生態文明制度建設研究綜述

秦成遜等

摘 要：我國生態文明建設需要完善相關制度，以實現經濟發展與生態環境的可持續性。近年來，學者們對我國生態文明制度建設的理論基礎、現實必要性和框架結構進行了分析；對我國生態文明制度建設的構建路徑進行了探索，重點涉及綠色發展制度、生態補償制度、環境保護制度、責任追究和監管制度、公眾參與制度和生態文明教育制度等研究領域。從生態文明體系構建的系統性和完整性出發，我國生態文明制度建設尚需從制度建設的系統性和整體性、全局性和區域特殊性以及制度約束力和執法獨立性方面進一步加強和完善。

關鍵詞：生態文明；制度建設；綠色發展；生態補償；環境正義

中圖分類號：X2 文獻標志碼：A 文章編號：1671-1254（2014）01-0030-05

生態文明制度建設是重大現實問題，也是學界的熱門話題。近年來，我國學術界對什么是生態文明制度、建設什么樣的生態文明制度和怎樣建設生態文明制度等進行了較多探討，提出了許多富有見地的看法。本文擬對相關理論觀點作一簡要概述，以期促進對我國生態文明制度建設認識的不斷深化，推進我國生態文明制度建設。

一、生態文明制度建設的內涵分析

（一）制度與生態文明制度

美國新制度經濟學派代表人物之一道格拉斯.C.諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規則。更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。”[1]他將制度分為三種類型，即正式規則、非正式規則和這些規則的執行機制，涉及責任規則、懲罰規則、度量衡規則以及價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣和意識形態等。

我國學者沈滿洪認為，生態文明制度就是關于推進生態文明建設的行為規則，是關于推進生態文化建設、生態產業發展、生態消費行為、生態環境保護、生態資源開發、生態科技創新等一系列制度的總稱。他把生態文明制度分為以下幾個層次：正式制度（環境法律、規章和政策等）和非正式制度（環境方面的意識、觀念、風俗、習慣和倫理等）；既有的有效制度的繼承和因時因勢的制度創新；單一制度的建設和整個制度體系的構建等[2]。夏光認為生態文明制度是指在全社會制定或形成的一切有利于支持、推動和保障生態文明建設的各種引導性、規范性和約束性規定與準則的總和，他也把制度分為法律、規章和條例層面的正式制度以及倫理、道德和習俗層面的非正式制度[3]。王麗娟則認為凡是有利于支持、推動和保障生態文明建設的各項引導性、規范性和約束性的規定與準則，都可以稱之為生態文明制度[4]。由上可見，我國學者對生態文明制度的理解深受新制度主義學派的影響。

（二）生態文明制度建設的理論基礎

為了從根本上解決經濟發展與資源環境之間的矛盾，人類不斷反思工業文明所帶來的生態危機和環境破壞等負面影響，以尊重自然、順應自然和保護自然為價值理念的生態文明隨時代要求而誕生。近年來，學術界從不同的視角對如何理解和把握生態文明的理論基礎進行了有益探索，并取得了一些有價值的研究成果，也形成了一些基本共識。學者們認為生態文明制度的內涵就蘊含在馬克思主義的生態思想中，馬克思主義生態思想就是中國生態文明制度建設的指導思想和理論基礎。馬克思、恩格斯早就覺察到了資本主義制度深刻影響資源、生態及人類的本性，并批判了作為生態危機社會根源的資本主義制度本身。我國實行的是中國特色的社會主義制度，基本具備了規避生態危機的制度前提，但是如何發展和制約資本與自然的利益關系是中國生態文明制度建設的重要環節[5]。

（三）生態文明制度建設的現實必要性

有學者認為，我國已有的對生態文明建設的研究存在著一個普遍問題，那就是太過于注重對生態文明價值維度的考察，而忽視了對生態文明制度維度的研究，其結果是生態文明作為一種新的價值觀，無法有效地規范人們的實踐行為[6]。有學者認為中國生態文明制度的主要問題是宏觀發展全局中的微觀具體生態制度缺失，政治領域所存在的若干弱點是我國生態文明的制度建構的癥結所在，主要包括生態政治意識偏低、生態政治機制缺失和生態政治監管不足三個方面[7]。從馬克思主義生態思想來反思我國微觀具體生態制度的缺失，生態文明制度建設是出路。生態文明的全球化趨勢和生態制度的缺失決定了我國生態文明制度建設的現實必要性[5]。我國的生態文明制度建設，就是要從根本上解決我國經濟發展中存在的輕質量、重數量，輕結構、重規模，輕長遠、重眼前，輕生態效益、重經濟效益等問題，以避免“公有地悲劇”，實現經濟社會與生態環境的共同可持續發展目標[8]。

（四）生態文明制度建設的框架結構

對于我國生態文明制度建設的框架結構，沈滿洪認為，那不是單一的制度設計，而是制度結構的創新和制度體系的構建，是強制性制度、權衡利弊的選擇性制度和道德教化的引導性制度等共同構成的制度體系，需要根據匹配原則、適用條件和彼此關系進行生態文明制度的優化選擇[2]。在具體的制度框架上，張瑞、秦書生認為我國加強生態文明建設必須強化制度保障，需要在政治、政策和法律三個方面采取相應的措施[7]；張春華則認為應該從政府生態行政制度、生態文明產權制度、生態文明監管制度及生態文明參與制度等四方面來構建[5]。還有學者認為我國生態文明制度構建中存在約束性不強、資源環境產權交易處于初期階段等問題，需要構建以資源環境產權交易和環境類稅收為基礎的生態文明制度[9]。2012年，黨的十八大提出了要建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制；建立國土空間開發保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度和環境保護制度；建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度與生態補償制度；健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度。這是一個完整的制度體系，它為我國完善生態文明制度建設提供了方向和指引。

二、生態文明制度建設的理論焦點和路徑探索

（一）對綠色發展制度的理論探索

1.綠色GDP制度的理論探索。我國學者對地方政府實際以GDP增長為核心的政績考核制度和評估體系進行了多方面分析，對生態文明建設視角下的地方政府績效考核制度的創新進行了深入探索。學者們認為我國存在政績考評體系決定經濟發展模式的問題。我國各級政府長期存在“唯GDP論”的政績觀，片面地以GDP為中心，追求犧牲長遠利益的“快速增長”，追求犧牲生態環境和自然資源的“無效增長”，制造出大量低效的GDP，卻付出了高昂的環境代價[10]。在眾多相關研究文獻中，學者們從綠色GDP的概念和內涵入手，回顧了綠色GDP提出的背景和理論基礎，概述了綠色GDP的表現形式，探索了綠色GDP的指標體系。其中比較有影響的有北京師范大學科學發展觀與經濟可持續發展研究基地所設計的綠色GDP指數體系，中國林業科學研究院森林生態環境與保護研究所探討的“生態GDP”生態文明評價制度，以及北京林業大學生態文明研究中心設計的中國生態文明建設評價指標體系（Eco-Civilization Construction Indices，簡稱ECCI）等。這些指標體系非常有創新性，但是還未形成能被普遍接受的具有可操作性的綠色GDP考核制度體系。

2.循環經濟和低碳經濟制度的理論探索。針對循環經濟發展制度，學者們進行了諸多分析和探索，所涉及的內容包括循環經濟的指標體系、循環經濟發展的制度障礙以及促進循環經濟發展的稅收與法律制度、財政制度、金融制度和產業制度創新等。有的學者還涉及到了包括產權、矯正性稅收和補貼、成本、資金、需求、信息及對政府激勵的循環經濟立法中的基本激勵制度[11]。針對低碳經濟發展制度，學者們也進行了諸多分析和探索，所涉及的內容包括低碳經濟評價指標體系的構建、促進我國低碳經濟發展的財稅政策、跨區域低碳經濟發展管理協同機制、我國低碳經濟法律制度和碳匯交易制度等內容。

3.“生態省”與“美麗中國”建設制度的理論探索。生態省（區）創建是由國家環保局在全國打造生態示范區的基礎上拓展而來的，是以省為單位開展生態環境保護的制度。我國許多省市結合地方實際，紛紛制定政策規劃，推動了具有自身特色的“生態省”制度建設。學者們對“生態省”相關的制度設計也進行了探索。黨的十八大報告提出，要把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。為了促進美麗中國的實現，學者們對美麗中國建設的法律制度和機制進行了有益探索[12]。

（二）對完善生態補償機制的理論探索

生態補償機制是生態文明建設的重要動力機制。完善的生態補償機制是保護者自覺行為的動力機制，更是我國經濟社會發展與生態文明建設實現共贏的重要前提。在諸多研究中，學者們對生態補償機制的重要性、各主體功能區和具體區域的生態補償機制構建、生態補償機制中的政府財稅政策完善、跨地區跨流域間的橫向生態補償機制構建、民族地區生態補償機制的特殊性等進行了系統分析。學者們認為，我國生態補償機制尚不夠健全，不足以從根本上驅動生態環境保護者的自覺保護行為，應該從宏觀層面出臺《生態補償條例》或相關制度，加快生態補償立法進程，建立和完善生態補償政策體系，開征生態稅費，建立多元化融資渠道，進一步完善生態補償管理體制以及全面強化多部門間的協調與配合[13]。

（三） 對資源環境保護制度的理論探索

針對資源環境存在的問題，學者們從多方面探索了國土空間開發保護制度、耕地保護制度、水資源管理制度、環境保護制度和資源有償使用制度等制度建設問題。在探索中，學者們有兩種思路，一是重視政府嚴格監管的制度建設思路；二是注重市場機制作用的制度建設思路。面對比較嚴峻的資源和環境問題，學者們認為應建立最嚴格的相關法律制度，并實行最嚴格的政府監管，如通過劃定土地紅線和生態保護紅線等實行最嚴格的國土空間開發保護制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的水資源管理制度和最嚴格的環境保護制度等；為了充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，對某些會產生外部性影響且可以通過市場機制作用調節的領域，可通過排污權交易制度、集體林權制度、環境的產權制度和資源的產權制度等來完善和創新產權制度；但也必須充分認識到市場經濟的局限性，更好地發揮政府的監管作用，控制“資本邏輯”的有效性范圍[14]。

（四）對違法責任追究制度和監管制度的理論探索

違法責任追究制度和監管制度是生態文明制度建設中十分重要的環節。生態環境屬于公共產品，不具有排他性。環境保護好則能體現出其正外部性；反之，則帶來負外部性。因此，必須由政府出面嚴格監管。學者們認為，由于我國現行法律、法規和政策在環境責任和環境損害賠償等方面存在制度缺失，嚴重影響了環境責任的有效落實，造成大量環境被破壞的現象。因此，健全違法責任追究制度和監管制度，是維護環境公平正義和公眾環境權益、強化企業社會責任的重要舉措，也是維護社會和諧的重要保證。建立以環境損害賠償為基礎的環境違法責任追究制度和監管制度，依法追究環境損害責任者和監管不作為者的刑事、民事責任，可以使“污染者負擔的原則”落到實處，從而有效地分解和傳遞環境責任[6]11。

（五）對生態環保公眾參與制度和生態文明教育制度的理論探索

在我國，生態環保公眾參與制度和生態文明教育制度尚未健全，非政府環保組織話語權缺失，不能有效發揮應有的作用[10]。學者們認為，要從維護公眾環境權益出發，進一步完善政府信息公開制度，確保公眾的知情權、表達權、參與權和監督權，充分發揮公眾的監督力量，推動公眾自覺參與生態文明建設。要建立完善的生態文明教育制度，把生態倫理道德教育貫穿于國民教育全過程，大力開展豐富多彩的生態文化教育宣傳活動，樹立起生態文明價值理念，提高公眾自覺遵守生態道德準則和規范的能力，形成有益于人與自然和諧共處的生產方式和生活方式。

（六）對生態文明制度建設系統性和整體性的理論探索

北京大學郇慶治認為，黨的十八大報告設了“大力推進生態文明建設”專篇，使得黨中央所確定的面向未來創建社會主義生態文明的政治行動綱領有著明確的制度創新維度。這對我們深入理解與貫徹落實其戰略部署和任務總要求具有重要的現實指導意義。這意味著，在制度層面上，我們需要依照生態文明所彰顯的新理念和總體目標，全面反思與審視當前的政治、經濟、社會、文化制度及其組合架構。其最終指向則是，在經過一個漫長的不斷創新和不斷演進過程之后，能夠建立起一整套嶄新的或合乎生態文明的生態、社會與經濟制度體系，從而構成一個社會主義生態文明新時代的制度（組織）結構基礎[15]。生態文明制度的建設并不是孤立進行的，它與中國特色社會主義政治、經濟、社會、文化制度的改革和完善密切相關。我國生態文明制度建設應更加注重制度設計的系統性和整體性，在探索生態文明制度建設的同時，探索有利于生態文明建設的行政管理體制、法治體系和責任考核制度；探索有利于生態文明目標實現的經濟調節機制；探索有利于生態文明建設的社會監督機制和公眾參與機制；探索有利于生態文明思想弘揚的文化教育體制。

三、我國生態文明制度建設亟需加強探索的領域

近年來，我國經濟社會發展與環境保護之間的矛盾十分突出。我國已有的生態文明制度為何不能有效遏制生態環境破壞的行為？其原因不僅僅是制度體系不健全，更重要的是人們在現實生活中仍缺乏對實現生態公平和環境正義的應有關注，從而易于出現有法不依、執法不嚴等問題。為了建立系統完整的生態文明制度建設體系，應該加強以下領域的探索和研究：

（一）生態文明制度建設的生態公平和環境正義

生態公平和環境正義表達著人們利用自然并在自然資源中獲利時所需承擔的保護自然資源的基本責任，是生態文明制度建設的重要理論前提和主要任務，也是關于環境主體之環境行為所關涉的倫理系統（理念、規范和德性）的核心內容。我國的生態文明制度建設，必須促進生態公平和環境正義的實現，合理地關照其他物種和生態環境應該享有的公正與正義要求，從而公平地在人與人之間（代內之間和代際之間）分配自然資源和分攤生態責任。為此，必須重視對生態文明制度建設中的價值信念、倫理規范、道德觀念、風俗習慣和意識形態等非正式制度層面內容的研究和探索，促進人類自我意識的全面提升，實現生態公平和環境正義。

（二）生態文明制度建設中的制度約束力和執法獨立性

制度之所以可以起到約束的作用，是以有效的執行力為前提的，即有強制力保證其執行和實施，否則制度的約束力無從實現。生態保護是不能逾越的紅線，是高壓線，但現實生活中，經常出現被逾越的現象。發生在許多地方的生態安全事件和環境污染事件就是源于地方監管部門執法不力，而執法不力的直接根源又在于地方政府部門主導的唯GDP政績觀和行政干預以及監管部門實質上的監管權力缺失。為保證相關制度的執行效果，在生態文明制度與相關機制設計上，應高度重視對環保部門執法權擴充和執法獨立性的探索。只有保證環保部門執法的獨立性、公開性、公平性和公正性，才能消除地方政府部門為了經濟發展的政績而對環境執法的干擾，也才能保證在監管上嚴格執行環境影響評價指標，真正起到制度約束的作用。

（三）生態文明制度建設中的制度全局性和區域特殊性

要從國家戰略的高度，進一步探索全國性的生態文明制度體系，以統領全局，協調各方利益和關系。同時，也應該關注生態文明制度建設中的區域特殊性，特別是西部民族地區的特殊性。西部民族地區既是自然資源富集區，又是生態環境脆弱區。目前，西部民族地區生態環境整體功能退化的趨勢并未得到根本遏制。西部民族地區將在很長一個時期內面臨自然資源大規模開發與該地區民族群眾因為改善生存條件、提高生活水平而對脆弱生態環境加劇破壞的雙重壓力。因此，要制定和完善相關法律法規，為西部民族地區生態文明建設常態化提供規范保障；要根據實際需要，探索民族地區地方生態保護制度、資源有償使用制度和重點生態功能區的生態補償制度，健全體現生態文明要求的考核評價體系和執法機制等。

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