《越南海洋法》：立法評析與對策思考

盧衛彬

(武漢大學 國際法研究所，武漢 430072)

2012年6月21日，越南第十三屆國民議會第三次會議審議通過了《越南海洋法》，并于2013年1月1日正式生效。該法將我國西沙、南沙群島規定在越南的“主權”、“管轄”之下，對此，中國外交部發表嚴正聲明予以駁斥以表明立場。[1]該法還規定了越南海域法律制度、海上搜救、海洋經濟發展、海上巡邏與檢查等內容。盡管從法理上看，這只是越南的國內法，對他國沒有任何效力，但《越南海洋法》針對中國的意圖十分明顯，其生效后難免會對南海局勢產生影響。更為重要的是，《越南海洋法》反映了越南未來海洋戰略發展方向，對其進行研究有助于我國對越南今后海洋形勢的判斷。本文在對《越南海洋法》進行較為客觀分析的基礎上，提出我國的對策思考，希望對我國未來的海洋戰略有所助力。

一、《越南海洋法》的主要內容

《越南海洋法》共分7章55條。第1章為“總則”，規定了《越南海洋法》的范圍、適用、術語解釋、海洋管理和保護原則與政策、海洋事務國際合作及國家海洋管理等內容。其中，第1條“法律范圍”規定：“本法規定了基線、內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架、島嶼、帕拉塞爾和斯普拉特利群島(即我國的西沙和南沙群島——筆者注)，以及其他處于越南國家主權、主權權利和管轄權之下的群島。”正是這一條引起了我國外交部的強烈抗議，因為西沙群島和南沙群島自古以來是中國的固有領土。

第2章為“越南海域”，規定了越南海域的組成類型及其法律制度，包括基線的確定、內水及其法律地位、領海及其法律地位、毗連區及其法律地位、專屬經濟區及其法律地位、大陸架及其法律地位、島嶼和群島及其法律地位及島嶼和群島的內水、領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架。這一章的規定多移植于1982年《聯合國海洋法公約》。

第3章為“越南海域的活動”，其中第22條規定了在越南海域活動的“一般規定”，即“在越南海域活動的組織和個人必須尊重越南的國家主權、領土完整、主權權利、管轄權和越南國家利益，遵守越南國內法和國際法的相關規定”。此外，還規定了領海的無害通過，無害通過時的義務，領海無害通過的航道和分道通航，領海無害通過的暫停或限制，外國軍用船舶和政府船舶在越南海域的責任，外國潛水器和其他潛水器在越南內水和領海的操作，對外國船舶的刑事管轄權和民事管轄權，越南港口、碼頭和船塢的通訊，海上搜救，海上人工島嶼、設施或結構，海洋資源和環境的保全和保護，海洋科學研究，越南專屬經濟區和大陸架禁止的行為以及緊追權。

第4章為“海洋經濟發展”，其中第42條規定了“海洋經濟發展的原則”，即“海洋經濟應根據以下原則以可持續和有效的方式發展：1．服務國家社會經濟發展；2．與保護國家主權、國防、安全和海上安全與秩序相適應；3．滿足管理海洋自然資源和保護海洋環境的需要；4．促進沿海地區和島嶼的社會經濟發展”。此外，還規定了優先發展的海洋經濟產業、海島經濟發展以及海洋經濟活動的激勵和投資優惠。

第5章為“海上巡邏和檢查”，第47條規定了海上巡邏和檢查部隊的構成，“海上巡邏和檢查部隊應包括人民軍下轄的專業部隊、人民警察以及其他專門的巡邏和檢查部隊。中央直轄的沿海省市的民兵和民防部隊、位于沿海地區的機構和組織的警衛及其他部隊，應主管機關要求有責任參加海上巡邏和檢查”。此外，還規定了海上巡邏和檢查的職責和責任范圍、旗幟、制服和徽章。

第6章為“違法行為處置”，規定了違法行為押送和處理地點、預防措施、通知外交部及違法行為處理等內容。

第7章為“實施規定”，規定該法自2013年1月1日起生效，還規定了越南政府應為該法的實施制定細則并提供指導。

二、《越南海洋法》的立法特點

從《越南海洋法》的內容可以看出該法的幾個立法特點：

1.借助國際法來實現自身利益訴求

越南1994年已批準并正式成為1982年《聯合國海洋法公約》的締約國。越南強調《聯合國海洋法公約》是聯合國文件體系中最為重要的多邊法律文件，是海洋國家在符合國際公約基礎上肯定自己主權和管轄權的重要法理依據。[2]而《越南海洋法》的制定，“可以為越南進軍海洋提供基本的法理依據，使其符合國際法和國際慣例的要求”[3]。《越南海洋法》第3條第一款規定：“越南海域由越南法律、越南加入的邊界和領土國際條約確定，同時符合1982年《聯合國海洋法公約》的規定。”第4條第三款規定：“越南依照1982年《聯合國海洋法公約》、國際法和國家實踐，以和平方式解決與其他國家的海洋和島嶼爭端。”類似規定還有很多。越南力圖通過此類立法樹立自己尊重國際法、愛好和平的形象，從而在國際社會占據法理制高點。正如越南外交部長范平明在談及《越南海洋法》的目的與意義時所說的：“越南國會通過《越南海洋法》一事已向國際社會傳遞一個重要信息，即越南是國際社會的負責任成員，一向尊重和遵守國際法律，尤其是《1982年聯合國海洋法公約》，為本地區和世界的和平、穩定、合作與發展做出一切努力。”[4]越南這一做法的潛在意義是將自己的政治目的寓于國際法之中，通過強調國際法的作用來達到爭取和擴大國家利益的目的。

2.作為海洋基本法反映越南未來海洋戰略走向

《越南海洋法》是一部綜合性、具有基本法性質的法律，在以往越南海洋立法基礎上對保衛其主權和海洋權益作出更為系統的規定，還著重對發展海洋經濟、加強海洋管理和保護等作出全面規定。[5]就立法目的而言，《越南海洋法》在于“越南化《海洋法公約》，規定統一的原則，明確越南海域范圍，調整海上對象和安排海上活動，保衛越南海洋主權、主權權利、管轄權以及其他正當權益，加強國家使用、開采、保衛和管理海洋，鼓勵國際合作與發展，維護區域和世界的和平與穩定”[3]。因此，《越南海洋法》可以被看作是越南“新形勢下管理和發展海洋的主張和路線體制化和具體化”[3]。《越南海洋法》將越南2007年確立的《至2020年海洋戰略》的主要內容納入立法，將發展海洋經濟的原則、重點產業、規劃等以法律形式確定下來，強調了發展海洋經濟與保衛國家海洋主權、國防安全和安全秩序的關系，將油氣和礦產資源勘探開發、港口和運輸業、旅游、水產、科研、人力資源等六大產業作為國家重點優先發展的海洋經濟產業。[2]可以說，《越南海洋法》的出臺是越南海洋戰略實施具體步驟的表現之一，也是越南長期的海洋政策在法律層面的一個提升。[6]這些都指明了未來越南海洋經濟發展的方向和重點，也反映了越南未來海洋戰略的走向。

3.使南海問題法律化、國際化的趨勢更為明顯

《越南海洋法》第6條專門規定了“海洋事務國際合作”，明確“越南大力提倡在國際法基礎上與其他國家、區域和國際組織開展海洋事務方面的國際合作”，“海洋事務國際合作包括：a)海事和海洋調查、研究；科學和技術應用；b)氣候變化應對，自然災害預警和預防；c)海洋生物多樣性和生態系統保護；d)預防和抗擊海洋環境污染，海洋經濟活動產生的廢物處理，溢油事故應對；e)海上搜救；f)預防和打擊海上犯罪；g)海洋資源的可持續開發利用，發展海洋旅游業”。此外，《越南海洋法》第17條第五款、第18條第五款都規定了尊重并保護外國組織和個人在越南專屬經濟區、大陸架等海域開展資源勘探、開發、科研、建造人工構造物和設施等活動的合法權益。通過“國際合作”，越南力圖使更多的區域外國家和利益團體牽涉南海問題，使周邊海洋權益爭端更加錯綜復雜，加之同時期菲律賓將南海爭端訴至國際海洋法法庭的做法，都使得南海問題繼續向著法律化、國際化的趨勢發展。

三、對《越南海洋法》的評析

通過以上分析，可以看出《越南海洋法》對我國的影響主要在南海問題上。筆者認為，《越南海洋法》雖已生效，但對南海問題的影響有限，主要原因如下：

1.《越南海洋法》僅為越南的一部國內法

“國內法是指在一主權國家內，由特定國家法律創制機關創制的并在本國主權所及范圍內適用的法律。”[7]《越南海洋法》是由越南立法機關制定的、只在越南領土范圍內實施的法律，其效力范圍僅限于越南本國領土。在《越南海洋法》與越南所簽署的國際條約發生沖突時，《越南海洋法》第2條第二款也明確規定：“如果本法的規定與越南社會主義共和國加入的國際條約的規定有所不同，以國際條約的規定為準。”雖然《越南海洋法》也規定了與其他國家的海洋事務國際合作，使該法在適用范圍上可能會超出越南領土，但《越南海洋法》的國內法地位必然決定了其作用的有限性。

2.《越南海洋法》關于南海的主張并無新意

《越南海洋法》第1條規定我國的西沙群島和南沙群島是越南領土。其實早在1979年8月7日《越南對黃沙和長沙群島的聲明》中，越南就宣稱“黃沙群島(西沙群島)和長沙群島(南沙群島)是越南領土之一部分。越南封建國家是歷史上第一個占領、組織、控制和探勘這些群島者。這項所有權是有效的，符合國際法的”。之后，在1981年越南外交部出版的《黃沙和白沙群島——越南的國土》、1982年《越南政府關于越南領海基線的聲明》等文件中，越南都繼續主張中國的西沙和南沙群島是越南領土的一部分。《越南海洋法》中關于西沙群島和南沙群島的規定，是越南在之前主張基礎上的簡單延續，并無新意。

3.《越南海洋法》關于南海的主張違反了“禁止反言原則”

禁止反言是一項被公認的國際法原則，通俗地說就是禁止出爾反爾，用前后矛盾的立場和態度傷害他方利益。為確保國際關系的穩定性,國際法上有一系列關于“禁止反言”的規定。在第二次世界大戰結束以后的相當長時期內，越南的政府聲明、照會，官方出版的地圖、教科書以及越南勞動黨的機關報等中，都正式承認西沙群島和南沙群島自古以來就是中國的領土。[8]越南總理范文同在1958年9月14日的照會里，明確表示“越南民主共和國政府承認和贊成中華人民共和國政府于1958年9月4日所作的關于中國領海的決定和聲明”。而1958年9月4日發表的《中華人民共和國政府關于領海的聲明》第一項就明確規定：“中華人民共和國的領海寬度為12海里。這項規定適用于中華人民共和國的一切領土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼。”越南后來反悔，在《越南對于黃沙群島和長沙群島的聲明》中主張“中國(中共)對于越南總理在1958年9月14日所做的有關承認中國擁有此二群島之照會的解釋，是一項最大的曲解，因為照會的精神和文字僅意指承認中國領海12海里”。越南這種做法明顯違反了禁止反言原則。禁止反言原則對于國家領土的重要意義在于,一個國家基于善意和公正的要求,對于任何一個具體的事實情況或法律情況,應當采取前后一致的法律立場,以免其他國家由于它前后不一致的立場而遭到損害。根據這一原則,越南既然已經承認中國對西沙群島和南沙群島的主權，就不能出爾反爾，再以任何理由對兩群島提出任何爭議。

4.《越南海洋法》通過國內法規定爭議島嶼法律地位的做法并不能產生類似“有效控制”的效力

“有效控制”是國際法院近年來判決的一個明顯趨勢，它以爭議領土的有效控制、實際統治作為判案依據，將爭議領土判給擁有實際控制權的當事方。2002年利吉丹島和西巴丹島主權歸屬案中，兩島主權被判歸馬來西亞。2007年尼加拉瓜訴洪都拉斯劃界案中，博貝爾礁、薩凡納礁、羅亞爾礁和南礁等爭議島礁的主權被判歸洪都拉斯。2008年馬來西亞訴新加坡案中，國際法院將白礁島判給新加坡。上述判決都援引了有效控制原則。但是，對有效控制的認定要求有實際控制的行為，如修建和維護燈塔、航行輔助物，在爭議島礁上適用并實施本國法律，在附近海域巡邏等。并沒有這樣的先例，即一國僅僅通過國內法規定爭議島嶼屬于本國所有，就能構成有效控制。因此，《越南海洋法》規定西沙群島和南沙群島屬于越南領土的做法，并不產生有效控制的效力。

四、中國的對策思考

針對《越南海洋法》的通過，我國也采取了一些措施。除由外交部發表聲明、全國人大外事委員會表示抗議外，就在《越南海洋法》通過的同一天，我國民政部公告宣布：“國務院于近日批準，撤銷西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，建立地級三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。”[9]此外，還公布了南海油氣區塊，中國海監加大了南海我管轄海域的維權執法力度，中國海監第十支隊、三沙海監支隊和三沙海洋環境監測中心站相應建立。[10]但正如美國海軍軍事學院中國海運研究所萊爾教授所指出的：“事實上，不論是在目前還是歷史環境中，中國的南中國海政策大體上一直是被動的，遇到事情才會做出反應，實際上這就解釋了為什么中國目前的政策有些不連貫。”[11]因此，還應從我國海洋國情和國際宏觀背景入手，考慮以下方面。

1.制定《海洋基本法》

《海洋基本法》是國家海洋發展戰略和基本方針、政策在法律上的集中體現，是國家指導海洋開發、利用、保護和管理的基本準則，維護國家安全和海洋權益的重要工具，也是海洋單行法的立法依據。[12]隨著《越南海洋法》的生效，越南海洋立法的進程勢必進一步加快，一些海洋實體法、程序法等配套法規將會陸續出臺，其海洋立法會更加完備。反觀中國海洋立法，目前的涉海法律都是針對某一領域或者某一行業制定的專項立法，如《中華人民共和國領海與毗連區法》《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國海洋交通安全法》《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國海島保護法》等等。由于缺乏一個統攬海洋事業發展的根本大法，從而導致我國制定各類海洋法律的依據只有憲法和立法法，不僅單方面的海洋法沖突較多，而且在綜合管理和整合協調方面存在立法空白。因此，從我國國情出發，應當加快《海洋基本法》的立法工作。在制定《海洋基本法》的基礎上，我國還應健全完備與我國海洋基本法律相配套的細則、條例、規章等，例如大陸架油氣資源開發規則，建筑物設施與結構物安全區域管理辦法，應對外國企業、船舶侵害我國大陸架和專屬經濟區資源開發活動的措施，應對外國船舶測量我國管轄海域活動的措施等，以細化我國《海洋基本法》的基本原則與規則。[13]

2.推動兩岸協商與合作

兩岸在維護南海權益的立場上是一致的，有攜手合作的共同利益和現實基礎。新中國成立后，自1959年3月起，在西沙群島的永興島設置“西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處”，并于1988年后開始派軍駐守南沙群島中的永署礁、赤瓜礁、東門礁等島礁。西南中沙辦事處自駐島行使主權以來，組織開發建設工作，加強了對西南中沙群島島礁及其附近海域的行政管轄。而臺灣則對東沙、中沙兩群島行使著“主權”，同時自上個世紀50年代以來一直在南沙群島的最大島嶼太平島上駐扎軍隊防守。臺灣當局除了派駐軍隊以外，還多次以太平島為目標進行過“主權”宣示活動。[14]由于“兩岸對南海主權的訴求有著共同的歷史淵源、法理依據和民族立場”[15]，盡管臺灣在南海奉行的是一種“自我克制”的政策，盡管海峽兩岸在某些方面還存在分歧，但在南海問題上卻有著較多的認同與默契[14]。《越南海洋法》出臺后，我國外交部和“中華民國外交部”不約而同發表聲明予以駁斥，這一事實本身就說明了這一點。其實，早有學者倡議海峽兩岸應開啟包括軍事合作在內的共同捍衛中華海疆主權的合作機制，戮力合作保衛中華海疆。[16]因此，在南海問題上兩岸應加強協商和合作，共同應對可能出現的各種問題。

3.加強有效管理和控制

《越南海洋法》的出臺使越南很可能依據該法“在其聲稱的主權海域抓捕中國漁民，越南飛機也會前往其聲稱擁有主權的西沙和南沙島礁上空巡邏，其艦船也可能出現在西沙和南沙海域”[17]。因此，中國在外交反制的同時，還應加強對西沙、南沙島礁、海域的管理和控制。三沙市的成立就是我國在這方面邁出的重要一步。正如民政部新聞發言人就我國成立三沙市答記者問時所表示的：此次設立地級三沙市，“是我國對海南省西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域行政管理體制的調整和完善”，“有利于進一步加強我國對西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域的行政管理和開發建設，保護南海海洋環境”。之后，中國海監正式進駐三沙市，更是“加強了三沙海域的行政管理，強化了中國海監行政執法力量在南海的全海域有效覆蓋”[18]，這些都有利于抵消和降低《越南海洋法》的影響。2013年3月14日，十二屆全國人大一次會議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》。根據這一方案，我國將整合海上執法機構，中國海警將成為未來最重要的海上維權執法主體。中國海警應進一步完善南海日常維權巡航制度，開展重點維權執法，有效應對海上突發事件。總之，要加強對南海海域和島嶼的行政管理、經濟開發、科研調查、文化傳播及旅游開發等，充分利用外交、經濟、法律、文化、軍事等各種手段顯示中國在南海的存在。[19]

4.積極開發南海油氣資源

《越南海洋法》已將石油、天然氣列為優先發展的海洋經濟產業，因此該法出臺后，越南一定會繼續加大在南海開發油氣資源的力度。與此相對應，中國在南海北部開發較為成功的前提下，也應對南海中南部的油氣資源有計劃地實施開發，特別是與周邊國家進行合作開發。2013年10月，中國與文萊簽訂《中華人民共和國政府與文萊達魯薩蘭國政府關于海上合作的諒解備忘錄》《中國海油和文萊國油關于成立油田服務領域合資公司的協議》等，就是一個良好的開端。南海研究院院長吳士存說過，未來10至15年的時間，中國將成為海洋油氣開發的強國，并帶動中國向海洋大國轉向海洋強國。2013年5月9日，中國首座深水鉆井平臺“海洋石油981”在南海首鉆成功，這是中國的石油公司首次獨立進行深水油氣勘探開發。正如布魯金斯學會中國油氣專家埃里克·道恩斯所說：“此次‘海洋石油981’鉆井平臺重要意義在于中海油與國際油氣巨頭在深海開采領域的差距正在縮小。這是一種商業行為，但是可以催生政治機遇。”[20]比照文萊模式，通過分階段的雙邊談判和協商與區域各國實現互利共贏，將成為最值得期待的南海困局破解方式。

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