當代中國牧區扶貧開發存在的問題及對策

王 艷，韓廣富

(吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012)

當代中國牧區扶貧開發存在的問題及對策

王 艷，韓廣富

(吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春 130012)

改革開放以來，中國牧區扶貧開發經歷了體制改革推動扶貧、大規模開發式扶貧、扶貧攻堅、大扶貧和兩輪驅動扶貧等5個階段。目前，牧區扶貧開發存在著理論支撐不夠、政策保障能力不足、經濟發展同生態保護矛盾突出、返貧現象高發、易發等主要問題。要解決這些問題，必須加強牧區扶貧開發的理論研究、提升牧區扶貧開發政策的保障能力、走可持續的牧區扶貧開發道路、構建遏制牧區返貧的保障機制。

中國政府；牧區；扶貧開發；貧困地區

一

改革開放以來，中國牧區扶貧開發大體經歷了體制改革推動扶貧、大規模開發式扶貧、扶貧攻堅、大扶貧和兩輪驅動扶貧等5個階段，呈現出明顯的漸進性特征和獨特的歷史軌跡。

(一)體制改革推動扶貧階段

1978年至1985年，牧區扶貧開發的主要特征是通過經濟體制改革促進經濟增長來緩解貧困問題。這一時期，牧區廣泛推行以“草場公有，承包經營，牲畜作價，戶有戶養”為主要內容的“草畜雙承包”責任制，把“人、畜、草”和“責、權、利”有機地統一起來。經濟體制改革極大地激發了牧民的生產積極性，牲畜產量迅速增加，牧民收入大幅提高。據統計，1978年至1985年，全國牧區半牧區羊的存欄總數從6 220.5萬只增加到7 245.4萬只，大牲畜存欄總數從2 166萬只增加到2 763.3萬只。同時，牧區草原建設也取得了很大成效。到1985年底，共建人工草場1億畝，圍欄7 000萬畝，引進和培育了一批適宜我國南北方栽培的牧草種籽，建設了一批人工種草、科學養畜的試驗示范基地[1]。

(二)大規模開發式扶貧階段

1986年至1993年，牧區扶貧開發的主要特征是改變了以往單純救濟式扶貧，并向開發式扶貧轉變。這一時期，國家在扶貧開發政策措施上給予牧區更多地傾斜和照顧。1986年，國務院確定國家重點扶持貧困縣的標準是150元，而將牧區貧困縣的標準放寬到300元。1987年召開的全國牧區工作會議決定將牧區扶貧開發工作納入到全國扶貧開發工作的整體規劃之中，確定了27個國家重點扶持的牧區貧困縣，落實了每年5 000萬元的牧區扶貧專項貼息貸款。1986年至1993年，僅中央和地方投放在內蒙古、新疆、青海三省區的“防災基地”建設資金就達到53 458萬元，幫助這些地區進行以水、草、料、棚、飼料加工、牧民定居為主要內容的牧區基本條件和基礎設施建設[2]。這些措施極大地改善了牧區的生產生活條件，提高了農牧民的收入，民族地區純收入從1986年的3 184.10億元增加到1993年的8 434.15億元，民族地區農牧民人均純收入從1984年的311元增加到1993年的696元[3]。

(三)扶貧攻堅階段

1994年至2000年，牧區扶貧開發的主要特征是貫徹落實《國家八七扶貧攻堅計劃(1994—2000年)》。這一時期，國家把改善貧困牧區的基礎設施和增加農牧民的收入確定為牧區扶貧攻堅的重點，通過“坡改梯”、“村村通”、“戶戶通”等工程改善貧困牧區的水利灌溉、草場建設、村級公路、電視廣播等基礎設施建設。同時，堅持以市場為導向、依托當地資源，積極開展畜牧業產業化扶貧；通過提高農牧民自我發展能力實現轉移就業和提高收入；對極少數因生存環境惡劣造成貧困的農牧民實行生態移民；積極動員和組織黨政機關、社會各界力量以及國際機構參與牧區扶貧開發。僅在1995至1997年，國家對牧區草原建設的各項補助專款總計就達到42 680萬元[2]。這些措施極大地促進了牧區的經濟發展，緩解了牧區的貧困問題。以內蒙古自治區為例，經過7年扶貧攻堅，牧區貧困人口從357萬降至80萬，減少了77.59%[4]。

(四)大扶貧階段

2001年至2007年，牧區扶貧開發的主要特征是在過去主要依靠專項計劃推動扶貧開發的基礎上，逐步形成了一個集農村政策、區域政策、行業扶貧、社會扶貧于一體的“大扶貧”格局。這一時期，國家投入巨資在牧區實施了天然草原植被恢復與建設、草原圍欄、退牧還草、京津風沙源治理等扶貧開發項目。同時，通過實施整村推進、產業化扶貧、以工代賑、生態移民以及金融扶貧等專項計劃改善牧區的生產生活條件；通過農資綜合補貼、糧食直補、良種補貼、退牧還草等政策增加農牧民收入；通過實施西部大開發戰略等區域發展戰略帶動牧區扶貧開發；通過行業扶貧、定點幫扶、東西協作等方式動員社會力量共同參與牧區扶貧開發。在這一時期，牧區經濟獲得較快發展。據統計，2008年，全國牧區半牧區縣(旗)實現地區生產總值7 887億元，比2000年增長3.6倍，年均增長21%；地方性財政一般預算收入388億元，比2000年增長4倍，年均增長22%[5]。

(五)兩輪驅動扶貧階段

2007年以后，牧區扶貧開發的主要特征是實施最低生活保障制度和扶貧開發工作相結合。2011年6月1日，國務院頒布的《關于促進牧區又好又快發展的若干意見》提出了牧區扶貧開發的新目標，即到2020年基本消除絕對貧困，牧民收入與農民收入的差距顯著縮小，基本實現全面建設小康社會目標。為此，國務院強調要加大中央及省級財政對牧區半牧區縣(旗、市)的轉移支付力度，逐步縮小地方標準財政收支缺口；加大財政扶貧資金、以工代賑資金投入，加強項目資金整合；加大牧區信貸扶貧資金投入，大力發展扶貧小額信貸；對牧區貧困鄉村實行整村(鄉)推進扶貧，對集中連片特殊困難地區實行連片開發、綜合治理，重點支持改善基本生產生活條件，扶持特色優勢產業發展；對生態環境脆弱、不具備生活條件的地區，積極穩妥推進異地扶貧搬遷工程建設；完善扶貧開發工作機制，把政府支持與社會廣泛參與更好地結合起來，引導社會資源投入扶貧開發事業。

二

經過30多年的扶貧開發，牧區居民的生存和溫飽問題得到基本解決，農牧民的生產生活條件明顯改善，牧區基礎設施不斷完善，社會發展水平進一步提升，生態惡化趨勢得到初步遏制。但是，我們也應清楚地看到，當前牧區扶貧開發還存在著以下4個方面的突出問題。

(一)牧區扶貧開發理論支撐不夠

首先，由于我國長期受到經濟增長發展觀和輕視生態文化價值導向的影響，雖然牧區在我國國土總面積中所占比重較大，但牧區經濟產量在全國經濟總量中所占比重卻很小，這導致牧區經濟社會發展始終處于非常落后的狀態并且長時期得不到重視，研究牧區扶貧開發問題的理論成果也很少。其次，在牧區扶貧開發工作中始終存在著比較重視抓扶貧開發的具體工作，重視實際工作的傾向，而缺乏對扶貧開發理論的研究和對實踐經驗的總結升華，致使理論研究工作成為牧區扶貧開發中的一個薄弱環節。

(二)牧區扶貧開發政策保障能力不足

首先，牧區扶貧開發政策缺乏系統性。牧區扶貧開發的相關政策大多散見在中共中央、國務院以及相關部門和地區頒布的宏觀性的扶貧開發政策之中，至今也沒有出臺全國性或地方性的專門針對牧區扶貧開發的規劃或綱要等具有長期指導性的文件。沒有一個完整的、系統的牧區扶貧開發政策體系，這在一定程度上影響了牧區扶貧開發的實際效果。其次，牧區扶貧開發政策缺乏針對性。近幾年來，國家先后出臺了一系列的強農、惠農、富農政策，然而這些政策大多數是針對農業和種糧農民的，而牧業和牧民很難從國家的強農、惠農、富農政策中得到實惠。以內蒙古自治區為例，2009年農民人均獲得農資綜合補貼、糧食直補、良種補貼等三項政策性收入有368元，而牧民則基本享受不到；“十一五”以來，全區牧民收入低于農民3.83個百分點[6]。盡管國家對牧區有退牧還草補貼，但其存在著補貼標準偏低、補貼時限較短、受益人口較少等問題。

(三)牧區扶貧開發存在經濟發展與生態保護的矛盾

首先，牧區落后的生產方式對草原生態破壞嚴重。牧區的產業結構比較單一，畜牧業一直占據絕對優勢，二、三產業發展緩慢，畜牧業收入是牧民收入的主要來源。例如，2009年全國268個牧區半牧區縣的牧業增加值為775.8億元，占第一產業的42.7%；牧民純收入的75%來自畜牧業[7]。畜牧業生產尚未從根本上擺脫靠天養畜的局面，致使畜牧業的生產在很大程度上依賴于草場植被的生長。同時，游牧和半游牧的生產方式和靠增加牲畜數量來增加收入的經濟增長方式使草原長期處于嚴重超載狀態，這必然導致天然草場出現退化、沙漠化和鹽堿化等不良現象，勢必對草原乃至全國的生態安全構成威脅。其次，生態保護政策的收入補償作用還未凸顯。中國政府先后實施了多項生態保護的工程，包括退牧還草工程、草原生態獎勵試點工程、京津風沙源治理工程、巖溶地區石漠化綜合治理與產業發展工程、三江源生態保護和建設工程等。這些措施使草原生態環境加劇惡化的勢頭初步得到遏制，但牧民因此喪失的經濟收入卻沒有得到相應的補償，因此造成牧民保護生態環境的自主性和積極性不高，違法放牧等現象屢禁不止。比如，我國于2012年在全國牧區半牧區范圍內實施的生態補償機制，由于起步較晚，再加上沒有成功的經驗可供借鑒，在補償過程中出現了牧民身份認定難、政策受益對象不確定和補償標準“一刀切”等問題，嚴重限制了生態補償機制的經濟性和政策性效益。再次，經濟利益驅動增加了牧區生態保護的壓力。我國牧區人均國民收入水平很低，且有大量的貧困人口，這致使牧區發展的直接目標更傾向于經濟發展。因而，當經濟發展與環境保護發生矛盾時，犧牲的往往是環境。長期以來，牧區發展經濟忽視了經濟與生態的協調，只考慮擴大發展經濟的需要，而未能兼顧生態環境的承受力，導致經濟生態的不可持續發展，這是我國牧區長期以來經濟落后的生態經濟根源。近年來，內蒙古、新疆、青海、西藏等牧區在推進工業化的過程中出現了盲目招商引資，導致一些高污染企業趁勢而上；招商開發盲目上馬，缺乏科學詳細的勘察和科學規劃；將東部地區的低產能、高污染項目轉移到牧區等不良傾向。最后，草原保護法律體系不健全。自2003年修訂后的草原法實施以來，我國出臺了《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》、《草種管理辦法》、《草原征占用審核審批管理辦法》、《草畜平衡管理辦法》等一系列法律法規，基本構建起草原保護法律體系的基本框架。當前，草原保護法律體系建設中存在的突出問題是缺乏基本草原保護、草原承包經營、草原生態補償、草原禁牧休牧等方面的配套法規，草原法在具體執行中缺乏針對性和操作性。

(四)牧區扶貧開發返貧現象高發、易發

首先，牧區社會保障體系軟弱無力。當前，中國農村社會保障體系覆蓋面窄、保障能力弱、城鄉社會保障制度發展不平衡，嚴重不適應牧區經濟轉型和體制建設的需要，對傳統的以家庭為單位的保障模式帶來了極大的挑戰。以內蒙古自治區為例，目前牧區老人“靠自己收入養老的人”占50%，“靠子女養老”的人占44.8%，“五保戶”養老的人占3.2%，住在養老院的占1%，參加社會養老保險的僅占1%[8]。這表明牧區急需更高水平、更高層次、更多形式的社會保障體系與其發展相適應。其次，牧區基礎設施和公共服務保障能力有限。牲畜的暖棚、儲草棚、人畜飲水設施、草地分區圍欄以及牧道等畜牧業基礎設施不足，遇到自然災害時常常會造成牲畜大量死亡和掉膘，極易造成因災返貧；教育、醫療等公共服務機構數量有限、分布較遠、服務水平低、費用高，極易造成因教、因病返貧；交通運輸設施落后、自然地理條件復雜、市場信息不暢等因素都嚴重限制了牧民的防災減災能力；草原鼠、蟲、病害防治工作和配種、獸醫防疫工作的滯后增加了牧區返貧的風險。再次，貧困牧民自我發展能力不足。由于長期受傳統文化以及傳統貧困意識的影響，牧民的市場經濟意識明顯落后，直接影響牧民做出符合市場經濟規律的正確精準的經營決策；由于長期采用游牧和半游牧生產方式，牧民科技養殖、生態養殖、科學養殖的意識不強，技術掌握不夠；由于自身勞動技能的限制，勞動力向其他產業轉移就業的數量明顯不足，牧民收入增長渠道受阻；由于牧民多數屬于少數民族，長期生活在相對比較偏遠封閉的地域，有自己特有的語言、文字、習俗等，所以同社會融合困難，融合程度不高，給牧民的脫貧造成了不利影響；作為牧區經濟社會發展后續力量的青壯年的文盲率要遠遠高于漢族，高于全國平均水平，是為牧區可持續脫貧的隱患。

三

針對目前牧區扶貧開發存在的問題，必須以科學發展觀為指導，大力加強牧區扶貧開發的理論研究，提升牧區扶貧開發政策的保障能力，走可持續的牧區扶貧開發道路，構建遏制牧區返貧的保障機制。

(一)加強牧區扶貧開發的理論研究工作

加強牧區扶貧開發的理論研究已經成為深入推進牧區扶貧開發工作的現實需要。

首先，加強牧區地位和作用問題研究。我國牧區地處邊疆，民族聚居、資源豐富、文化獨特，牧區的脫貧致富不僅僅關系到牧區區域經濟社會發展，更關系到整個國家生態安全、民族團結和邊疆穩定，關系到國家總體發展戰略的實現。

其次，加強生態優先發展理念研究。生態良好是草原發展、牧民增收的基礎，只有實現草原生態良性循環，才能為草原畜牧業健康發展和牧民持續增收奠定堅實基礎，也才能最終實現牧區牧民的脫貧致富。

(二)提升牧區扶貧開發政策的保障能力

系統而完善的政策不僅能夠增強牧民生產的自主性和積極性，還有助于提高扶貧開發工作的有效性。

首先，建立完善的扶貧開發政策體系，增強牧區扶貧開發政策的系統性。在充分認識牧區扶貧開發工作戰略意義的基礎上，深入研究和全面部署牧區扶貧開發工作，建立一套完善高效的牧區扶貧開發政策體系，明確牧區扶貧開發的基本原則、相關部門的職責、產業發展定位、扶貧目標及扶貧重點，把生態建設、產業化扶貧、基礎設施建設、民生工程和社會事業發展作為重點，切實推進牧區扶貧開發工作。

其次，認真研究牧區和牧民的特性，提高牧區扶貧開發政策的針對性。牧區扶貧開發無論是指導思想、戰略目標、政策措施，還是監管考評標準都有自身特殊的規律，同其他貧困地區有著根本的區別。因此，牧區扶貧開發應從牧區實際出發，綜合統籌全國268個牧區縣(旗)情況，出臺切合牧區發展規律的政策及相關補貼制度，有針對性地提高牧民的政策性收入，實現牧區生態良好、生產發展的目標。

(三)走可持續的牧區扶貧開發道路

按照“生產生態有機結合、生態優先”的牧區發展方針的要求，牧區扶貧開發工作必須把生態建設放在首位，走可持續的扶貧開發道路。

首先，加強牧區產業化扶貧力度。在大力推進退牧還草、天然林保護等重點生態建設工程的同時，結合整村推進、連片開發，扶持貧困牧區建設突出自身資源優勢的產業化基地，發展牧業合作經濟，走現代生態畜牧業產業化之路；對有發展潛力的產業化經營企業給予優惠的金融扶貧政策和財政稅收政策，支持企業發展壯大；加強科技對牧區主導產業的帶動和引領作用，提高產品的科技含量，提升產業化品質；通過小額信貸扶貧模式幫助牧民實施舍飼半舍飼圈養和劃區輪牧，轉變草原畜牧業的生產方式，使草原生態保護和畜牧業發展步入良性軌道。

其次，完善牧區生態補償機制。從2012年開始，國家在全部牧區半牧區縣落實生態補償機制，全國21%的草原將通過補獎政策的禁牧封育措施得以休養生息，46%的草原將通過休牧輪牧和減畜初步實現草畜平衡。在此基礎上，要加強草原牧區確權工作，確立以牧區人、畜、草等基本情況為基礎的科學補償標準、明確的補償對象和明確的補償區域，只有這樣才能既激發牧民保護生態環境的積極性，又提高牧民的收入。

再次，適度實施生態移民工程。針對人畜增長、經濟發展與資源生態矛盾突出的部分草原牧區，有計劃、有步驟地實施以退人、退畜為主要特征的整體性生態移民搬遷，從根本上解決該地區經濟發展和生態保護之間的矛盾。2009至2011年，中央累計投入資金56億元實施游牧民定居工程，受益牧戶達125.52萬，這既改善了牧民的生活條件又極大地促進了草原生態環境的保護[7]。

最后，完善草原法律保護機制。加快推進草原保護立法進程，明確草原保護的主體及責任，為查處破壞草原的違法行為提供完善的法律制度。要強化草原執法監督力度，嚴厲查處違反草原禁牧休牧規定案件、違反草畜平衡規定案件、違法開墾草原案件、非法征收占用草原案件、非法采集草原野生植物案件等，依法保護草原生態環境。

(四)構建遏制牧區返貧的保障機制

牧區返貧現象的高發易發是多種因素綜合作用的結果。對此，必須采取綜合性措施加以解決。

首先，全面建立并逐步完善牧區社會保障體系，形成遏制返貧的政策性保障。社會保障在反貧困中發揮著基礎性保障作用，建立一套科學合理高效的城鄉統一的養老保險制度和醫療保險制度是當前牧民的迫切需求。對于已經脫貧的牧民，要建立同我國經濟發展水平相適應，同牧區實際情況相適應，同牧民的承受能力相適應的農村社會養老保險。根據不同地區的發展水平，不同人群的農村養老方式，不同區域農村養老保障水平的現狀，來進行分類設計和分步實施，建立與地區經濟增長非均衡戰略相適應的農村養老非均衡保障制度[9]。對于年老、體弱、病殘以及無勞動能力的貧困牧民，要建立并完善最低生活保障制度、醫療保障制度、臨時性救助制度、“五保供養”制度等，充分發揮它們在救助貧困中的補償作用。各級政府在充分發揮公共財政投入功能的基礎上，還應鼓勵公益慈善等社會組織為貧困人口提供繳費資助[10]。

其次，加強牧區基礎設施建設和公共服務能力，形成遏制返貧的基礎性保障。加強牧業生產設施建設，特別是牲畜的暖棚、儲草棚、人畜飲水設施、草地分區圍欄以及牧道等畜牧業基礎設施，提高牧區抗御自然災害的能力，降低因災返貧的風險；加大對教育、醫療等公共服務投入，切實做好貧困人口上學、就醫工作，減少因教因災返貧現象；通過以工代賑、整村推進等項目改變落后的交通通信狀況，加強牧區同外界的聯系溝通，增強牧民防災減災的能力；加強對牧區科技與人才培養等方面的投入，通過實施“良種工程”、“科技下鄉工程”等，加快推進動物疾病的診斷和防治工作，加強牲畜配種站和獸醫防疫站的建設。

再次，提高貧困人口自我積累和自我發展能力，形成遏制返貧的內生動力性保障。建立牧民養殖技能培訓機制，加大對牧草種植、飼養青貯、飼養管理、疫病防治等一系列養殖技能培訓力度，提高牧民基本養殖技術和生產技能，強化牧民自我脫貧的技能手段；通過同高校聯合開展技術合作、選聘優秀技術人才進村入戶輔導、創建科技扶貧示范嘎查村、示范戶等措施，提高牧民科學放牧養殖水平；通過搭建信息平臺、開展技術培訓、提供政策支持和金融服務，鼓勵和支持牧民就近就地轉移就業或自主創業，拓寬他們的收入渠道以增加收入；加大對牧區教育的投入力度，特別是民族教育和雙語教育，增強他們同社會的融合能力和社會事務的參與能力；針對牧區的青壯年文盲開展有針對性的職業教育和專業技能培訓，增強牧區可持續脫貧的人口素質。

[1] 艾云航.我國牧區發展中的問題及對策[J].中國農村經濟，1987(5)：14.

[2] 國家民委.國家對民族地區的扶貧開發采取了哪些特殊政策[EB/OL].[2001-05-18].http://www.xinhuanet.com.

[3] 國家民委，國家統計局.中國民族統計年鑒(2005)[Z].北京：民族出版社，2006：485.

[4] 內蒙古農調隊駐戶處.農村牧區扶貧要講求實效[J].內蒙古統計，2004(1)：35.

[5] 徐雪高，等.完善強牧惠牧政策促進牧民持續增收——基于牧民收入增長形勢的研究[J].宏觀經濟研究，2011(4)：19.

[6] 劉加文.從2010年中央一號文件看草原發展政策新亮點[EB/OL].[2010-02-01].http://www.grassland.gov.cn.

[7] 馬有祥.草原新政與監理工作形勢任務[EB/OL].[2012-07-02].http://www.grassland.gov.cn.

[8] 潘建偉，等.中國牧區經濟社會發展研究[M].北京：中國經濟出版社，2010：200.

[9] 韓俊江，韓燁.建立新型農村社會養老保險制度的思考[J].東北師大學報：哲學社會科學版，2009(3)：126.

[10] 蔣建華，王雙，車興飛.中國傳統治理方略及效應[J].新疆師范大學學報：哲學社會科學版，2013(2)：102-107.

[責任編輯：秦衛波]

Problems and Countermeasures on Poverty Reduction and Development in Modern Chinese Pastoral Areas

WANG Yan，HAN Guang-fu

(School of Marxism，Jilin University，Changchun 130012，China)

Since the reform and opening up，China’s poverty alleviation and development in pastoral areas has undergone five periods: Structural Reform Promotes Poverty Relief， Large-scale Development oriented Poverty Relief Drive， Tackling Key Problems of Poverty Relief， Great Poverty Relief and Two Wheel Drive Relief. However， now， the poverty alleviation and development is faced with such main problems as insufficient theoretical support， the lack of protection policy， the contraction between economic development and ecological protection and the poverty-returning phenomenon in a high degree. To solve these problems， it is necessary to reinforce its theory research， strengthen its guarantee capacity of the policy，insist on sustainable development and construct mechanism to restrain the poverty-returning.

Chinese Government；Poverty Alleviation and Development；Poor Area；Pastoral Areas

2014-03-15

國家社會科學基金年度項目(11BDJ019)。

王艷(1982-)，女，內蒙古烏拉特前旗人，吉林大學馬克思主義學院博士研究生；韓廣富(1965-)，男，吉林輝南人，吉林大學馬克思主義學院教授，博士生導師。

C913.7

A

1001-6201(2014)05-0083-05