中國文化產業政府監管問題研究

馮 進 昆

中國文化產業政府監管問題研究

馮 進 昆

文化產業的發展和壯大對于提升一個國家或地區文化軟實力具有極為重要的作用。然而，相對比我國飛速提升的硬實力，代表國家文化軟實力的文化產業在政府支持力度顯著薄弱、政府監管水平低下的環境下發展相對遲緩，嚴重影響我國國家競爭力水平的提升。因此，亟待探尋隱藏于文化產業發展背后的制度因素，有意識地構建文化產業政府監管體系，即從監管機制設計、監管體制搭建和監管制度安排的視角，探索提升中國文化產業政府監管質量、推動文化產業發展壯大的有效路徑。

文化產業；軟實力；政府監管

一、文化產業政府監管的必要性

文化產業的發展程度在一定程度上體現了一個國家或地區的文化軟實力水平。由于其在產業特征和發展規律方面區別于傳統產業，文化產業的政府監管問題同樣具有特殊意義。

第一，文化企業在一定程度上具有壟斷的特點。主要表現在以下幾方面：首先，與自然壟斷產業相似，文化資源具有稀缺性和不可替代性，這使其無法實現持續競爭；其次，文化產業的發展需要對相關文化要素、資源形成壟斷，即具有獨占的特點，這在無形中提高了文化產業的進入設置壁壘；再次，文化產品在內容設置上，由于肩負表現文化內涵、弘揚社會價值理念、傳播道德、傳統責任，在技術水平和投資力度上具有較高的要求，即前期投資成本較高。但同時，文化產品消費具有不確定性、不穩定性的特點，使得先期投入很難回收；最后，文化產業與自然壟斷產業相同，具有高額的沉淀成本和顯著的規模經濟特征。顯然，在市場機制無法充分發揮作用的文化產業發展領域，政府監管成為抑制壟斷高價，提高分配效率的有效途徑。

第二，特定文化產品具有“公共產品”的特點。某些文化產品也屬于公共物品，具有“非競爭性”和“非排他性”的特點。文化產品市場供給過程中難免為追逐利潤而將具有公共性質的產品提供給愿意支付更高價格的消費者，忽略了低收入群體對于作為生活必需品的文化產品的需求。此時，政府監管必須出面干預，有效權衡文化產業經營所追求的經濟利益目標和公共產品應追求的社會公平、公正目標二者的輕重，可以確保實現文化產品的“非排他性”和“非競爭性”。

第三，因信息公開偏差而導致的市場失靈問題。如前文所述，文化產業與自然壟斷產業一樣，具有投資成本高、投資回報期長、資產專用性強等特點。在市場經濟中，由于信息不對稱，投資者的盲目投資和過度競爭行為會造成文化產業領域產生重復建設和資源浪費問題。以報紙行業為例，報紙的廣告版作為一種商品其價格很大程度上由報紙的發行量決定。在我國尚未建立真實披露報紙發行量的監管機制的情形下，報紙生產者和廣告經營商無法準確獲取對方在生產經營、報紙發行量、廣告費用等方面的信息，因而產生逆向選擇和道德風險問題。因此，政府監管的適時干預可以在很大程度上激勵文化市場中的經營者公開相關信息，實現公平交易的同時，為消費者提供合理、公平的文化服務，實現消費者權益。

第四，文化市場的外部性。文化產品的消費具有正反兩方面的外部性。一方面，文化產品所弘揚的思想、傳統、文化和信仰等可以增強人們對國家、民族和社會的認同感和歸屬感，有利于社會穩定。同時，文化產業作為一國文化軟實力水平的綜合體現在很大程度上決定該國家或地區的文化、道德水平。另一方面，文化產業面臨經濟利益和社會利益的兩難選擇，尤其在我國文化體制改革逐步深入的大背景下，實行企業化經營的文化部門在奉行利潤最大化原則的同時很難兼顧社會利益，如我國廣播電視產業發展過程中出現的節目趨同、粗制濫造、虛假廣告泛濫等問題即為很好的例證。可見，政府必須出面進行監管和干預，防止文化產業出現損害社會利益、影響社會風化甚或危及國家文化安全等問題。

二、中國文化產業政府監管政策的歷史演變

我國文化產業是政府主導型產業，在文化產業的發展進程中，政府的外部干預貫徹始終。隨著文化體制改革的深入，政府的干預手段及干預力度也發生相應變化，相關監管政策也不斷進行調整。歸結起來，可以將我國政府對文化產業的監管分為四個階段：

第一階段：完全行政性監管(1948—1978年)。

新中國成立初期，我國各級文化部門作為黨和政府的喉舌，接受黨和政府的雙重領導。在計劃經濟體制下，不論是文化資源的分配，還是文化產品的市場供給，完全由我國實行高度集中的統一管理。文化產業發展所需投資完全由政府財政撥款。因此，我國政黨掌握和決定文化產業的發展步伐和意識形態的整體走向，并承擔產業發展過程中的一切成本與風險。

第二階段：行政性監管的初步放松與文化產業的初步興起(1978—1991年)。

市場經濟體制在帶動國民經濟增長的同時也很大程度上帶動了文化產業的發展。隨著人們生活水平的提高，日益增長的文化產品需求與文化產業的緩慢發展相矛盾，加之政府財政負擔逐年加重，文化產業在保證政府絕對領導權的前提下初見放松。從1978年批準8家新聞單位試行企業管理，到全面實施“事業單位，企業化管理”，再到允許報社擁有合法的企業身份。文化產業在較為寬松的政策環境下得到了大力發展，并摸索出“以文補文”、“多業助文”的多種經營道路，逐步實現從事業單位向企業單位的過渡。對應出現的相關法律制度廣泛涉及考古、文物保護、著作權、知識產權保護等方面，極大地推動我國文化、藝術的繁榮和經濟、科技的發展。

第三階段：監管政策的調整重構與文化產業的快速崛起(1991—2000年)。

1992年，我國政府首次承認文化的“產業”屬性，并通過一系列積極的改革策略，在所有制層面，打破國家統包統辦的壟斷局面，實現國家、集體、私人、中外等多種所有制結構并存的產業發展模式；在監管體制層面，明確分類管理、分級指導的監管新思路；在內部運行機制層面，實行更適應市場經濟體制的新型人事制度和分類管理體制。文化的“產業”屬性正式被相關法律法規認同。為了強化對文化市場的監管，國家相繼頒布部門規章十余部、規范性文件近百件，通過各種政策和法律保障，為文化產業發展提供良好的制度環境。

第四階段：監管政策的進一步調整與文化產業的戰略性調整(2000年至今)。

2001年，中國加入世貿組織，我國文化體制改革進一步深入，并極大地帶動了文化產業的發展。我國入世后，在涉及音像制品、電影、書刊等文化產業領域作出承諾，面對國外高度發達的文化產業的侵入，國內文化產業的發展顯然處于不利地位。為了推進國內文化產業的迅速發展與壯大，我國政府逐步放開文化產業的市場準入，允許國內民營資本的介入。同時通過召開文化體制改革試點工作會議、出臺相關綱領性文件等方式明確文化體制改革的具體工作。在文化產業發展戰略上，明確文化產業的發展目標及方向，繼續深化文化體制改革。

可見，隨著文化體制改革的不斷深入、政府監管力度的逐步放松，我國文化產業發展迅猛，成績斐然。然而，由于涉及文化產業的深層次監管制度仍未放松，因政府監管失靈引發的委托—代理問題、尋租問題，成為進一步推進我國文化產業發展，提升國家文化軟實力水平過程中不容忽視和亟待解決的問題。

三、政府監管失靈與文化產業監管失衡

施蒂格勒(Stigler，1971)曾指出：“對于社會中的每一個行業來說，政府都既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅?！盵1]國際先進國家的經驗教訓及理論研究也表明，由于監管政策制定過程中的個人私利、信息不對稱、監管成本上升等原因，以校正市場失靈、維護公共利益為基點的政府監管也會出現失靈，導致文化產業監管失衡，并嚴重影響文化產業的進一步發展。

首先，政企不分導致文化產業監管失衡。在我國，多數以“事業單位企業化經營”的身份活躍在文化市場中的文化部門，其真實身份實際是國家事業單位，其在文化產業監管體制下既是被監管者，同時還隸屬于某行政部門，即所謂的“政企合一”。在我國現行行政體制與存在“多重代理”的文化產業監管體制下，極易出現信息失真、監管主體偏差執行等問題，導致“尋租”現象的產生[2]。同時，行政權力在“條塊分割”的行政體制下對文化產業進行多頭監管，造成關聯文化類別的相互獨立、各自為政，人為壟斷文化資源和市場，嚴重影響市場經濟下文化產業的進一步發展與壯大。

其次，信息偏在導致文化產業監管失衡。存在于文化產業監管體制下的多重委托代理關系會進一步加劇市場經濟下的信息偏在問題，并影響政府相關監管部門的決策制定與執行。一方面，監管部門由于無法準確獲取被監管企業的相關信息，在制定市場準入政策、產品和服務價格過程中處于劣勢地位，往往被動接受被監管企業提出的價格建議，或者盲目限制或放松市場準入門檻，遏制有效競爭，嚴重影響文化資源的合理配置；另一方面，信息偏在導致“監管俘獲”問題，監管者在政策制定過程中容易被某特殊利益群體或組織所“俘獲”，形成利益共同體，制定違背社會利益最大化的監管政策，導致監管失靈。

最后，監管法律制度缺陷導致文化產業監管失衡。市場經濟是法治經濟，健全、完善的法律制度建設是實現政府職能、資源優化配置和社會福利最大化的根本保障。然而，我國現有監管法律制度不論是針對監管主體考量的法律制度安排，還是針對監管客體的監管規則及程序，都不盡合理[3]。隨著市場經濟發展的進一步深入，文化產業現有政府監管法律制度已經嚴重滯后于文化產業的發展需要。目前，我國文化相關領域監管法律制度的缺失主要表現在：一是法律層次低，相關行政法規、地方性法規及規章多停留在政策性法規層面，缺少嚴格意義上的文化產業法規；二是相關法規、規章數目繁雜，多為原則性規定，缺乏可操作性；三是缺乏嚴格的約束力和執行力，法律實施效果不明顯。

四、重構文化產業監管體系，校正政府監管失衡

(一)改進傳統監管方法，實現文化產業監管機制創新

文化產業政府監管機制創新可以從以下兩方面入手：一是政府監管的適度放松，糾正監管過度行為，將文化市場主體行為的偏差由政府強制監管轉為由市場自動調節；二是實施監管創新，積極探索符合我國國情及文化產業發展現狀的本土化監管機制。目前，政府監管機制相關理論創新主要表現為引入信息約束，運用激勵性監管理論、協商機制理論等政府監管實踐的進一步改革，運用的創新監管手段主要有激勵性監管和協商性監管。

激勵性監管主要是在維持原有監管結構的基礎上，通過賦予企業更多經營自主權和收益支配權，正面激勵被監管企業在更激烈的競爭環境下提高生產經營效率、降低成本、改善技術、擴展服務門類，目的在于降低監管者獲取信息的成本，并提高消費者在市場需求層面的能動性[4]。激勵性監管較之傳統監管方式具有明顯的改進，但仍未改變被監管者的被動地位。為了進一步提高監管效率，協商性監管通過為監管者和被監管者提供充分的、正面的協商機會，促使監管雙方達成共識，并制定一套彼此認可的、互動式監管機制，極大地提高了監管效率。這種協商性監管以協商為基礎，賦予被監管者更多知情權，允許被監管者參與監管政策制定的全程，換被動為主動，極大地解決了信息不對稱問題，降低交易成本、提高監管效率。

(二)重構政府監管結構，加速文化產業監管體制創新

在現實社會中，不同的經濟關系對應不同的政府協調模式，見表1。

可見，由于各產業發展現狀及政府監管目標的側重不同，政府與市場、組織之間的協調模式也各有差異。在文化產業發展過程中，有以下三種監管模式可供參考：一是基于市場機制的自動調節作用，政府的干預變被動為主動，更強調運用激勵性手段，鼓勵被監管者主動公開成本等信息，便于監管規則的制定。具體而言，將市場機制的自動調節作用和政府的必要監管手段進行有機融合，根據政府監管必要性及程度的差異區分為政府監管為主和市場機制為主的兩類監管模式，分別用于監管公共性文化產品供給領域和私人性文化產品供給領域以及部分以市場供給模式提供公共性文化產品的領域。二是政府和文化產業生產經營者通過協商的方式達成共識，并共同確定最終監管模式。該模式充分融合了政府的必要監管以及組織的有效協商，具有較廣泛的應用空間，如文化產品自愿供給，特別是非盈利組織對文化產品的供給，政府與市場組織和非營利性組織進行協商監管。三是政府發揮主導作用進行強制性監管。此種監管模式主要應用在政府直接生產并供給的具有較強的外部性和公共性的文化產品領域，通過政府強制性指令實現監管目標，維護社會發展及穩定。

表1 協調經濟活動的制度安排模式

資料來源：左惠.文化產品供給論[M].北京：經濟科學出版社：216。

基于上述對文化產業政府監管模式的不同組合的分析，重構文化產業政府監管體制主要可以從以下幾方面入手：首先，重構文化產業政府監管對象。一方面，在競爭性文化領域充分引入競爭機制，擺脫政府監管的束縛，實現自由競爭與發展；另一方面，在仍存監管必要性的領域，政府應最小限度地維持政府壟斷競爭的發展格局，盡量減少國有控股，建立現代文化生產經營企業治理結構。其次，重構文化產業政府監管主體。隨著文化體制改革的逐步深化，構建一個相對獨立、權威、公正、可信、高效且權責明晰的文化產業監管體制框架，逐步實現政企分開、政務分開、政資分開。最后，重構文化產業政府監管主體的監管結構。文化產業監管主體的監管行為同樣需要得到有效的監督與約束，避免尋租、越權、不作為、權力濫用等違法行為。因此，應建立并完善以聽證和信息披露制度為核心的行政程序法和行政訴訟法，通過立法層面實現對監管主體權力的有效監督和約束。同時，大力鼓勵和支持自律性行業組織的建立與發展，監督政府監管主體的職能行使情況，排除相關利益集團的干擾。

(三)完善監管法律法規及政策，推進文化產業監管制度創新

世界先進國家的監管經驗表明，政府監管制度的制定應立足產業發展目標，通過專門立法對監管主體進行授權，并制定內容詳盡、規則具體的相關法律法規及政策保障監管機制的順利實施[5]。我國文化產業政府監管法律制度存在制定隨意性、目標模糊性、缺乏可操作性等問題，導致監管制度制定成本高昂、利益沖突明顯、監管低效。因此，文化產業監管制度創新應主要側重以下幾點：一是文化產業政府監管的法制性。我國文化產業是在市場經濟與法制經濟的背景下發展起來的，因此，健全的法律體系和完善的法規內容是文化產業政府監管改革的首要前提和保障。二是文化產業政府監管的適度性。依據政府作用范圍的限定，即政府監管行為應嚴格控制在市場失靈范圍內、能彌補市場缺陷限度內和遵循成本收益原則[6]，在放松市場準入監管的同時還要在需要大力保護的文化領域強化監管。三是文化產業政府監管的成本約束性。在制定和實施文化產業政府監管制度和政策設計過程中，應將制度設計視為一種契約安排，在順利訂立和保證實施的基礎上實現成本最小化原則。四是文化產業政府監管的動態性。隨著文化體制改革的逐步深入，我國文化領域政府監管需要以動態角度綜合分析相關理論研究、經濟技術條件、政治、社會等多重因素的變化及影響，實現文化產業監管制度及監管政策制定及實施的動態性調整。

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2013-09-04

吉林省哲學社會科學規劃基金項目(2013B268)。

D63-31

A

1001-6201(2014)05-0265-04

長春金融高等專科學校經濟管理系)

[責任編輯：秦衛波]