養老服務社會救助:一種必要的制度安排

趙秋成，楊秀凌

(東北財經大學a.公共管理學院;b.職業技術與繼續教育學院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

自2000年中國步入老年型社會以來，2012年我國60歲及以上老年人已達19 390萬人，占總人口的14.3%，按全國第六次人口普查(以下簡稱“六普”)時的比例推算，目前我國約有80歲及以上老年人2291.6萬人，其中1305萬人生活在農村;與2000年比較，60歲及以上老年人凈增6392.2萬人，年均增速3.70%，其中80歲及以上高齡老人凈增1092.5萬人，年均增速6.06%。而且，與人口老齡化和高齡化相伴隨的是高齡老人及無子女和少子女老年人持續增多，一些孤寡、高齡、失能和患病老人的生活照料、疾病護理和精神慰藉問題日益嚴峻。“六普”資料顯示，目前中國60歲及以上獨居老人(1824.4萬人)中有360.4萬人為80歲及以上高齡老人，比重為19.75%;在60歲及以上老年人中，生活不能自理者(即失能老人)520.2萬人，生活雖能自理但不健康者(這些人通常為患病高峰人群或潛在的生活不能自理人群)2455.3萬人，其中63.38%的生活不能自理老人和68.51%的生活能自理但不健康老人均生活在農村。在社會保障水平依然低下，社會養老服務體系仍不完善、不發達的目前乃至今后相當長時期內，規模龐大且仍在快速增加的無子女、少子女及子女不在身邊的高齡、患病和失能半失能老人的養老服務缺失問題值得關注。

養老服務是指為老年人提供的滿足其生存、生活和心理需要的照料、護理、援助、慰藉等所有勞務活動的總稱。養老服務保障是社會養老保障的重要組成部分。在中國，受生產力水平低下及計劃體制制約生產要素流動和活力等方面因素的影響，人們長期為生存和溫飽所困擾，滿足基本物質生活需要素來被視作社會保障的“重中之重”，在這種情況下，存在“重經濟保障，輕服務保障”問題實屬正常，然而，這卻使少子高齡化背景下養老服務保障嚴重滯后的問題更加凸顯。雖然近些年國家日益重視老年人照護、慰藉和困難救助等問題，并陸續頒布了《老年人權益保障法》以及《社會養老服務體系建設規劃(2011—2015)》和《關于加快養老服務業的若干意見》等一系列法規和政策文件，然而，由于目前我國養老服務體系仍處于初創階段，多數無子女、少子女和子女不在身邊的高齡、患病和失能半失能老人的生活照料、疾病護理和精神慰藉等需求仍無法得到滿足，孤獨感、被遺棄感在老年人中持續滋生、蔓延，老年人病死家中多日后方被發現的事件時有發生。此外，由于養老服務是以必要的人力、財力和物力為基礎的，在城鄉養老服務需求快速增長情況下，如何挖掘、調動及有效整合與配置有限的資源，特別是如何使養老服務資源具有更大的社會惠及面，在提高老年人整體生活質量的同時，發揮社會養老服務對扶危濟困、幫貧救急的積極作用，因此就需要在建立城鄉基本養老服務制度的同時重視養老服務社會救助制度建設，發揮社會救助在養老服務體系中查漏補缺的作用，為那些無法通過基本養老服務①這里的“基本養老服務”，是指由政府和社會向城鄉所有老年人免費或低收費提供的一般生活照料、疾病護理和精神慰藉等方面的服務。這種服務因建立在“全覆蓋，保基本，可持續”原則之上，且由政府通過財政撥款或購買服務方式來實現，因此往往是基本和有限的，甚至是一種“賑粥不賑糧”式的服務，這種服務強調社會服務的公平性。得到滿足而又不屬于社會供養制度惠及群體(如城鎮“三無老人”和農村“五保”人群等)的高齡、患病和失能半失能的貧困老人提供必要的養老服務支持。

二、養老服務社會救助是社會養老服務體系的重要組成部分

1.養老服務社會救助及其救助對象

養老服務社會救助是指政府和其他社會群體對那些部分或全部失去自理能力而無法得到子女照護，進而陷入生存、生活和心理困境的老年人所給予的直接和間接服務支持。它是社會救助活動向老年人服務領域的延伸，是對以“全覆蓋，保基本”為宗旨的社會基本養老服務制度的必要補充，是社會養老服務體系的重要組成部分。長期以來，人們所言的“社會救助”通常指物質性救助，是“社會成員因自然災害、意外事故和個人生理、心理等原因陷入生存危機導致不能維持最低限度生活水平時，由國家和社會有關部門依法給予一定的物質或資金救助和扶助”［1］。即便有人認識到將“社會救助”局限于物質層面可能狹窄化了社會救助的內涵，但仍難擺脫從物質層面來看待和操作社會救助的問題，因為在人們看來，非物質性救助不過是物質性救助的衍生物，是次要的。筆者認為，國內學術界和實踐界普遍將社會救助定位于物質性救助的原因在于:“社會救助”原本是由“社會救濟”發展來的，而且，在長期生產和生活實踐中，當人們陷入生產、生活和生存困境時，主要表現為物質資源的缺欠。然而，考察“社會救助”的內涵不難發現，服務及精神或心理層面的救助同樣是“社會救助”的重要內容。實際上，自人類社會產生以來，服務及精神需求就一直為人們所看重，比如，早期人類群居除基于更容易生存和更便于獵獲食物(特別是大型動物)外，還為了彼此依賴和相互支持。然而，隨著經濟發展和社會進步，特別是人們文化水平提高，服務和精神需求的滿足越來越受到重視，而且，對患病、失能甚至高齡老人來講，無論物質還是精神需求的滿足，均需借助他人提供的服務來實現，由此也彰顯了服務供給的重要性。

養老服務社會救助受其目的及資源有限性的制約有其特定對象，它主要為那些已經和即將陷入生活及生存窘境的老年人，如低收入的患病、失能和高齡的貧困老人及雖有一定經濟能力卻無力支付基本養老服務之外(如疾病特別是大病護理及長期生活照料、精神慰藉等)的較高服務費用的老年人提供服務救助，那些有子女且子女具有照護或購買基本養老服務之外養老服務能力的老年人則不在該制度惠及范圍內。

2.養老服務社會救助制度在社會養老服務體系中的查漏補缺、扶危救困作用

養老服務社會化是經濟社會發展到一定階段的產物，是社會養老逐漸替代家庭養老的結果。與西方社會不同，中國家庭代際間長期沿襲的是子輩對父輩的“反饋模式”［2］，這種模式以父輩與子輩的血緣關系、親情及彼此的“責任倫理”關系［3］為基礎，主要靠傳統宗法觀念和家庭倫理道德來維系，從而確保了家庭養老在農業經濟社會的世代傳承。然而，隨著計劃生育政策落實以及工業化、城鎮化進程加快和經濟體制變革，人口老齡化，家庭少子化、小型化以及勞動力跨部門、跨地區、跨城鄉流動從根本上動搖了家庭養老的物質和人力基礎，與此同時，城鄉文化和物質的交流，特別是西方利己主義價值觀和追求自由、享樂的生活方式的傳播，對中國傳統的“孝親”價值觀和家庭倫理道德形成了嚴重沖擊，致使一些孤寡、空巢的高齡、患病和失能半失能老人的養老服務嚴重缺失，許多老年人因生活無助和長期心理孤寂而產生悲觀厭世情緒，有的甚至在孤獨、凄涼中悲慘離世②據報道，2008年4月9日，上海市一名66歲獨居老人在家中死亡多日后才被鄰居發現;2010年4月17日，南昌市兩位八旬老人死在家中兩天后才被發現。另據《大連晚報》報道，2012年12月，遼寧普蘭店市雙嶺村一名81歲獨居老人和雙泉寺村一名78歲獨居老人相繼死于家中，被發現時已死亡多日;2013年9月，河南洛陽市瀍河區一對空巢老人死在家中，被發現時尸體已腐爛。。雖然社會基本養老服務制度能從較大程度上改善老年人養老服務缺失的狀況，然而，由于目前中國經濟仍不夠發達，政府財力基礎依然薄弱，再加上社區特別是農村社區整合和配置人力資源的能力較弱，因此，今后相當長時期內中國的社會養老服務只能以“保基本”為目標，即是說，社會養老服務的供給只能是一般化、基礎性的，那些具有較大難度和復雜性、需要較長照護時間的養老服務，如疾病特別是大病護理和失能老人的長期照料等，很難通過基本養老服務來滿足。盡管借助社會供養制度，如公辦養老機構(如公辦敬老院、養老院等)和農村“五保”供養制度等，可以解決部分孤寡老人的養老服務需求問題，但因這種制度的自身缺陷(該制度的缺陷有二:一是該制度的社會養老成本較高，需要以一定的社會經濟能力為基礎，可持續性不高;二是該制度具有豢養懶漢特征，不利于人們自我養老意識形成)，在社會經濟不夠發達的情況下，社會供養很難將所有具有基本養老服務之外特殊養老需求的高齡、患病和失能半失能的貧困老人包攬下來，也就是說，即便城鄉社會基本養老服務制度、社會供養制度抑或社會護理保險制度建立起來以后，仍然會有一部分老年人，特別是無子女、少子女和子女不在身邊的高齡、患病和失能半失能的貧困老人的特殊養老服務需求無法得到滿足，而養老服務社會救助制度則可彌補上述制度的欠缺，發揮“點”式援助制度查漏補缺、扶危救困的作用，從而使社會養老服務體系趨于完善。養老服務社會救助制度與社會基本養老制度、社會護理保險制度和社會供養制度的比較如表1所示。

表1 養老服務社會救助制度與其他社會養老服務制度比較

三、建立養老服務救助制度的必要性分析

養老服務社會救助是社會養老服務體系的必要制度安排，也是應對少子高齡化和市場經濟體制下我國城鄉特別是農村養老服務供給短缺的制度選擇，有其重要實際價值和現實意義。

1.家庭小型化、核心化導致家庭養老服務功能弱化，家庭養老服務供給面臨困境

中國大家庭的裂變雖然是人們家庭觀念轉變和社會變遷的產物，然而，始于20世紀70年代初期的計劃生育政策無疑對家庭小型化起到了推波助瀾作用。相關研究表明，20世紀80年代初我國城鄉多代同堂大家庭①多代同堂的大家庭主要指三代或三代以上不同輩分者共同組成的聯合式和主干式家庭。的比例基本維持在40%左右的水平，比三四十年代大幅度降低［4］，到2010年“六普”時，城市大家庭的比重已降至18%以下，農村也已降至23%以下。20世紀70年代我國每戶家庭平均人數基本維持在4.6～4.8人，而到2010年“六普”時已減少到3.1人，家庭小型化、核心化趨勢十分明顯。這種態勢意味著，今天的子輩比其父輩和祖父輩需承擔更多、更繁重的照護老年父母的責任。然而事實是，隨著家庭小型化、核心化，一方面無子女、少子女的老年家庭在持續增多，另一方面子女敬親、養親的責任意識逐漸淡化，子輩與父輩的家庭分立和利益分割，使子輩與父輩的利益交集在變小，道德情感淡漠化，家庭原有的強勢養老服務功能呈迅速衰萎之勢。［5］在一些子女看來，只要能按時向老年父母交納規定數額的贍養費，或能滿足老年父母的衣食住之需，即算盡到了養老、孝親之責。

2.無子女和少子女家庭的增多以及子女經濟負擔的加重，增加了老年人陷入養老服務供給困境的風險

“六普”資料顯示，2010年我國有60歲及以上老年空巢家庭6974.44萬戶，其中單身老人戶1824.39萬戶，占45.46%。而且，在我國二代和三代同堂家庭中，有些老年人雖然能得到子女的日常照料，但因這些家庭子女較少，加之子女不在身邊及面臨“上有老，下有小”、經濟負擔重、工作壓力大等原因，一旦父母患病或喪失自理能力，或者父母很難得到子女的及時照護［6］，或者導致子女陷入身心疲憊、無力應付狀態，老年父母的服務需求的保障程度往往受到較大影響。

3.家庭經濟支付能力差嚴重制約一些老年人獲得必要養老服務的可能性

中國的老年型社會是在“未富先老”情況下到來的，特別是那些普通的無子女和少子女的老年人和準老年人家庭，他們辛勞一生，無太多積蓄，當他們步入老年后因經濟收入無法得到有效保障，雖然有的老年人能從子女或其他近親屬那里得到一定的生活費用支持，但因數額有限，多數人只夠維持生活必需之用。而當他們陷入患病、失能半失能困境后，因無購買基本養老服務之外養老服務的經濟能力，根本請不起家庭保姆或專業護工。對那些已經建立起社會養老服務體系的城市老年人來講，借助社區提供的基本養老服務，雖然可使突發性的養老服務需求得到一定程度滿足，但要獲得基本養老服務之外的特殊養老服務，仍然需要通過家庭購買方式來解決;而對農村老年人來講，由于面向所有家庭的社會基本養老服務制度仍處于初創階段，加之農村發展社會養老服務還面臨基礎不牢靠、基層組織管理能力薄弱、養老服務設施和服務人員隊伍缺乏等一系列問題，因此，目前多數家庭養老服務能力不足的老人，或者湊合著勉強度日，或者靠家庭出錢來聘請保姆和護工。而且，即便未來農村基本養老服務制度建立起來，那些無子女、少子女的患病和失能半失能的農村貧困老人同樣面臨買不起基本養老服務之外特殊養老服務的窘境［7］，這些老年人及其家庭陷入養老服務困境的風險依然很大。

4.享樂思想和利己主義沖淡了子女的養老、孝親意識，一些子女不履行養護年老父母的責任和義務

改革開放特別是經濟體制轉型以來西方文化特別是享樂思想和利己主義價值觀的傳播與泛濫，極大沖擊了中國傳統的家庭倫理道德，助長了人們的“悅己、利己”觀念和行為，同時也淡化了子輩對父輩的養老責任意識［8］。一些子女打著“工作忙，壓力大”的幌子，逃避對年老父母盡養護、慰藉之責。在養護父母問題上，一些多子女家庭的子輩間甚至相互攀比、討價還價，只計個人得失，不思盡孝養之責。在走訪中聽老年人談論較多的都是“兒多，煩惱多”，“兒多不養爺”。

綜上可見，養老服務社會救助絕非一種短視行為或權宜之計，而是一項必要的查漏補缺制度，是體現社會養老服務制度公平正義及建設“老有所依，老有所養，老有所樂”社會的客觀要求。

四、對策建議

養老服務社會救助是少子高齡化和市場經濟背景下，為彌補社會基本養老服務制度、社會護理保險制度和社會供養制度等的缺欠所建立的一種查漏補缺、扶危救困制度。要確保該制度的建立和順利實施，必須著力做好如下幾方面工作:

1.將社會救助范疇進一步延伸至養老服務領域，設置相應領導管理機構并明確其職責

養老服務社會救助是一項適應人口及經濟社會發展需要的新業務，按照就近整合工作責任、精簡機構設置的政府管理體制改革要求，該業務可歸口于民政部門所屬的社會救助部門，即在社會救助部門增設養老服務救助次級部門和職位，專門負責養老服務救助規劃、法律政策及服務救助等級和標準等的制訂、落實，以及對下級部門進行監督和績效考評等;養老服務救助對象的申請、審查、服務救助等級的確定以及服務購買、服務過程監督和考評等則由縣和縣級以下管理部門與社區組織共同負責，實行服務救助申請、審查、服務救助等級確定結果的公示制度。

2.建立科學、嚴格、快捷的甄別和反應機制

受資源有限性制約，養老服務社會救助只針對那些無子女、少子女和子女不在身邊的已經或即將陷入生活照料、疾病護理和精神慰藉困境的患病、失能半失能的貧困老人。為此，需建立科學、嚴格、快捷的服務救助申請和甄別機制，通過對申請者及其家庭養老服務供給能力和經濟支付能力等的全面、科學、嚴格評估，來確定申請者的資格和應給予的服務救助等級，并予以公示。而為了防止和杜絕弄虛作假現象，資格甄別機制建設必須與崗位責任制建設、服務申請者誠信體系建設(可將申請者誠信納入社會信用系統進行管理)及開放、有效的監督和申訴機制(強化輿論、媒體和網絡監督，并為當事人提供舉報及申訴渠道)建設有機結合起來，讓養老服務救助體系在“誠信”和“陽光”下運行。

3.完善社區功能，加強農村基層組織和社區建設，為養老服務社會救助提供可靠的平臺支持

社區既是聯結養老服務供求的“橋梁”，也是養老服務救助資格的直接裁定者和救助服務的重要承擔者，然而，隨著社會變遷及經濟體制轉型，農村傳統社隊組織的瓦解及社隊所屬生產資料的家庭分割，嚴重削弱了農村基層組織的凝聚力和號召力，社隊原有的組織、協調、領導和控制等能力消失殆盡，大多數農村社區已不具有承接和管理社會養老服務的能力。因此，從建設社會主義新農村、助推公共服務均等化著眼，必須著力加強農村基層組織——基層黨組織和村委會建設，通過社區養老服務能力建設、整合村社資源、加大政府財政投入和支持力度等，盡快完善農村社區的組織、協調和服務功能，增強農村基層組織的凝聚力、號召力及其有效調配資源的能力，從根本上改變農村社區建設嚴重落后于經濟和社會發展的狀況。

4.建立和完善財稅及信貸支持政策，大力發展養老服務業，鼓勵非營利組織、企業及個人積極參與養老服務供給，為養老服務救助提供必要保障

從社會救助的性質、對象和范圍看，養老服務社會救助應采取政府購買的方式，即是說，在用戶申請、社區和政府基層部門核準的基礎上，由縣及縣級以上政府向養老服務供給方(非營利組織、企業和個人等)購買養老服務(由政府財政專項資金支付)，來滿足養老服務救助者的需求。而為了確保政府能夠購買到足夠數量、質量及價格合理的養老服務，首先就必須大力發展社會養老服務業，通過財稅、信貸和注冊管理等的政策和制度支持，引導和鼓勵非營利組織、企業乃至個人積極參與到養老服務供給中來，在滿足養老服務購買需求的同時推動創業和就業。政府購買服務宜采取“公開招投標→訂立合同→提供服務→績效考評→核查和轉賬付款”的方式，一是為確保養老服務供給的及時、有效性，二是確保養老服務供給的質和量。

5.建立養老服務社會救助監督和評價機制

監督和評價機制是確保養老服務救助管理部門和服務提供商盡職盡責地開展養老服務社會救助的重要方面，可以有效遏制管理部門和服務提供商的瀆職、不作為和不盡責行為。對服務提供商的監督和評價可由被服務者或其家人、社區和基層管理部門的直接責任者來執行，由上級管理部門在對服務過程和評價結果及服務費數額等進行審定、核準后，由政府財政專項資金進行撥付;對服務救助管理部門的監督、評價則由服務提供商、被服務者或其家人、社區及下級管理部門來執行，并與對這些部門及其領導管理者的工作績效直接掛鉤，以確保各級服務救助管理部門切實擔負起管理職責。

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