機制；在職黨員、離退休黨員等組織關系不在現居住地的黨員主動到居住地黨組織報到，積極認領居住地黨組織安排的任務，使廣大黨員在居住地黨組織中發揮黨員先鋒模范作用。在實踐中，一些區縣黨委、駐區單位通過建立報到回執制度，對在職黨員到居民區黨組織報到形成一定的監督作用。一些居民區黨組織也積極建立已報到的在職黨員的信息庫，根據其特長安排一定的服務項目，同時，對表現良好的在職黨員進行表彰，并將在職黨員在社區的表現情況反饋給其所在單位，對促進在職黨員更好地在社區發揮作用產生了一定的激勵作用。

（三）部分區縣建立了區級層面的區域化黨建共建組織。社區是區域化黨建的核心，但由于社區（街道）、鎮的統籌協調能力有限，加上一些單位黨組織的合作共建的需求已超越社區（街道）、鎮層面，近年來，上海多個區（縣）將區域化黨建向區（縣）層面延伸，建立了區（縣）層面的區域化黨建組織，作為區域內的機關、企事業、醫院、高校、科研院所、部隊、“兩新”組織等單位黨組織共駐共享、共建共贏的“大平臺”。比如：長寧區成立了凝聚力工程學會，作為區委加強與區域經濟和社會組織溝通協商、聯動合作的戰略平臺；徐匯區成立了區域黨建促進會；楊浦區建立了區域化黨建聯盟；閘北區成立了區域化黨建聯席會議。這些區（縣）級層面區域化黨建組織的建立，打破了條塊分割的體制限制，消除了行政級別高低的差別，也突破了不同行業、不同類別的單位黨組織之間互不相通的壁壘，以地緣為紐帶，以扁平化的組織架構為平臺，促進了區域內各類單位黨組織全方位、寬領域、多層面的直接互動、合作共建。

二、區域化黨建工作存在的主要問題和原因分析

（一）“1+3”領導體制在實踐中并未發揮預想的作用。應該說，“1+3”領導體制是一項全面系統、頗具前瞻性的制度設計，但其實踐效果并不十分理想，甚至還出現了一些問題。一是一些社區（街道）范圍內的駐區單位成百上千，社區（街道）黨工委僅吸納3名左右的駐區單位黨組織負責人進入黨工委班子，代表性不夠。二是在實際運行中，黨工委會議的許多議題是關于干部任免、發展黨員等街道自身工作，駐區單位黨組織負責人不一定熟悉，但還需要來參加會議，一定程度上變成形式主義，也可能會影響干部人事工作的保密性。三是目前被吸納進黨工委班子的大多是垂直管理的職能場所，就是所謂“體制內單位”為主，“一組兩委”中的行政黨組基本變成街道辦事處與垂直管理的職能場所之間松散聯誼的平臺，硬約束力不夠。居民區黨委幾乎全部由兼職人員組成，并未實體化運作。綜合黨委主要負責的“兩新”組織黨建有時也會與社區（街道）黨工委組織部門負責的基層黨建有交叉之處。

之所以會產生這些問題，究其原因，是“1+3”領導體制的形式大于內容所致。形式設計上很理想，并未考慮到實踐中的一些小細節，且制度實際執行不到位，部分制度內容成為“擺設”，并未發揮預想作用。

（二）依賴區縣黨委推動建立組織。近年來，上海的許多區縣建立了區級層面的區域化黨建組織，但這些組織的建立絕大多數是由區縣黨委推動建立的。區縣黨委主要領導重視區域化黨建工作，區級層面的區域化黨建組織就能夠建立，建立后活動也比較多；但領導一旦不重視了，區級層面的區域化黨建組織就有可能“停擺”。歸根到底，還是因為區域共同體的意識還未真正形成，上級黨委對大型駐區單位參與區域化黨建沒有硬規定，駐區單位黨組織對參與區域化黨建也沒有主體意識，導致區域化黨建組織的建立和運轉主要靠區縣黨委推動、靠領導重視、靠人情維系，不是由區域內各類黨組織自發內生而成的。

（三）駐區單位缺少參與的內動力。相較于區縣黨委的積極性，駐區單位參與區域化黨建的內在動力并不強，有些甚至不愿參加。原因主要有幾點：一是條塊分割的體制所致。一些單位覺得自己行政級別高，參加區縣和社區（街道）的區域化黨建組織不匹配。二是對區域化黨建的意義認識不到位，認為區域化黨建與自己的核心業務關聯度不大；有的認為區域化黨建是區縣黨委、政府整合資源推動區域中心工作的一種手段，自己參加了付出比收獲多，甚至一聽區縣邀請其參加區域化黨建組織，就直問：“是要我們出錢嗎？”表現出對區域化黨建的內涵和意義不理解。三是缺乏奉獻社區的公益意識。駐區單位沒有樹立社區共同體意識，導致缺乏參與區域化黨建的積極性。

（四）實際運轉缺少項目支撐。雖然許多區縣已成立了區級層面的區域化黨建組織，但這些組織大多還處于初創階段，一定程度上還是成員單位之間圍繞區域發展的重點工作共商共議的“圓桌會議”，發揮聯系、議事作用較多，推進區域重點工作的主題實踐活動相對較少，合作共建的具體項目也不多。主要是由于各成員單位尚處于相互了解資源優勢、尋找合作點的階段，加上缺乏充足的經費投入保障，才出現這樣的情況。

三、解決問題的思路和對策

（一）加大宣傳力度，提升區域化黨建的知曉度和認同度。可通過培訓等途徑加強駐區單位黨組織負責人對中國特色社區理論的理解和認同，引導他們樹立正確的區域化黨建共建理念。上級黨委可對所屬黨組織參與區域化黨建共建提出明確要求，形成長效機制，真正形成“條塊結合、以塊為主”的基層黨建新格局，通過區域地緣合作，讓區域內不同類型、不同行業、不同規模的組織增強互動，發揮各自資源優勢，在組織共建、人才共育、學習共抓、產學研共促、信息共享、服務共推、文明共創等方面深化合作，從而形成“1+1>2”的合力。

（二）堅持實踐導向，加強區域化黨建領導體制的適應性。應根據實踐中出現的新問題、新需要，對社區黨建“1+3”領導體制進行微調。比如：可將社區（街道）黨工委委員分為專職委員和兼職委員兩類，專職委員由街道內部人員組成，兼職委員由駐區單位黨組織負責人組成，可適當增加兼職委員的數量，增強其廣泛性和代表性。同時，可調整黨工委會議召開模式，涉及干部任免等街道內部事務的黨工委會議，只召集專職委員開會，而涉及整個社區（街道）發展議題的黨工委會議，則由兼職委員和專職委員共同參加。要增強行政黨組對其成員的約束力，垂直管理的職能場所工作的年終考核、評先評優以及其負責人的提拔任用等事宜，要聽取行政黨組的意見，從而促進垂直管理的職能場所更好地為社區（街道）服務。要量化綜合黨委工作的考核，優化和拓展街道黨員服務中心的服務功能。在“1+3”領導體制的基礎上，應推動社區（街道）黨工委成立本社區的區域化黨建組織，可作為區級層面區域化黨建組織的分支機構，為本社區（街道）的各類黨組織合作共建提供平臺，也為區級層面的共建活動和項目提供對接基礎。同時，鼓勵居民區探索建立區域化黨建的聯系點，或通過創新居民區“大總支”體制，加強居民區層面的區域化黨建共建，推動服務群眾方面的共建項目直接落實到居民區層面。

（三）探索區域化黨建組織逐步向法人組織過渡。目前，區級層面的區域化黨建組織主要負責人一般由區縣黨委書記兼任，黨委領導、政府主導的色彩較濃，所建立的組織對黨委、政府的依賴性較高，自身獨立性較差，加上一些區級層面的區域化黨建組織是松散的臨時性機構，穩定性不強。建議在時機成熟時，區級層面的區域化黨建組織注冊登記為社團組織，通過公開、公平、公正的選舉產生主要負責人，并建立常設工作機構，配備專職工作人員。在工作經費方面，應逐步擺脫政府扶持的狀況，通過推進共建項目、向成員單位提供服務等途徑增強自身的贏利能力，從而實現有組織、有經費、有人員的“自轉”。

（四）增強駐區單位參與區域化黨建共建的“內動力”。提高駐區單位參與區域化黨建共建的主動性和積極性，是提升區域化黨建共建成效的關鍵所在。一要樹立社區共同體的理念。現代意義上的社區本身就包含“共同體”的內涵，組織和個人都是社區的細胞，其活動在社區，其歸屬在社區。只有認識到這一點，才會提升服務社區的主體意識。二要推動各單位把公益責任體現到服務社區的行動上。企業等組織應認識到自身發展不僅是自身努力所得，更多是社區和公眾支持的結果。社區是企業反哺社會最基本的領域，企業發展后，要懂得感恩社會、回報社會。三要通過“雙向服務”機制激發區域單位參與的內動力。區縣黨委、社區（街道）黨工委要主動為駐區單位黨組織提供服務，而不是一味要駐區單位黨組織為區域發展提供單向服務。比如：靜安區通過“白領驛家”項目對區域內的白領的不同需求提供服務，增強了區域內白領及其所在單位對社區的認同，從而激發了他們反哺社區、參與公益的積極性。[2]根本說來，單向服務不具有可持續性，只有“雙向服務”才能激發雙方的內在動力，使合作共建獲得持久生命力。

（五）通過“契約化共建、項目化推進”促實效。要從駐區單位的需求和優勢出發，尋找彼此合作共建的切入點，以雙方的平等意志為基礎，簽訂合作共建協議，制定完成共建目標的計劃和時間表。要將契約化共建的內容細化為可操作、可評估的具體項目，并明確項目的負責人及參與人、項目的目標和推進步驟、項目經費的來源及用途、結項和評估的標準等內容。區級層面的區域化黨建合作組織要通過發放征詢表、召開協調會等形式，排摸成員單位的需求和可提供的服務，促成成員單位之間的合作，加強對各個共建項目建立和落實的面上組織協調。對關乎整個區域發展的重點工作，可通過開展主題實踐活動、建立重點項目等途徑，最大限度地發動、整合各個成員單位的資源和力量，為實現區域共同發展和“中國夢”和諧社區篇章凝心聚力。

參考文獻：

[1]馮小敏.深入推進區域化黨建實踐創新[J]. 黨政論壇，2011（6）.

[2]楊春燕.“白領驛家”彰顯黨建柔性之美[J].現代領導，2011（5）.

[3]張國軍、錢勝、陳海燕.外灘社區（街道）的區域化黨建工作[J].上海黨史與黨建，2013.9.

作者陳新光系上海大學經濟學院（校外）碩士研究生導師，上海市人民政府發展研究中心特約研究員；章再彬系中共上海市閘北區委組織部干部。

責任編輯：周奕韻