構建保障公民財政支出監督權的制度體系

寇鐵軍，胡俊杰(.東北財經大學 財政稅務學院，遼寧 大連 605；.東北財經大學 研究生院，遼寧 大連 605)

監督權產生于權力的讓渡，當權力主體讓渡其權力的同時也就獲得了對受讓權力主體的監督權，即受讓主體受讓權力的同時也就具有了接受監督的義務——這既是公平理念的基本要求，也是權力義務對等原則的一個具體應用，同時也避免了因為這種讓渡而形成一種權力對另一種權力(利)的剝奪。財政支出監督權就是指讓渡財政支出權的主體對受讓財政支出權的主體享有的察看并督促的權力。“政府需要巨額的經費維持，因此，從國家受益的人們都應讓渡他們的部分財產給國家”[1]，當公民全體將其對財政資金支配的權利讓渡給了國家的過程中便產生了公民的財政支出監督權。在強大的國家權力面前，公民財政支出監督權就需要有相應的制度來實現和保障，而財政決策過程聽證制度、財政支出信息公開制度和財政支出公益訴訟制度是保障財政支出監督權的重要環節。

一、實現公民財政支出監督權的制度保障

廣大公民能夠參與財政支出的事前決策，充分獲得財政支出過程中的相關信息，在發現財政支出違規、違法行為時可以最終通過訴訟獲得救濟是公民財政支出監督權得以實現的基本要求。理論上，公民對財政支出相關決策的參與權、公民的財政支出相關信息知情權和公民對財政支出相關違法行為的追究權都與公民財政支出監督權的內容密切聯系；實踐中，財政支出決策中的聽證制度、財政支出相關信息公開制度以及財政支出公益訴訟制度都與公民財政支出監督權的實現密切相關。

起源于18世紀的英國聽證制度傳入美國后，被進一步移植到立法活動和公共管理實踐中，用作提升立法與行政民主化程度以及獲取相關信息的有益方法。聽證制度作為民主實踐的具體體現，是協商民主的制度實踐形式，為公民提供了參與決策和法律制定的機會，能夠有效防止行政專制。聽證制度對實現公民的財政支出監督權更多地體現在決策聽證過程中。公共決策聽證制度就是國家行政機關在做出決策之前，考慮到社會利益的多元性、復雜性和沖突性，把不同利益群體召集在一起，通過理性、平等地交流、溝通、辯論，協調不同利益，平衡利益沖突，以實現公共決策的科學化、民主化和合法化[2]。決策聽證制度在某種程度上擴大了社會公眾參與的有效路徑，有利于實現直接民主；為多元化的利益主體搭建了一個信息交互的平臺來平等地評估和討論決策方案的必要性與可行性；是保障公共政策涉及到的利益群體都能充分表達自身利益的一種方式。財政支出決策過程中的聽證通過影響財政支出決策實現善治的同時就保障了公民的財政支出決策監督權。

知情權指公民獲得、知悉國家和社會公共事務信息的自由與權利。財政信息的知情權是公民行使其財政支出監督權的前提和基礎。不知情便無從監督，也無法監督；獲得了財政支出的各種信息，包括財政預算決算報告、財政支出數額、支出總量、支出方向、支出確定的程序、政府采購項目的目錄、標準及實施情況的信息才能對財政支出的監督從事前抓住時機、事中嚴格把關、到事后及時評價和問責。財政信息公開的范圍越廣泛、公開的內容越詳細、公開的方式越便捷，政府的財政透明度就越高，公民實現財政支出監督權的基礎——知情權就越能夠得到保障。

“無救濟，則無權利”這一著名的法律原則揭示了法治社會的一條重要準則，即保障權利最有力的方式是訴訟。司法是保障公民權益、維護社會公平正義的最后一道防線，任何權利得以實現，必須賦予其司法上的救濟途徑。公益訴訟有別于傳統的私益訴訟，它是指特定的訴訟主體，包括特定的組織和個人，對違反法律法規損害國家和社會等公共利益行為，依照法律規定，向法院提起訴訟，由法院依法追究上述違反損害公共利益行為的法律責任的活動[3]。公益訴訟是對傳統民法中“利益相關者提起訴訟”規則的一種突破，它為公共利益的救濟提供了根本保障，充分發揮了社會團體和公民在對公權行使進行制約和保護公共利益方面的積極作用，將公權行使納入司法審查的制度體系。公民因財政支出監督而提起的訴訟是眾多公益訴訟中的一種特殊表現形式。財政資金的任何違規使用和浪費都意味著公民稅收負擔的加重，是對全體公民利益的侵犯，公共資金的違規支出是公民提起財政支出監督訴訟存在的根據，公民對財政支出相關問題提起公益訴訟的權力是實現公民財政支出監督權的手段，是其財政支出監督權利遭到阻礙或破壞的司法救濟途徑。

二、我國保障公民財政支出監督權的相關制度

以決策參與權、信息知情權和對違法違規行為追究權為核心內容的公民財政支出監督權，在我國不斷引進和完善聽證制度、信息公開制度和公益訴訟制度過程中得到了加強和保障。

1.我國的財政支出決策聽證制度

我國1996年實行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次正式地引入了行政聽證程序。此外，《中華人民共和國行政強制法》和《中華人民共和國行政許可法》中也有關于聽證制度的規定。《中華人民共和國價格法》要求政府在制定關系到群眾根本利益的公用事業價格和公益性服務價格以及自然壟斷經營的價格時要通過聽證會制度聽取消費者的建議，進一步擴展了聽證制度的范圍，該法的實施標志著我國聽證制度正式進入了公共決策領域。2004年國務院頒布的《全面推進依法行政的實施綱要》中明確規定：“行政機關的重大決策和立法草案應當通過聽證會等形式廣泛聽取意見”。2000年實施的《中華人民共和國立法法》規定在行政法的起草中為廣泛聽取公眾的意見可以采取聽證會的形式進行。除了基本法律以外，我國還在《國家食品藥品監督管理局聽證規則》等部門規章和《山東省人大常委會制定地方性法規聽證規定》等地方性法規中對聽證制度加以完善。1999年9月9日廣東省人大常委會舉行了立法聽證會，就《廣東省建設工程招標投標管理條例(修訂草案)》廣泛聽取社會各界的意見、建議，該條例也成為我國第一部經由立法聽證程序而制定的地方性法規。

2.我國的財政支出信息公開制度

我國關于財政透明度的相關法律法規較少，2007年1月17日國務院第165次常務會議通過，自2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》是有關我國財政透明度的一個行政法規，該條例中明文規定將財政預算、決算報告、財政收支、各類專項資金的管理和使用情況、鄉(鎮)的債權債務、籌資籌勞情況等財政信息列入政府重點公開的信息范圍；同時也規定了公民申請信息的權利和各級政府信息公開機構有提供信息的責任和義務，它為財政支出的公開透明提供了法律依據。此外，財政部《關于進一步推動地方財政部門政務公開的意見》、《關于進一步提高地方預算編報完整性的通知》等文件，也為財政支出信息公開提供了依據。而財政部于2008年3月發布的《財政部政府信息公開指南》中明確規定將于每年3月31日前向社會公開《財政部政府信息公開工作年度報告》。2003年1月1日起施行的《廣州市政府信息公開規定》，是我國第一部由地方政府制定的全面系統規范政府信息公開行為的政府規章，它規定了廣州市各級人民政府及其職能部門以及依法行使行政職權的組織,應當主動向社會公開事權、財權、人事權等方面的政府信息。

3.我國的財政支出公益訴訟制度

關于公益訴訟的話題在我國已經熱議多年，但我國關于公益訴訟的立法和實踐都剛剛起步。2012年修訂、并于2013年1月1日開始實施的《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，但公民針對財政支出監督提起公益訴訟的制度在我國并未確立。公民對財政支出監督提起公益訴訟的需求是現實存在的，這可以從2006年的蔣石林訴湖南省常寧市財政局和2009年的嚴義明請求公開4萬億元的具體支出使用情況兩個典型案例中得以體現。這兩個案例中申請人的敗訴結果，使保護公民知情權和監督權這些正當的利益訴求缺失了法律這一道最后防線的支撐。而最高人民法院作為2014年指導性案例的李健雄訴廣東省交通運輸廳政府信息公開案，為公民通過訴訟的方式加強其關于財政支出監督權在實踐中開辟了道路，該案最終判決廣東省交通運輸廳未依照《政府信息公開條例》第二十四條規定的期限對李健雄2011年6月1日申請其公開廣州市廣園客運站至佛岡客運里程數的政府信息做出答復違法。

三、實現公民財政支出監督權相關制度存在的問題

聽證制度、信息公開制度和公益訴訟制度都是我國從西方國家的民主政治制度中引進的產物，這些制度在我國的本土化過程中和其在財政支出監督領域的應用過程中都存在著許多問題。

1.聽證制度存在的問題

目前聽證制度在我國財政支出監督中發揮的作用非常有限，這主要與聽證制度存在的問題密切相關。第一，聽證制度在我國雖已應用于公共政策決策領域，但是沒有專門的法律規定其在財政支出決策之中的應用，同時也缺乏這方面的實踐。第二，我國聽證制度在公共政策領域中主要應用于政策的制定環節，而在政策的執行、評估與監控等環節還尚未使用。第三，關于聽證程序在我國沒有統一具體的規定。第四，目前我國相關的聽證制度中缺少對聽證意見的回應機制。第五，聽證的法律性質和法律責任仍不明確。

2.財政支出信息公開制度存在的問題

我國在財政支出相關信息公開的立法方面仍處于起步階段，存在許多問題。第一，關于財政總體狀況的數據公開不充分。大量的統計數據、報告和分析以內部文件形式出現而沒有公開發布，降低了財政透明度。第二，對財政支出資金分配具體辦法和方案的公開程度不夠，致使財政支出決策程序還不夠民主、科學，阻礙了民眾參與財政支出的決策。第三，關系國計民生的重大項目支出、執行及其結果的公開力度不夠，造成政府和公眾之間信息不對稱。第四，關于財政支出相關信息公開不及時，公眾獲得信息滯后。

3.財政支出公益訴訟制度存在的問題

由于我國《民事訴訟法》關于公益訴訟的規定，既限制了公民提起公益訴訟的權利，又沒有將對財政支出進行監督納入公益訴訟的范圍，所以我國在財政支出公益訴訟立法方面仍是一個空白，這是我國在財政支出公益訴訟制度中最根本的問題。此外，就公益訴訟制度而言，我國的相關法律對其適用的具體范圍、種類、程序、主體、內容和舉證責任分配等都沒有具體的規定。

四、完善保障公民財政支出監督權相關制度的建議

構建保障公民財政支出監督權的制度體系，完善與公民財政支出監督權利保障相關的聽證制度、信息公開制度和公益訴訟制度對財政支出監督的實現和公民基本權利保障都有重要的意義。

1.完善財政支出決策過程中聽證制度

完善聽證制度在我國財政支出監督領域的實踐，應該通過制定和修改相關法律的方式，明確聽證制度在財政支出及其監督的各個環節的應用。將聽證制度引入到財政支出項目確定等財政支出決策環節，并將其作為人大決策前的固定程序，將相關聽證筆錄作為向人大提供決定預算審批的必備材料；將聽證制度引入到如政府采購制度等財政支出執行環節，通過財政支出執行過程中的行政聽證，確保財政支出執行的合法性；將聽證制度引入到對財政支出決算審批等財政支出事后監督環節，通過聽證制度鞏固財政支出事后監督的實效。

2.完善財政支出信息公開制度

完善財政支出信息公開工作的關鍵是建立完善的信息公開法律體系，完善財政支出相關信息公開的法律法規。第一，要提升財政支出相關信息公開條例的法律層次，增強對政府財政信息公開的約束力。《政府信息公開條例》作為部門規章其效力有限，對于與公民知情權密切相關的財政支出相關信息的公開制度，應該通過人大制定法律加以規范。第二，要完善與之相關的法律法規，比如在《中華人民共和國預算法》的修訂中增加有關預算信息提供和披露的具體規定，在《中華人民共和國政府采購法》的修訂過程中增加有關政府采購信息公開的規定。第三，要制訂其他有關法規，規范財政支出相關信息公開的具體內容、程序、實現和救濟途徑等問題，構建起財政支出相關信息的事前、事中和事后全面公開制度。

完善財政支出相關信息公開工作的核心是明確財政支出相關信息公開的內容。財政支出相關信息的公開內容應貫穿財政支出事前、事中和事后的全過程。關于財政支出相關信息的事前信息公開，應該公布經濟總量、經濟規模、經濟增長量等基本數據，也要公布各個項目的可行性報告等決策參考資料。關于財政支出相關信息的事中信息公開，第一，應該公布預算支出的內容，且預算應按照部門、功能、經濟性對全部政府支出進行分類，其目的是使公眾通過預算能夠了解政府在某個項目上花了多少錢；政府的每一部門花了多少錢。第二，要明確和公布各項支出、各部門支出的目標，以及為實現目標而配置的資源。列出的支出要詳細到具體項目。第三，政府的各項支出都要包括在預算及與預算直接相關的文件中，不應有預算文件之外的政府支出。關于財政支出相關信息的事后信息公開，應該公布財政支出決算報告，公布對支出預算執行情況的調查和評價報告，公布與之相關的審計報告，甚至要追蹤政府部門對問題的處理過程。

3.確立并完善我國財政支出公益訴訟制度

針對公民財政支出公益訴訟制度在我國仍是空白的現狀，應該擴大現有關于公益訴訟范圍的規定，將財政支出監督相關問題納入公益訴訟的范圍。現行的民事訴訟法將公益訴訟的范圍界定為“污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，既沒有排除也沒有明確對財政支出監督相關行為的適用。建議出臺相關的司法解釋或在再次修訂該法時將與財政支出監督相關的行為列入公益訴訟的范圍。具體而言，與財政支出監督相關的行為包括財政支出決策過程違法行為、財政支出預算編報不實行為、違法或不當使用公共財政資金的行為、財政支出違法相關信息公開法規的行為、財政支出過程缺失相關聽證制度的行為等。

完善公益訴訟的主體制度，將公益訴訟的原告擴展到公民個人。現行的《中華人民共和國民事訴訟法》規定了“法律規定的機關和有關組織”可以提起公益訴訟，卻沒有賦予普通公民該項權利。美國的民事公益訴訟被稱為“公共訴訟”、“公民訴訟”，它是由政府機構或私人原告在普通法院提起，尋求追索金錢作為民事懲罰或尋求一項禁令，命令被告停止繼續違反所應適用的規章的行為。私人原告稱“私人總檢察官”，意指私方當事人像政府檢察官那樣采取行動，來維護民事公共利益。英國也認可個人提起財政支出監督相關公益訴訟的資格。英國“選民對地方政府不合法的開支可以向區審計員提出反對意見，或向法院申訴，選民對區審計員的決定不服時也可向法院申訴。同樣，國家納稅人也可以納稅人資格控告中央政府的財政開支行為。”[4]隨著我國公民訴訟權的保障日益受到重視，擴大公益訴訟主體范圍，規定任何公民均能夠提起公益訴訟，這是一個法治發展的趨勢，是合理的規定，也必然會加大遏制侵害社會公益行為的力度。此外，還應進一步完善公益訴訟的分類、程序和舉證責任分配等制度。

參考文獻：

[1] 洛克.政府論(下篇)[M]. 葉啟芳等譯,北京:商務印書館,1964.88 .

[2] 武文英.協商民主視角下對我國公共決策聽證制度運行過程的系統分析[J].系統科學學報,2010,18(2):62.

[3] 韓志弘,阮大強.新型訴訟——經濟公益訴訟的理論和實踐[M].北京：法律出版社,1999.27.

[4] 鄭志鋒.構建納稅人公益訴訟對監督財政支出之裨益[J].鄭州航空工業管理學院學報，2010,(2):47-50.