管制—自治模式下無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題探討

馬得懿

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116025)

縱然《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《海島保護(hù)法》)和由國(guó)家海洋局出臺(tái)的一系列關(guān)于無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)保護(hù)的規(guī)范性文件對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題做出了相當(dāng)完備的規(guī)定，但是由于在我國(guó)，無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，沒(méi)有豐富的成熟案例予以支持，更為值得關(guān)注的是一些理論性問(wèn)題諸如無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性等問(wèn)題沒(méi)有得到進(jìn)一步的澄清和界定，這導(dǎo)致無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題失去理論根基。在現(xiàn)有的法律法規(guī)框架下探尋無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題具有重要的理論意義。①基于本文研究目的的需要，本文所指無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，采用比較寬泛的含義，通常泛指無(wú)居民海島使用權(quán)的設(shè)定、轉(zhuǎn) 讓以及抵押等一系列問(wèn)題。目前我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)并沒(méi)有形成穩(wěn)定的機(jī)制。筆者在調(diào)研過(guò)程中注意到，我國(guó)部分沿海地區(qū)在探索無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面積累了一些經(jīng)驗(yàn)，特別是在無(wú)居民海島使用權(quán)的抵押融資方面進(jìn)行有益的探索。②山東省和浙江省分別嘗試了通過(guò)無(wú)居民海島使用權(quán)抵押貸款辦法來(lái)解決無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)融資問(wèn)題。雖然其在理論上和實(shí)踐中具有這樣那樣的爭(zhēng)議性，但是其做法無(wú)疑具有先行先試的意義。因此，探討無(wú)居民海島使用權(quán)的理論根據(jù)和制度構(gòu)架無(wú)疑具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性與管制—自治模式

(一)無(wú)居民海島使用權(quán)法律屬性之認(rèn)知

《海島保護(hù)法》第4 條和第31 條的相關(guān)規(guī)定表明，至少在文義上推理出無(wú)居民海島使用權(quán)作為一種獨(dú)立的權(quán)利是沒(méi)有疑義的。事實(shí)上，在我國(guó)《海島保護(hù)法》起草、調(diào)研以及審議過(guò)程中，對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性的爭(zhēng)論從來(lái)沒(méi)有停止過(guò)。①在我國(guó)立法機(jī)關(guān)組織的無(wú)居民海島使用權(quán)論證會(huì)議上，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該慎重處理無(wú)居民海島的出讓問(wèn)題，有學(xué)者甚至提出“征求有關(guān)軍事機(jī)關(guān)意見(jiàn)后”再審批無(wú)居民海島使用權(quán)。一般地，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)利用可以適用用益物權(quán)法律制度，但是如果簡(jiǎn)單套用傳統(tǒng)私法下的相關(guān)理論，那么存在著諸多的理論上不能自圓其說(shuō)的病垢。②自然資源物權(quán)化問(wèn)題的理論與實(shí)踐頗受爭(zhēng)議，也是近年來(lái)學(xué)者熱衷探討的話題之一。我國(guó)學(xué)者崔建遠(yuǎn)、葉榅平、稅兵以及王涌等的文獻(xiàn)有系統(tǒng)研究。建立無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的前提是界定無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性，否則必然失去探討的前提和基礎(chǔ)。在海洋資源的公益性日益突出和海洋資源利用秩序日益精密化的今天，在明確國(guó)家主導(dǎo)資源利用秩序的合法性與必然性的前提下，通過(guò)具體立法完善資源物權(quán)制度和資源監(jiān)管制度尤為重要［1］。因此，認(rèn)知無(wú)居民海島使用權(quán)法律屬性是構(gòu)筑無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的基礎(chǔ)。

界定無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性，其實(shí)并不是很輕松的事情，更不是套上傳統(tǒng)私法意義上的用益物權(quán)的模式就可一蹴而就的。無(wú)居民海島作為重要的海洋自然資源之一，其所有權(quán)一般是屬于國(guó)家所有。根據(jù)《海島保護(hù)法》第4 條的規(guī)定，無(wú)居民海島屬于國(guó)家所有。因此，在用益物權(quán)視域下，無(wú)居民海島所有權(quán)是以國(guó)家為權(quán)利主體的物權(quán)，是一種完全的國(guó)家所有權(quán)。這種以私法概念來(lái)詮釋無(wú)居民海島所有權(quán)的方式顯然值得進(jìn)一步商榷。無(wú)居民海島是具有海洋屬性的特殊陸地區(qū)域，其具有復(fù)雜和多元的價(jià)值體系。單單以私法的手段來(lái)調(diào)整其開(kāi)發(fā)與利用，顯然與實(shí)際不符。無(wú)居民海島所有權(quán)是借助某種私法形式或概念為手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的公共性權(quán)利和權(quán)力，是某種權(quán)利和權(quán)力的復(fù)合體。在這樣的框架下來(lái)認(rèn)知，無(wú)居民海島使用權(quán)必然是具有公權(quán)和私權(quán)混合性質(zhì)的模式，是受到公共權(quán)力限制的一種權(quán)利。由于無(wú)居民海島不僅具有經(jīng)濟(jì)利益，還承擔(dān)著生態(tài)保護(hù)、國(guó)防安全、領(lǐng)土確定以及科學(xué)研究等多方面的功能，無(wú)居民海島使用權(quán)的取得并非全然以無(wú)居民海島使用金為對(duì)價(jià)。無(wú)居民海島使用權(quán)是一種突出公益與限制性的同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)效益與公平性的權(quán)利，是一種包含苛嚴(yán)公共義務(wù)的權(quán)利。因此，無(wú)居民海島使用權(quán)不同于一般民法意義上的用益物權(quán)［2］。可見(jiàn)，基于《海島保護(hù)法》立法背景與政策的考察和分析，無(wú)居民海島使用權(quán)是一種隱含著公共利益與私人利益的實(shí)現(xiàn)的兼具公權(quán)與私權(quán)屬性的混合權(quán)利(力)。在界定無(wú)居民海島使用權(quán)法律屬性的基礎(chǔ)上，探究無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制便有了可能。

(二)無(wú)居民海島使用權(quán)與管制—自治模式之契合性分析

一般地，無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指使用權(quán)主體的變化，通常是指無(wú)居民海島使用權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓以及其他流轉(zhuǎn)方式的發(fā)生。由于無(wú)居民海島使用權(quán)的特殊性，導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)受到一定程度的限制。因此，無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題既具有使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一般法律特征，又具有受到一定限制的必要性。筆者認(rèn)為，無(wú)居民海島使用權(quán)應(yīng)該是一種管制—自治模式的流轉(zhuǎn)機(jī)制。所謂管制—自治模式，簡(jiǎn)言之就是基于作為私法體系的自治屬性與作為公法屬性的管制的綜合和平衡體制。運(yùn)用到無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，即是尋求無(wú)居民海島的經(jīng)濟(jì)效益與公共利益承擔(dān)的統(tǒng)一體。

無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制與無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)度，兩者具有某種契合性。無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性，決定了無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制;同樣無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制也是無(wú)居民海島使用權(quán)法律屬性的彰顯。對(duì)一些特殊用途的無(wú)居民海島或其部分而言，經(jīng)濟(jì)價(jià)值與公益價(jià)值相比往往處于次要地位，因此，在對(duì)這類特殊無(wú)居民海島或其部分設(shè)定使用權(quán)時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益并不是首要衡量和考慮的因素。即使對(duì)于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島，也不能唯經(jīng)濟(jì)效益獨(dú)取，在使用權(quán)的確定上也應(yīng)當(dāng)突出公益色彩并對(duì)其加強(qiáng)管理和控制。③參見(jiàn)《海島保護(hù)法》第32 條的規(guī)定。無(wú)居民海島使用權(quán)的義務(wù)是一種積極性的義務(wù)，更多地表現(xiàn)為作為，而且這種義務(wù)是公法義務(wù)內(nèi)化于公法賦予的特許權(quán)利的結(jié)果。由此觀之，無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性與基于管制與自治平衡法律模式下的無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制是互為契合的，是相輔相成的。

二、管制—自治模式下無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)之準(zhǔn)則

雖然龐德篤信:“在一個(gè)擁擠的世界里，不可流轉(zhuǎn)物的理論顯得與私有財(cái)產(chǎn)不相一致”，但是無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并非與一般私有財(cái)產(chǎn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制完全一致。這是由無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性所使然。無(wú)居民海島的海洋屬性、社會(huì)屬性以及法律屬性，導(dǎo)致了無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性具有復(fù)雜性，單憑物權(quán)法相關(guān)理論無(wú)法解釋無(wú)居民海島使用權(quán)的理論與實(shí)踐。無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性等一系列因素制約著無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，正常的流轉(zhuǎn)機(jī)制依賴于市場(chǎng)和法律的保障。隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，無(wú)居民海島使用權(quán)的市場(chǎng)化不斷加深，無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)需要市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。筆者認(rèn)為，無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)該堅(jiān)持如下準(zhǔn)則。

(一)經(jīng)濟(jì)效益與公共利益兼顧原則

我國(guó)《海島保護(hù)法》對(duì)于無(wú)居民海島保護(hù)的法律規(guī)制不僅具有理論的厚重性，而且可操作性很強(qiáng)。然而無(wú)居民海島的保護(hù)并非是置無(wú)居民海島于與世隔絕的境遇，將無(wú)居民海島完全“封存”起來(lái)而不欲開(kāi)發(fā)利用。基于某些無(wú)居民海島在國(guó)家海洋戰(zhàn)略中的重要地位與功能的考慮，某些特定類型的無(wú)居民海島是處于“可利用”的狀態(tài)，經(jīng)過(guò)有關(guān)機(jī)關(guān)的規(guī)劃和批準(zhǔn)，此種類型的無(wú)居民海島可以實(shí)行開(kāi)發(fā)利用。科學(xué)合理的無(wú)居民海島利用其實(shí)質(zhì)是一種“保護(hù)”，一種“動(dòng)態(tài)的保護(hù)”。但是鑒于無(wú)居民海島的屬性的限制，無(wú)居民海島的開(kāi)發(fā)在追求一定程度的經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，更是要顧及到無(wú)居民海島海島所承擔(dān)的公共利益。過(guò)度開(kāi)發(fā)無(wú)居民海島，不僅不能發(fā)揮無(wú)居民海島的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且會(huì)造成無(wú)居民海島“不可恢復(fù)”的生態(tài)災(zāi)難。因此，無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制要兼顧經(jīng)濟(jì)效益與公共利益。

(二)公權(quán)力與私權(quán)利平衡原則

法學(xué)大家孟德斯鳩意識(shí)到，健全而有效的權(quán)利救濟(jì)制度，一方面使微弱的公民權(quán)利獲得了制度支持，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)有了保障;另一方面也發(fā)揮著抵抗權(quán)與監(jiān)督的作用，對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行著有效的抑制和監(jiān)督［3］。一旦無(wú)居民海島使用權(quán)經(jīng)過(guò)出讓、劃撥、招標(biāo)以及拍賣等不同方式成立，與一般的公權(quán)力和私權(quán)利一樣，無(wú)居民海島使用權(quán)和無(wú)居民海島使用權(quán)的管理權(quán)便形成了，而且兩者之間存在天然的對(duì)立，因此，欲實(shí)現(xiàn)無(wú)居民海島使用權(quán)和無(wú)居民海島使用權(quán)的管理權(quán)的順暢行使，保障兩者的平衡是前提。權(quán)力以權(quán)利為界限。雖然“風(fēng)能進(jìn)，雨能進(jìn)，國(guó)王不能進(jìn)”的名言具有域外性和歷史的局限性，但是無(wú)居民海島使用權(quán)的管理權(quán)在實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，必須對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)予以足夠的尊重，否則無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制所承載的功能必然遭到減損。

(三)適度先行先試原則

作為一種海洋資源，無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不能完全照抄照搬其他類型海洋資源使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，而是應(yīng)該形成具有無(wú)居民海島使用權(quán)特色的流轉(zhuǎn)機(jī)制。在遵循無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的便民、利民、富民以及行政管理的比例原則的框架之下［4］，應(yīng)該本著先行先試原則，在探索無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制過(guò)程中，嘗試多元的和開(kāi)放的無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，構(gòu)建務(wù)實(shí)而靈活的無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。其實(shí)，我國(guó)部分沿海地區(qū)在探索無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面積累了一些法治經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)完善無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法提供了有價(jià)值的立法素材。①山東省積極探索海島使用權(quán)抵押貸款機(jī)制，2011年該省金融工作辦公室、海洋與漁業(yè)廳、中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行以及中國(guó)銀監(jiān)會(huì)山東監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)了《山東省海域海島使用權(quán)抵押貸款實(shí)施意見(jiàn)》。

三、無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)立法模式之考察

(一)我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)之立法例

2010年3月實(shí)行《海島保護(hù)法》以來(lái)，國(guó)家海洋主管部門相繼出臺(tái)了一系列無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)與管理的法律法規(guī)，以完善無(wú)居民海島使用權(quán)的法律體系。②這些法律法規(guī)主要規(guī)范無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》、《無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)利用具體方案編制辦法》、《無(wú)居民海島使用權(quán)登記辦法》以及《無(wú)居民海島使用申請(qǐng)審批試行辦法》等。從法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本原理是遵循了物權(quán)法基本理論，同時(shí)也設(shè)定了一定程度的限制。無(wú)居民海島使用權(quán)登記包括初始登記、變更登記以及注銷登記。我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)按照審批權(quán)限施行分級(jí)登記，國(guó)家海洋局和省、自治區(qū)、直轄市人民政府海洋主管部門是無(wú)居民海島使用權(quán)登記機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)無(wú)居民海島使用權(quán)登記工作，同時(shí)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的登記制度也具有一定的自由度。根據(jù)國(guó)家海洋局《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》第3 條的規(guī)定，在我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)是可以流轉(zhuǎn)的，包括轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等，只是無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是附有一定條件的。

(二)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地方實(shí)踐探索

為解決無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)資金瓶頸問(wèn)題，山東省積極探索無(wú)居民海島使用權(quán)抵押貸款機(jī)制。為此，山東省金融工作辦公室、山東省海洋與漁業(yè)廳、中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行以及中國(guó)銀監(jiān)會(huì)山東監(jiān)管局聯(lián)合印發(fā)了《山東省海域海島使用權(quán)抵押貸款實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》)。根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定，任何單位和個(gè)人只要合法持有海島使用權(quán)證書(shū)，就可以進(jìn)行相關(guān)融資。無(wú)居民海島使用權(quán)作抵押時(shí)，其抵押范圍內(nèi)的建筑物或其他定著物一并抵押;無(wú)居民海島上的建筑物或其他定著物抵押時(shí)，其所占用范圍內(nèi)的無(wú)居民海島使用權(quán)一并抵押［5］。山東省《實(shí)施意見(jiàn)》的出臺(tái)，使無(wú)居民海島的使用權(quán)物權(quán)化，這樣可以保證無(wú)居民海島的價(jià)值實(shí)現(xiàn)最大化，從法律的視域維系了無(wú)居民海島的價(jià)值。

(三)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的域外法規(guī)制考略

無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制比較復(fù)雜，各國(guó)立法對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)持謹(jǐn)慎態(tài)度，大多數(shù)國(guó)家對(duì)無(wú)居民海島采取“只租不賣”的模式。美國(guó)無(wú)居民海島除了采用信托方式之外，相當(dāng)多的無(wú)居民海島通過(guò)租賃方式來(lái)實(shí)現(xiàn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。如美國(guó)田納西河流域管理局通過(guò)出租的方式，將無(wú)居民海島用于休養(yǎng)、避暑、劃船、釣魚(yú)以及類似的消遣活動(dòng)。

英國(guó)海洋資源私有化的程度非常高，無(wú)居民海島的歸屬與流轉(zhuǎn)機(jī)制呈現(xiàn)出比較復(fù)雜的格局。根據(jù)英國(guó)普通法，無(wú)居民海島等海洋資源的流轉(zhuǎn)在英國(guó)海洋資源交易市場(chǎng)上非常普遍。但是立法上對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)制相當(dāng)嚴(yán)苛。英國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中格外重視環(huán)境評(píng)估環(huán)節(jié)。環(huán)境因素在無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中起到制約的作用，并直接影響到無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的成敗。受英國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的影響，澳大利亞無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也格外注重規(guī)劃和環(huán)境評(píng)估的決定作用。

四、管制—自治模式下無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本范疇

(一)無(wú)居民海島使用權(quán)的設(shè)立

根據(jù)國(guó)家海洋局在《海島保護(hù)法》施行后相繼出臺(tái)的一系列法律文件，無(wú)居民海島使用權(quán)的設(shè)立基本上遵循了比較傳統(tǒng)的方式，并且施行比較嚴(yán)格的政府審批制度。①參見(jiàn)《海島保護(hù)法》第30 條的規(guī)定。無(wú)居民海島使用權(quán)必須通過(guò)劃撥、出讓、申請(qǐng)和競(jìng)爭(zhēng)等方式設(shè)立。無(wú)居民海島使用權(quán)的劃撥通常是無(wú)償取得的，其主要是基于生態(tài)保護(hù)、國(guó)防安全和公共利益需要的考量。無(wú)居民海島使用權(quán)的出讓是無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的常態(tài)，通過(guò)交納使用金的方式成立無(wú)居民海島使用權(quán)。申請(qǐng)無(wú)居民海島使用權(quán)通常是基于非營(yíng)利性活動(dòng)而言的，但是需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的申請(qǐng)程序和審批程序。無(wú)居民海島使用權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)方式是典型的商業(yè)模式，一般是通過(guò)招標(biāo)和拍賣等方式有償取得一定期限的無(wú)居民海島使用權(quán)。無(wú)居民海島使用權(quán)的公共義務(wù)屬性決定了無(wú)居民海島使用權(quán)的取得程序比較復(fù)雜，諸如通過(guò)論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等形式［6］。為了體現(xiàn)無(wú)居民海島的海洋屬性和社會(huì)屬性，國(guó)家實(shí)行無(wú)居民海島使用權(quán)出讓最低限價(jià)制度。無(wú)居民海島使用權(quán)出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院海洋主管部門根據(jù)無(wú)居民海島的等別、用島類型和方式、離岸距離等因素，適當(dāng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素確定，并適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。就無(wú)居民海島使用權(quán)設(shè)定的方式而言，商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方式是比較普遍的。

(二)無(wú)居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓

無(wú)居民海島使用權(quán)的流動(dòng)不暢不利于無(wú)居民海島的保護(hù)與利用，會(huì)造成國(guó)家自然資源的浪費(fèi)。因此，在無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方面形成完善的制度是非常必要的，而且無(wú)居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓需取得無(wú)居民海島所有人——國(guó)家的同意才能轉(zhuǎn)讓。這種制度設(shè)計(jì)顯然是受我國(guó)傳統(tǒng)理論的影響。筆者認(rèn)為，這種設(shè)計(jì)是值得進(jìn)一步商榷的，無(wú)居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓僅僅取得國(guó)家的同意是不夠的。由于無(wú)居民海島的特殊屬性使然，國(guó)家應(yīng)該深入介入到無(wú)居民海島使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓機(jī)制中，才能實(shí)現(xiàn)管制與自治平衡的無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓問(wèn)題曾一度成為進(jìn)一步完善我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)制度的重要因素。長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的理論與實(shí)踐并不成熟，導(dǎo)致我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的法律問(wèn)題頗多，諸如無(wú)居民海島使用權(quán)期限劃定不合理和無(wú)居民海島使用權(quán)再轉(zhuǎn)讓比較困難等。在無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的關(guān)鍵問(wèn)題之一是收益分配的確定問(wèn)題。由于目前我國(guó)尚無(wú)比較成熟的無(wú)居民海島使用權(quán)的估價(jià)和評(píng)估機(jī)制，導(dǎo)致無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的價(jià)值確定面臨一定的難度［7］。基于此，無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓務(wù)必建立有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)參與制度作為保障，否則將面臨各種風(fēng)險(xiǎn)。

(三)無(wú)居民海島使用權(quán)的抵押

根據(jù)法理和我國(guó)相關(guān)法律的規(guī)定，無(wú)居民海島使用權(quán)抵押權(quán)的成立不存在任何法律障礙。為了解決無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)融資上的瓶頸，山東省有關(guān)部門公布了無(wú)居民海島使用權(quán)抵押貸款辦法，并且在沿海地區(qū)實(shí)施，取得了初步的經(jīng)驗(yàn)。無(wú)居民海島使用權(quán)的抵押是指抵押人以其依法擁有的無(wú)居民海島使用權(quán)向抵押權(quán)人提供債務(wù)履行擔(dān)保的行為，債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人有權(quán)依法從抵押的無(wú)居民海島使用權(quán)拍賣所得的價(jià)款中優(yōu)先受償。只要無(wú)居民海島使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，其就具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因而也就可以成為抵押標(biāo)的。無(wú)居民海島使用權(quán)的抵押標(biāo)的是對(duì)無(wú)居民海島的占有、使用和收益權(quán)利，此種權(quán)利已經(jīng)與無(wú)居民海島所有權(quán)相分離，形成一種獨(dú)立的物權(quán)。無(wú)居民海島使用權(quán)抵押并不是實(shí)物抵押而是具有權(quán)利抵押的性質(zhì)［6］。無(wú)居民海島使用權(quán)抵押融資的實(shí)踐表明，無(wú)居民海島使用權(quán)抵押必將日益得到推廣，因?yàn)槲覈?guó)業(yè)已形成了比較成熟的權(quán)利抵押制度，其理論與實(shí)踐皆比較成熟和豐富。

(四)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記

從域外法律經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)可能是司法機(jī)關(guān)，如德國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)為屬于地方法院的土地登記局，土地登記官為法官;有的國(guó)家則是行政機(jī)關(guān)，如日本不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)為法務(wù)局。與這種統(tǒng)一狀態(tài)相反，我國(guó)現(xiàn)階段的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在設(shè)置上呈現(xiàn)出多樣化的特色［8］。由于無(wú)居民海島使用權(quán)的客體具有復(fù)合性，涉及動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)資源，因此，應(yīng)建立無(wú)居民海島使用權(quán)登記制度。我國(guó)部門規(guī)章對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)登記做出了詳細(xì)的規(guī)定，并且屬于一種比較寬泛的登記制度。①參見(jiàn)《無(wú)居民海島使用權(quán)登記辦法》第2 條的規(guī)定。無(wú)居民海島使用權(quán)登記辦法的可操作性很強(qiáng)，所規(guī)制的登記種類亦比較健全。

五、對(duì)策與啟示

自從《海島保護(hù)法》施行以來(lái)，我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐日益豐富，并且形成成熟的模式。然而無(wú)居民海島使用權(quán)二級(jí)交易市場(chǎng)還沒(méi)有形成完備的體系。無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不是完全的純市場(chǎng)，而是準(zhǔn)市場(chǎng)，是一種基于管制—自治模式下的市場(chǎng)交易機(jī)制。這主要是由于無(wú)居民海島的屬性決定了其流轉(zhuǎn)要受到社會(huì)公共利益、生態(tài)利益和交易技術(shù)條件的制約。同時(shí)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)也具有其自身的規(guī)律性。一個(gè)成熟的基于管制與自治平衡法律機(jī)制下無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的構(gòu)建，應(yīng)該考慮如下基本范疇。

(一)完善無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的總體構(gòu)想

根據(jù)我國(guó)《海島保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定，我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)由國(guó)家各級(jí)海洋行政機(jī)關(guān)管理，無(wú)居民海島使用權(quán)的出讓原則是主要權(quán)利與義務(wù)相匹配，不得損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。無(wú)居民海島使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)主要要處理好無(wú)居民海島使用權(quán)的管理權(quán)和使用權(quán)之間的關(guān)系，基于無(wú)居民海島使用權(quán)的法律屬性的考慮，在無(wú)居民海島使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)上，要格外注重有關(guān)機(jī)構(gòu)的介入，特別是在無(wú)居民海島所承載的公共利益上的監(jiān)督作用。隨著無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不斷完善和成熟，要格外注重?zé)o居民海島使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)的培育和發(fā)展。基于無(wú)居民海島在旅游、海洋文化、防務(wù)以及生態(tài)等領(lǐng)域的價(jià)值考量，積極探索無(wú)居民海島使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)具有重要的意義。

(二)擴(kuò)大可流轉(zhuǎn)的無(wú)居民海島使用權(quán)范圍和增加流轉(zhuǎn)方式

不同種類的無(wú)居民海島使用權(quán)其類型不同，依據(jù)其稀缺程度、用途以及取得方式等對(duì)其可流通的范圍和方式加以限制或禁止是科學(xué)合理的，但是我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式是有限的，這阻礙了無(wú)居民海島使用權(quán)交易市場(chǎng)的建立。在構(gòu)建完善的無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的前提下，可以探索逐一擴(kuò)大無(wú)居民海島使用權(quán)范圍，增加無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式。特別是在無(wú)居民海島使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)得到一定程度發(fā)展的情況下，探索無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的新方式更是當(dāng)務(wù)之急。除了傳統(tǒng)的無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制之外，可以嘗試BOT 等模式。

(三)完善無(wú)居民海島使用權(quán)登記制度

無(wú)居民海島使用權(quán)登記是無(wú)居民海島流轉(zhuǎn)機(jī)制中非常重要的環(huán)節(jié)，登記制度是否健全與合理將決定著無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)是否順暢以及是否實(shí)現(xiàn)其市場(chǎng)價(jià)值。一般地，無(wú)居民海島使用權(quán)登記制度不僅是明確權(quán)利狀態(tài)以實(shí)現(xiàn)公示的功能，而且也在一定程度上具有定紛止?fàn)幍纳鐣?huì)效果。登記機(jī)關(guān)的登記人首先應(yīng)具備一定的專業(yè)知識(shí)，并制定可操作的登記程序，因登記錯(cuò)誤造成權(quán)利人合法利益損失的，由國(guó)家進(jìn)行賠償［9］。由于我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度存在進(jìn)一步改進(jìn)的空間，無(wú)居民海島使用權(quán)登記可以由具有特定專業(yè)資質(zhì)的海洋行政部門完成，并且登記內(nèi)容務(wù)必要體現(xiàn)無(wú)居民海島的屬性，彰顯其在流轉(zhuǎn)過(guò)程的登記功能。我國(guó)《海島保護(hù)法》第5 條所確定的無(wú)居民海島集中統(tǒng)一管理體制，為無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的登記提供了法律依據(jù)。基于無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的復(fù)雜性，筆者建議，可以在無(wú)居民海島使用權(quán)登記領(lǐng)域大膽嘗試，特別是積極發(fā)揮無(wú)居民海島使用權(quán)登記中的融資功能，規(guī)避無(wú)居民海島使用權(quán)登記流于形式的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)完善無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的若干舉措

無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制不能復(fù)制一般不動(dòng)產(chǎn)的登記制度。完善無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制務(wù)必要凸顯無(wú)居民海島的價(jià)值體系、海洋屬性以及戰(zhàn)略地位。首先，根據(jù)我國(guó)國(guó)家海洋局出臺(tái)的有關(guān)辦法，我國(guó)無(wú)居民海島使用權(quán)的出讓實(shí)行最低限價(jià)制度。①參見(jiàn)《無(wú)居民海島使用金征收使用管理辦法》第4 條的規(guī)定。無(wú)居民海島使用權(quán)最低限價(jià)制度運(yùn)行的實(shí)踐表明，其在保障無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序和維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益方面具有積極意義。其次，形成穩(wěn)定靈活的無(wú)居民海島使用權(quán)評(píng)價(jià)體系和機(jī)制。無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制既要追求經(jīng)濟(jì)效益，又要顧及到無(wú)居民海島在社會(huì)公共利益上的擔(dān)當(dāng)，因此，不斷完善和細(xì)化無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的程序、規(guī)則和手段是極其重要的。形成兼具市場(chǎng)導(dǎo)向和公共利益承擔(dān)的無(wú)居民海島使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格機(jī)制是值得提倡的。最近國(guó)家海洋局委托有關(guān)機(jī)構(gòu)研究無(wú)居民海島使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的價(jià)格評(píng)估機(jī)制，在健全無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制上邁出了重要步伐。最后，強(qiáng)化無(wú)居民海島使用權(quán)交易合同的法律規(guī)制。實(shí)踐證明，完善無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的重要手段是對(duì)合同的管理與監(jiān)督。無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同具有其特殊性，為了保護(hù)公共利益和生態(tài)利益不受損害，有必要對(duì)交易合同進(jìn)行行政干預(yù)。筆者建議，不僅要建立合同備案登記制度，而且要明確規(guī)定無(wú)居民海島使用權(quán)交易時(shí)不能損害公共利益和環(huán)境利益，否則合同無(wú)效。

(五)無(wú)居民海島使用權(quán)交易中海洋意識(shí)的融入機(jī)制

無(wú)居民海島的合理開(kāi)發(fā)利用和有序流轉(zhuǎn)，僅僅依靠政府的力量是不夠的，就當(dāng)前的無(wú)居民海島和環(huán)境的保護(hù)形勢(shì)而言，只有將國(guó)家的力量和個(gè)人的力量結(jié)合起來(lái)才能更好地實(shí)現(xiàn)。但是私人投資的目的是追求經(jīng)濟(jì)利益，鼓勵(lì)私人投資進(jìn)行無(wú)居民海島合理開(kāi)發(fā)，需要必要的物質(zhì)精神鼓勵(lì)措施。其重要的舉措之一是鼓勵(lì)具有海洋意識(shí)的無(wú)居民海島使用權(quán)模式，增強(qiáng)海洋環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，盡力推行無(wú)居民海島環(huán)境治理保證金制度。②所謂無(wú)居民海島環(huán)境治理保證金制度是對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)人在開(kāi)發(fā)利用無(wú)居民海島之前收取一定的資金，擔(dān)保權(quán)利人在開(kāi)發(fā)使用過(guò)程中合理開(kāi)發(fā)，并做好環(huán)境保護(hù)和開(kāi)發(fā)后的恢復(fù)治理。如果當(dāng)事人能夠履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，則保證金予以返還，否則可以將此資金用于環(huán)境治理。筆者建議，在無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中宜采用多種方式融入海洋意識(shí)，增強(qiáng)無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中所承擔(dān)的社會(huì)公益效益，在無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中適當(dāng)考慮其社會(huì)屬性。

(六)相關(guān)啟示

無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制是對(duì)傳統(tǒng)私法體系下不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的突破，因?yàn)檫@種流轉(zhuǎn)機(jī)制無(wú)法全然憑借傳統(tǒng)物權(quán)法理論來(lái)做出令人信服的解釋。縱然是在準(zhǔn)物權(quán)相關(guān)理論下，也暴露出準(zhǔn)物權(quán)理論在無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制領(lǐng)域的不周全性，更何況所謂的準(zhǔn)物權(quán)理論從來(lái)就存在這樣或那樣的爭(zhēng)議。有關(guān)學(xué)者的研究表明，準(zhǔn)物權(quán)的轉(zhuǎn)讓需要得到法律的允許，否則其流轉(zhuǎn)必然無(wú)效。我國(guó)欲建立準(zhǔn)物權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)行準(zhǔn)物權(quán)轉(zhuǎn)讓，就必須對(duì)上述規(guī)定分門別類，采取不同的態(tài)度［10］。上文通過(guò)民法解釋學(xué)的手段對(duì)無(wú)居民海島使用權(quán)的公權(quán)與私權(quán)的雙重屬性予以界定，并且提出了無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管制—自治模式，其具有一定的合理性，在一定程度上比較中肯地詮釋了無(wú)居民海島使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制。總而言之，無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制問(wèn)題啟示著傳統(tǒng)物權(quán)法相關(guān)理論創(chuàng)新的必要性，其不僅是對(duì)傳統(tǒng)私法體系下權(quán)利流轉(zhuǎn)制度的突破，而且也是驅(qū)動(dòng)法律理論更新的綿延動(dòng)力。隨著無(wú)居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的日益豐富，必將對(duì)海洋資源權(quán)屬制度的創(chuàng)新提供有力的支撐。

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