貧困山區生態補償機制問題研究
——以山西太行山區為例

鮮開林，史 瑞

(東北財經大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116025)

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“實行資源有償使用制度和生態補償制度。”“堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償制度。”[1]生態補償機制既是一種新型的資源環境管理模式，又是有效解決經濟社會發展與生態保護矛盾的創新機制，還是建設美麗中國、創立生態保護制度的重要內容。貧困山區生態補償機制問題研究顯得尤為突出和重要。本文依據山西太行山區自然和社會生態環境的特殊性，以山西太行山區為例，系統性地進行了貧困山區生態補償機制問題研究。

一、生態補償機制概述

1.生態補償機制的提出

隨著社會的發展，當人們逐漸意識到生態環境及其服務的可持續性是人類社會可持續發展的決定性因素時，人們開始關注生態并運用經濟學等一些現代理論對生態補償問題進行深入思考。英國著名經濟學家庇古提出解決外部性問題的“庇古稅”理論，成為政府通過稅收手段實現生態補償的理論基礎。科斯提出了著名的“科斯定律”，給出了基于明確產權，通過市場手段實現生態補償的理論基礎[2]。20世紀70年代美國著名經濟學家塞尼卡和陶西格提出了從環境與發展關系方面考慮補償問題的補償發展論。1977年Westman最早提出“自然的服務”這一概念及其價值評估問題[3]。隨后，多數發達國家和國際機構都對此進行了大量的研究，并在資源環境的價值體系和評價方法上取得許多重大突破。20世紀80年代正確處理人與自然、經濟社會的“可持續發展”理論被提出，在此基礎上生態補償理論和實踐取得了長足的發展。20世紀90年代以后，西方發達國家在生態補償方面對補償主體的行為及補償的原因、市場化的補償途徑和補償機制等都做了比較詳細的研究。生態補償的思想也由發達國家開始走向世界各國。中國生態補償理論是在礦區和森林生態修復及補償的實踐探索基礎上而逐步演化發展起來的，并得到了黨和政府的高度關注。2006年4月17日溫家寶總理在《全面落實科學發展觀 加快建設環境友好型社會》講話中明確指出：“完善生態補償政策，建立生態補償機制”[4]。黨的十八大以來，伴隨“五位一體”戰略的整體推進，生態補償機制研究又進入了一個新的發展階段。

2.生態補償機制的定義

“機制”一詞的概念是對物質運行的動態、過程的抽象，無論是機器的工作原理、生物的生理和病理，還是社會領域某一客觀事物的運行機制，都是一種動態的客觀運動過程。而且整個機制一般是由許多要素組成，各要素之間有著不可分割、相互依存、相互作用的內在聯系。這種內在聯系不論是自然界還是社會領域中都普遍存在的，是整個人類社會的規律之一。具有一定的客觀性，也受一定主觀條件的影響，人在社會領域機制運行中發揮了主觀能動性作用。生態補償機制發展至今，已經由以前單純的自然界的自我修復能力逐漸發展為人類遵循自然規律而發揮主觀能動性，結合經濟、政治、法律、政策、社會管理等各種手段對人類生產活動造成的自然損害的修復和補償運行機制。由此，生態補償機制就被認定為是以改善、維護和恢復生態系統服務功能，促進人與自然的和諧為目的，綜合運用各種手段和途徑，使生態補償各要素之間相互影響、相互作用、相互協調，把各要素有機地聯系在一起，以達到生態補償實施目的的社會管理機制。

3.生態補償機制的要素

生態補償機制是關于生態補償制度運行的一種長效機制，是對生態補償制度實施過程的一種動態反應。生態補償機制是一個系統科學的完整體系，其具體要素貫穿于整個生態補償過程的方方面面，是一個相互聯系、相互依存、不可分割的有機整體。其要素分為內部要素和外部要素兩大類。生態補償機制的內部要素主要包括：生態補償的主體、生態補償的對象、生態補償的方式、生態補償的標準、生態補償的原則以及生態補償的效果評價等。生態補償機制的外部要素主要包括：生態補償的法律機制、生態補償的政策機制、生態補償的管理機制以及生態補償的社會公共監督機制等。

二、山西太行山區生態補償的現實狀況

1.山西太行山區生態環境的特殊性

一是自然生態環境的特殊性。處于山西境內的太行山區自然生態環境有其特殊性：首先，地殼運動使得太行山與華北平原斷裂，山脈形成了北高南低、東陡西緩地形特征，山體西麓大部分與黃土高原相接，地勢比較平緩，而處于山西南部運城一帶的太行山多為峽谷、溝壑等險要地勢，加之太行山的地貌豐富，分為河谷、山地及平臺、山地與谷源間的山坡三種[5]。這就使得原本完整的黃土高原被東北西南走向的太行山切割得支離破碎，地形地貌碎片化。其次，太行山西側氣候比較干燥。東南季風被山體阻隔，迎風坡夏季降雨多，為溫帶季風氣候，而山體西側即山西境內的太行山由于地處背風坡，受季風降雨影響較小，形成了典型的大陸性氣候，冬季長而寒冷干燥，夏季短而炎熱多雨，春季日溫差大，風沙多，秋季短暫，氣候溫和，溫度、濕度相對東部都較低。再次，由于復雜的地貌和長期多次的地殼運動使得太行山自然資源和礦產資源豐富。據統計，僅太行山大峽谷就有珍稀植物三百多種，礦產資源二十多種，特別是山西已探明的煤炭儲藏量占全國的26%，煤質優良但分布較分散。

二是社會生態環境的特殊性。太行山地勢險峻，戰略上一直被視為兵要之地。從春秋戰國直到明清兩代，數千年間烽火戰亂不息。抗日戰爭時期，八路軍一二九師在劉伯承、鄧小平的指揮下，創建的晉冀豫邊區就位于太行山區，并先后形成許多重要戰略要區。這些曾為抗日戰爭做出過重要貢獻的地區，如今卻由于自然條件的限制得不到良好的發展，基礎設施和教育資源的短缺也使得山區人民文化素質偏低，思想落后閉塞，這就加劇了山區的貧困。其次，山西是全國擁有地上文物最多的省份，其地上文物占全國的70%。山西省文物局局長施聯秀告訴調研者，在國家公布的前五批國保單位中，山西有119處，數量居全國第一，加上第六批公布的，共有國保單位271處，占全國總數的12%，繼續位居全國第一。數量龐大的地上文物豐富了山西的旅游資源，同時形成了山西社會生態的脆弱現狀。

2.山西太行山區生態補償機制的制約因素

一是自然生態環境的先天劣勢給生態補償機制運行帶來困難。山西山地、丘陵面積約14.90萬平方公里，占全省面積的70%，太行山又占整個山地面積的53%。北部太行山與黃土高原相接，土層較厚，土質偏沙粉質，土體疏散，南部地勢險峻，山體土壤覆蓋較薄，復雜的地形地質條件和重力梯度、水力梯度的外力作用造成了嚴重的水土流失。水土流失不但影響了土壤肥力，加劇了土地的貧瘠、沙化，而且使地表水泥沙含量增大，河床抬高，引發洪水和泥石流等災害，這對自然生態造成嚴重的破壞，也給土壤、水源的生態補償帶來了很大的困難和挑戰。如何對水土流失造成的損失做出科學的計算和考量并制定相應的補償計劃成為生態補償機制中的一大難題。太行山區植被覆蓋率低，生物多樣性銳減，更加劇了自然災害的破壞能力。

二是社會生態發展的后天不足使生態補償機制運行不暢。山西是中國的產煤大省，是中國重要的重工業戰略基地。“地下煤炭，地上文物”是山西最寶貴的兩種資源。但是當地村民一味追求眼前利益，采礦開礦成風，私挖亂采現象極其嚴重。雖然山西一直在致力于中小煤窯的兼并改造和整頓停產工作，但是截至2005年底，全省持證采煤的煤礦多達3 811處，還不包括一些私挖亂采無證經營的小煤窯。開礦對山區生態環境的破壞十分嚴重，2010年山西二氧化硫的排放量達124.92萬噸，居全國第三，煙塵排放量居全國第一，工業粉塵排放量也居全國前列[6]。根據山西省環保局和山西省水利局在2003年和2007年對煤礦開采對大氣、水、固體廢棄物及生態、水源破壞造成的經濟損失進行的評估，從1978年到2007年，采煤造成的經濟損失為3 389.04億元，土地塌陷及占用造成的經濟損失為442.04億元，采煤造成的礦石地質災害損失為263.64億元，近三十年，山西僅因采煤對生態環境的損害高達4 594.72億元[7]。如何合理利用這些資源以及對資源充分利用后如何對環境的污染和損耗進行良好的生態補償，這是山區發展所面臨的新問題。

三、山西太行山區生態補償機制問題的主要表現

1. 法律層面問題的主要表現

一是生態立法不健全。在中國，生態補償作為一種新的環境管理制度，迫切需要專門性的立法來確保它在法律中的地位，以指導和規范補償過程中的各項工作。然而，目前中國還沒有一部統一性的有關生態補償的專門法律，只有一些生態補償的法律法規散見于不同層級的法律、條例當中。這使得生態補償在執行過程中往往無法可依、無章可循，難以對一些新的生態問題和補償方案提供切實有效的法律支撐。在山西太行山區，之所以有許多小煤窯屢禁不止，就是因為缺乏完善的礦山生態補償相關法律。生態補償的地方性法律法規的缺失，也使得生態補償難以“對癥下藥”。山區生態環境具有脆弱性和特殊性，特別是山西太行山區，自然生態環境的先天劣勢加之社會生態發展的后天不足，既加劇了生態惡化，又阻礙了經濟發展，還會對地上文物造成不可彌補的損害。

二是法律監管不到位。生態補償的法律監管主要是指有關國家機關、檢察機關以及地方環境保護行政主管部門對生態補償過程中的執行、執法情況的監督和管理。政府和環保部門作為生態補償的總策劃者和總指揮，是生態補償管理中各方利益的協調者，應該充分發揮其監督和管理職能。雖然近十年來中國在重大生態工程建設上已投入了一萬兩千億元，投入的規模是史無前例的，但是由于全國生態環境的底子太過脆弱，加之管理嚴重滯后，中國生態文明建設前景依然不容樂觀[8]。太行山區生態補償相關政策的執行過程和執行結果也缺乏有力的法律監督。政府對生態補償有巨大的投入，但是有些執行機關玩忽職守甚至不作為的現象也普遍存在。補償政策執行后也沒有對補償結果進行跟蹤監管，生態補償成為了政府的“形象工程”、“面子工程”，沒有真正落到實處。在生態補償執法存在問題時，由于缺乏明確的利益協調機制，使得各職能部門之間互相推卸責任，出現“踢皮球”現象。

三是法律救助不及時。根據山西環保廳2010年信訪報表顯示，2010年全年山西有環境信訪來訪320件，其中全部是針對環境污染和生態環境破壞的案件，來信信訪包括信件、傳真、電子郵件和電話多達7 725件，其中99%是針對環境污染和生態環境破壞的案件。環境信訪數量比上年同比增長30%以上，這說明生態環境受害者的利益表達渠道逐漸拓寬，但是也說明生態補償的法律救助不及時、不到位，當地村民生態權益受到侵害的實例有增無減。

2.政策層面問題的主要表現

一是生態扶貧政策不到位。消除貧困，實現共同富裕，是社會主義制度的本質要求。中國是一個多山的國家，山區人口占全國總人口的56%，而全國有570個貧困村，有460個分布在山區[9]。山西有21個國家級貧困縣，有8個在太行山區。由于山區的共同特征就是地域偏遠、經濟發展緩慢、生態失調和生產生活條件惡劣，所以山區貧困成為中國貧困問題的主要矛盾。進入21世紀以后，扶貧問題與生態保護問題的聯系日益密切。只有依靠生態扶貧的政策支持，才能使補償助扶貧，扶貧促補償，形成生態補償和扶貧工作的有效利益平衡機制。因此，在山西太行山區，扶貧政策和生態補償政策應該有機統一起來。扶貧不僅要盡快脫貧致富、提高發展能力和縮小發展差距，還要改善生態環境。當前政府明確提出了退耕還林、退牧還草等重點生態修復工程，加大重點生態功能區生態補償力度，重視貧困地區生物多樣性保護的生態扶貧制度[10]。但是生態扶貧還是僅停留在宣傳口號上，缺乏具體的行動。

二是稅費扶持政策不到位。稅收是中國財政的重要來源，也是調節收入分配的重要手段。中國的稅收在生態補償機制的實施中也應該發揮其應有的作用。然而，現行不太完善的稅費政策對生態補償機制的建立和完善產生了嚴重的負面作用。中國已經在自然資源領域建立了自然資源有償使用和利用的稅費制度，如從1984年開始征收，從1994年逐步擴大征收范圍的礦產資源稅，在一定程度上保護了中國的礦產資源，并間接調節了消費者和生產者的經濟行為，但是其畢竟不是基于生態稅原理而設計，缺乏針對性，系統性和整合性也不足，使得總體執行力度有限，不能從根本上起到補償的作用。在生態補償費征收方面，1993年中國國家環保局通過發布《關于確定國家環保局生態環境補償費試點的通知》，將山西、陜西和內蒙古等14個省份的18個市、縣(區)確定為試點單位，形成了正規的生態環境補償費政策。如果沒有充足的稅費來源，生態補償機制的運行就缺乏強有力的物質保證，光靠政府的財政投入遠遠不能滿足生態補償機制的正常運行。據山西省信息統計網和山西省環保廳數據統計，2011年山西全省生產總值11 100.23億元，財政收入2 260.62億元，可是用于自然生態保護和修復的投入只有90億元左右，全年節能環保支出同比下降6%，生態環保投入嚴重不足，需要生態補償的稅費政策支持。

三是補償資金監管不到位。國家給予生態補償的資金理應全部用來恢復生態以及補償利益相關者的損失。然而，一些地方政府處理不力，非法挪用生態補償資金，使得補償資金未起到應有的作用和效果。在一些礦山生態補償措施的執行中往往出現地方政府任意挪用或占用補償資金的情況，降低了生態補償的效率，也影響了企業的補償積極性。這就使得補償資金的有效監管成為目前生態補償機制運行中的一個難題。首先，補償資金管理不透明。生態補償資金應該由中央財政和省財政下撥給縣財政，縣財政撥給環保局，再撥給各鄉鎮財政經管站。而在鄉鎮一級，往往因多方原因，造成補償標準不統一的情況，使得補償資金發放不能公開透明。由于缺乏監管，這就讓不法分子有機可乘。其次，補償資金監管失控。目前山區村落中村集體經濟組織的賬務是委托鄉鎮財政經管站，而村級生態補償資金又是通過環保部門渠道進行，鄉鎮財政經管站對各村的生態公補償資金數額不夠了解，且抱著多一事不如少一事的態度而不愿管理；環保局也因多種原因造成生態補償資金不能及時公開，使得個別村干部在領取到補償資金之后將其據為己有，不納入村集體賬務管理；上級主管部門專項檢查，只是針對相關補償資金的資料是否齊全、資金是否兌現到位等，而對違規違紀問題卻很難查控。

3.管理層面問題的主要表現

一是補償標準不合理。合理的補償標準是保證生態補償政策實施效果的重要前提條件，而當前的生態補償存在補償標準不合理、不透明、“一刀切”和補償標準過低等一系列問題。補償標準的確定往往忽略了不同地區自然條件和經濟發展水平的差異性，缺乏科學的論證和計算，既沒有統一的補償標準，也缺乏補償的地方特色。“過度補償”和“補償不足”現象同時存在，往往導致補償措施在具體實施過程中成為形式，生態補償的標準過低就成為一個普遍存在的問題。出現這個問題是由于政府的補償資金不足，在制定補償標準的過程中沒有充分廣泛地吸取民意，相關部門也沒有根據市場價值給現有生態產品科學定價。這樣的補償標準使得貧困山區更加貧困，而且生態保護者的經濟利益得不到合理補償，他們保護生態和修復生態的積極性就會減弱，生態補償機制的運行也會受到負面的影響。補償標準的不合理，歸根結底還是對生態產品的價格估算不科學導致的。價值問題在理論上的尖銳性不亞于生態環境問題在實際生態中的尖銳性，這個問題得不到解決，任何環境經濟分析都無從建立，任何生態產品的價值都得不到體現，當然生態補償的標準也就無從設定[11]。

二是效果評估不科學。隨著生態補償的逐步展開，人們越來越關注生態補償的實施效果，判定生態補償的實際效應和補償程度，從而發現生態補償過程中存在的不足和問題，以便得到及時的更正和補救，從而提高生態補償的質量和效率。但是當前在生態補償方面，效果評估的實施和檢測只是存在于上下級之間，缺乏獨立的第三方評估機構對生態補償的實施效果加以評估，容易形成從本位主義出發而導致評估中出現目標扭曲、評估標準不科學等問題。位于山西大同市境內太行山西麓的左云縣，煤炭資源豐富，煤炭開采業是當地的龍頭產業，當地政府和村民意識到了掠奪式開發造成生態嚴重破壞的問題后，提出了“開發地下黑色寶庫，建設地上綠色銀行”的煤農經濟發展方針，規定左云縣所有煤礦每年都要拿出當年收入的1%用于所屬區域的生態修復建設，截至2010年，全縣共投入生態補償資金5 360萬元。但是對于當地的生態補償效果卻沒有一個系統全面的評估，主要補償的礦山復墾和水土流失兩個方面也沒有一個科學的數字統計，使得補償沒有形成良性運轉的長效機制，最終由于缺乏效果的激勵而使得生態補償停滯不前，阻礙了當地經濟的可持續發展。

三是生態修復不深入。生態修復是生態補償的一個重要環節，也是生態補償的最終結果。特別是太行山貧困山區，生態比較脆弱，嚴重破壞后很難修復，所以在生態補償的實施過程中，應該更加重視對山區生態的修復，增加投入，深度修復。但是太行山區的生態修復不夠深入到位，存在著“三多三少”的問題，即修復項目多，修復資金少；條塊修復多，系統修復少；生態修復的建設多，相應的產業扶持、生產方式改善少。如果不致力于調整太行山區的產業結構、改善人民的生產和生活方式、減輕生態環境壓力，所有的生態修復工程都難以真正奏效。由于生態環境越來越脆弱，生態修復的難度和成本會逐漸增加，而生態修復的深度和廣度遠遠不夠，造成了太行山區生態修復的弱位。

4.社會層面問題的主要表現

一是社會輿論監督不到位。社會輿論監督作為公眾表達利益訴求和行使監督權力的重要形式，是人民群眾參與社會生活的重要途徑，實現的是私權利對公權力的制約。在生態補償機制的實施過程中，社會輿論監督必不可少。但是事實上，在生態補償機制運行過程中，社會輿論監督相當缺乏，沒有真正起到輿論監督的作用。從根本上講是生態補償的社會輿論監督機制不健全，實際上處于無法可依、無章可循的困境。具體來講，新聞媒體在輿論監督方面盡管頻率相對較高，但是力度明顯不足。因為監督缺乏力度，實施過程大都以協商為主，對象上很少涉及補償執行的相關部門或政府官員，輿論監督被利用，從而成了相關部門歌功頌德的工具和玩忽職守的保護傘，致使應該被監督的部門和企業經常游離于監督之外。監督渠道的不暢通也是輿論監督的軟肋。社會輿論監督的范圍本就十分有限，對生態補償中尖銳敏感的問題常常無法涉足，監督渠道的不暢通則更加加劇社會輿論監督的困難。

二是企業生態補償責任不到位。企業與生態補償機制的運行存在著密不可分的關系，企業樹立良好的責任意識對生態環境的良性發展有著重要的推動作用。太行山區的生態破壞在很大程度上是由于企業的生產經營造成的，但是企業卻在生態補償方面出現了責任缺位。特別是貧困山區的企業環境責任意識相當淡薄，對生態補償的認識不夠，在補償投入方面往往是迫于政府和社會的壓力，生產經營仍然處于追求利潤最大化的傳統企業發展階段，缺乏長遠的生態利益考慮。據2006年6月5日的山西日報報道，山西電力、焦化、冶金、建材、化工和煤炭等行業污染嚴重狀況尚未扭轉，污染物的排放量遠遠超出了環境承載力，這些全都是企業生產經營的直接后果，再加上生態環境脆弱，補償投入不足，環保執法管控能力薄弱，現在山西仍然是全國生態環境最差的省份。在生態補償實施過程中，太行山區的企業就形成了“生態破壞多，補償投入少”的固有模式。

三是公民生態補償參與不到位。公民參與一方面有助于抑制行政權力的濫用，保障公民的合法權利，另一方面也有助于克服中國生態補償中政府單方性、強制性的問題，促進生態補償機制的進一步完善。但是在生態補償的現實中，一方面沒有形成一整套公民參與生態補償的制度體系，也沒有形成公民參與補償后的意見反饋機制，公民提出的補償意見常常得不到重視和解決，這就在一定程度上消減了公民的參與熱情。而且生態補償的行政機關權力與公民參與權利在法律配置上也嚴重失衡，沒有對公民參與的范圍、途徑和方式做出明確的規定，當然也沒有對參與不當和參與過當做出清晰的“罰則”說明，這也對公民的參與造成阻礙。另一方面多數公民根本就不參與或只有一少部分人參與生態補償。特別是在貧困山區，公民的參與度不高，缺乏主人翁意識和環保理念，對生態補償認識不全面不到位，只是一味渴望脫貧致富，而對生態補償沒有一個正確的認識。在調研過程中發現，太行山區公民的生態補償參與度不到5%，大多數人都抱著“事不關己，高高掛起”的心態，使太行山區生態補償機制的運行步履維艱。

四、建立健全貧困山區生態補償機制的對策思路

1.健全貧困山區生態補償的法律執行機制

一是健全生態補償的法律立法機制。首先，應該制定《中華人民共和國生態補償法》作為生態補償的專門性法律法規。生態補償是關系經濟、社會和環境可持續發展的重要環節，也是建設和實現美麗中國的重要途徑，需要有專門性法律法規對其加以規范和保障。其次，應該根據補償地區的特殊環境，制定因地制宜的地方性生態補償法規。當前雖然還沒有任何一部地方性法規是專門針對山區生態補償而設立的，但是環境法學界的馬驤聰先生提出的制定《山區資源綜合開發和治理法》的建議，得到了法學界的廣泛認同[12]。最后，建立與生態補償專門性法律相配套的各部門法律法規和規章政策。生態補償法律體系還應該包括《憲法》、《環境保護法》、《民法》和《刑法》等法律法規，同時配備系統的地方性政策法規。

二是強化生態補償的司法監管機制。首先，加強生態補償的執法監管。一方面要提高執法人員和監察人員的專業素養，提高執法質量，轉變執法觀念，從而強化法律監督意識。另一方面檢查機關要在認真履行生態補償執法的法律監督職責的同時，進一步加強對生態補償訴訟活動的法律監督，重點糾正執法不嚴、司法不公的突出問題。其次，加強生態補償資金的司法監管。在生態補償實踐中，補償經費難以保障而致使補償工作實施不到位的現象時有發生。針對這一現象，應該建立一整套綠色司法扶持體系。不但要對生態補償資金運行的全過程進行司法監控，還要從補償訴訟賠償金等方面拓寬生態補償資金的籌集渠道，創新生態補償資金的來源。同時成立專門的生態補償資金司法監管委員會，對生態補償資金實行專門的監督與管理，從而保證資金的專款專用，提高生態補償效率。最后，對生態補償機制運行中各部門工作進行司法監督，并建立部門之間的協調工作機制。在監督之前，應該先要確保補償工作執行的相關部門明確各自的工作范疇，做到權責分明，各自制定部門的生態補償工作辦法。同一部門的上下級之間也要明確各自職責，形成層層遞進的高效工作模式。

三是建立生態補償的法律救助機制。首先，建立生態補償的公益訴訟制度。貧困山區的當地村民由于主客觀條件的限制，往往不能通過一己之力解決自身生態權益受損的問題，這就需要獲得及時救助。如果救助渠道暢通，不僅可以維護公民的合法權益，而且還確保了國家利益的實現。其次，完善生態補償聽證程序。生態補償政策涉及眾多利益相關者，但是在實際的相關政策制定過程中，由于政策大都體現政府意志，使得利益相關者的利益表達渠道不暢。因此，在生態補償政策制定過程中，應該給予當事人參與聽證的權利并規定和告知其聽證的時間安排、聽證范圍、程序和參加人等。最后，建立生態補償事務的協調和仲裁機構。在國務院下設生態補償仲裁委員會，負責協調管理全國各地區的生態補償工作，仲裁重大補償糾紛，并為重大補償決策提供咨詢意見。對于生態補償工作量比較大的省份，可以向國家生態補償仲裁委員會提出申請，自行設置相應的地方生態補償仲裁機構，在中央的指導下獨立工作。生態補償的協調與仲裁機構應該聘請專業人士來參與生態資源價值評價、生態補償標準制定等方面的工作。另外，應該確立仲裁機構獨立仲裁的地位，以保證其仲裁的公平、公正、公開，避免受制于上級行政機關，而無法保證生態補償機制的正常良好運行。

2.建立貧困山區生態補償的政府主導機制

一是建立因地制宜的政府扶貧機制。首先，將有限的資金用于改善當地群眾賴以生存的自然生態環境，這是從根本上脫離貧困的方法。山西太行山區在多年的扶貧工作中花費了大量的人力、物力、財力，不僅有國家扶貧財政撥款，還有地方財政政策支持以及社會各界團體和個人的援助。其次，通過生態補償促進環境建設，逐步帶動山區經濟增長方式的轉變。生態扶貧還要依靠科學技術，并結合山區的特點和優勢，通過對礦山、森林、土地及河流進行補償和整治，發展生態農業、立體農業、特色旅游業和環保開采業，減少人口對自然環境的過分依賴，摒棄傳統的粗放生產方式，從而通過生產方式的轉變增加農民收入，增強山區經濟實力，徹底脫離貧困。最后，通過生態補償政策的帶動，加快發展山區生態產業，從而緩解人口和山區剩余勞動力的壓力，實現農民收入渠道的多元化，實現人與自然的協調發展。山區的貧困問題很大一部分為人口和山區剩余勞動力的壓力，所以解決山區的貧困，也應該從解決山區剩余勞動力的就業入手。生態補償帶動生態農業、旅游業等相關產業的發展，一方面解決了農民的就業，拓寬了他們的致富渠道。另一方面可以促進農民增收，擺脫千百年來他們對土地的完全依賴，實現山區生產方式的轉變。

二是完善生態補償的財稅獎懲機制。首先，開征生態補償稅。開征生態補償稅的第一步就是要設立生態補償稅并將其納入《稅法》，然后進行稅費的征收或改制。將以前的一些生態補償費用變為生態補償稅，利用稅收的強制性、無償性和固定性特征來保障生態補償的資金來源。一方面對單位和個人普遍征收生態補償專項稅收。引起大眾對生態補償的重視，也為生態補償籌集專項資金，有效解決生態資源物質補償和價值補償的雙重關系。另一方面征收環境污染稅，對嚴重破壞生態環境的企業進行嚴厲的稅收懲罰。其次，改革和完善現行的資源稅。擴大資源稅的征收范圍，使其涵蓋礦產資源和非礦產資源。目前中國資源稅的征收范圍只局限在礦產資源和鹽類資源上，征收范圍過于狹窄，與中國當前資源嚴重浪費的情況極不相符。中國應該改革現有的資源稅，開始逐步對水資源、森林資源、土地資源、生物資源和海洋資源等征收使用稅，建立和發展征稅機制，逐漸拓寬征稅領域，將現有資源都盡可能地保護起來，從而提高資源的利用效率，減少資源浪費，對非代替性和非再生資源要嚴格征稅，防止資源瀕臨滅絕。最后，對生態環保產業實行稅收優惠獎勵。對專門從事環保產業的企業和一般企業中有環保開發與研究項目的，實行減免稅政策，以激發該類企業進行環保技術和設備創新的熱情。對從事生態環保產業的技術人員和普通員工，實行個人所得稅優惠，在國家統一征稅標準下實行二次稅補，以獎勵生態環保工作者從而也可以聚集和籠絡環保人才，給生態產業積累人力資源和提供智力支撐。

三是健全生態補償的資金監管機制。首先，建立生態補償的專用賬戶。生態補償資金是生態補償的物質基礎和保障，所以生態補償必須設立專門的賬戶，進行單獨建賬和核算，保證生態補償資金專款專用。專用賬戶的資金只能定期使用，不得隨意提取，提取金額達到一定量后可以申請補充，但是補充金額也應該有科學限定，一方面使補償資金相對充足，另一方面有效降低隨意挪用補償資金的風險，使補償資金處于良性循環狀態。其次，健全補償資金的日常管理制度。對生態補償的會計部門和會計人員進行嚴格管理，使其按照國家統一的會計制度規定對生態補償資金運行的原始憑證進行審核和監督，再登記相關的收支內容。生態補償的專用賬簿應做到明細清晰，收支平衡，賬目真實，并能按照現行會計制度的規定定期編制并報送財務報告。而且要根據生態補償資金專款專用和單獨核算的制度安排，形成一個層層負責、逐級控制的責任中心體系。最后，健全補償資金違規處理和追究制度。無論是更改生態補償資金使用計劃和資金預算、挪用生態補償資金，還是造成生態補償資金損失、浪費的行為，監督管理部門應該以情節輕重為依據進行責罰，并督促其進行整改，情節嚴重者減扣當年或下年度的生態補償資金投入，直至達到整改要求，對發生生態補償資金違規問題的個人，根據情節輕重，給予其行政處分或依法追究其刑事責任。

3.完善貧困山區生態補償的管理程序機制

一是完善生態產品的測評機制。首先，成立生態產品價值測評機構。真正建立這樣的機構不僅需要財力、物力的支持，最重要的是需要生態科技的支持。生態環境和自然資源本身是無價的，我們只能根據這些生態產品能為社會生產創造多少價值以及修復它們需要多少價值來對其進行測評和衡量。這種專業的測評需要一個科學的根據，這個根據要把不同地區環境、經濟發展水平等因素考慮在內，并對其做出科學合理的權衡，這就需要政府資助，自然科學界、經濟學界和法學界共同參與形成一個可以平衡各方利益并對生態產品做出合理估價的專業測評機構。其次，完善生態產品價值測評方法。生態產品價值測評方法是目前最具爭議的問題，測評方法事關整個評估體系的建立。當前可以借鑒幾種經濟學中比較常見的方法來對生態產品進行價值測評，如影子價格法、替代工程法、機會成本法、資產價值法和條件價值法等。這一系列的測評方法可以結合補償當地的實際情況酌情使用，對生態產品進行科學估價，從而促進生態修復機制的順利運行。最后，完善生態補償標準，實現補償標準的透明化和差異化。確立科學的生態補償標準是生態補償機制運行中的關鍵環節和難點所在。在確定補償標準的過程中，按照“誰保護，誰受益”和“誰污染，誰補償”的原則，綜合考慮生態補償利益相關者的各方利益，深入調查研究，吸取民意，參考對生態產品的科學估價，制定出適合山區以及其他補償區域生態現狀的差異化補償標準。

二是完善補償效果的評估機制。首先，借鑒國外先進的評估經驗，建立一支專業化的生態補償效果評估團隊。這支隊伍既可以從科研院所聘請專業人士，也可以從規模較大的環保組織中選擇一些經驗豐富的環保專員，還要有對補償當地生態發展情況十分了解的德高望重的原住居民，這些人能夠對生態補償效益、經濟發展效益和社會效益做出全方位系統的評估。與此同時，國家應該盡快出臺相應的法律條例來保證這樣的第三方補償效果評估機構作用的發揮。其次，確立科學全面的評估標準。一般情況下，生態補償機制運行效果的評價目的與評價標準未必要形成一一對應的關系，而是在給定具體的評價目的后，至少給出一種或幾種符合當地生態補償實際情況的評價標準可供參考。但是當生態補償評價標準的范圍確定后，評價者和評價方法的選擇便成為影響生態補償效果評價的關鍵因素。在制定相應的評價標準時，要依據實事求是原則和可持續發展原則，結合當地原有的生態狀況和生態補償實施現狀進行標準制定，切勿脫離實際。最后，形成生態補償效果評估的良性循環機制。生態補償機制運行的績效評價能夠彌補生態補償機制在制度構建上存在的缺陷，提高生態補償實踐中的政策績效。這就需要形成補償效果評估的良性循環機制，發揮第三方評估機構在生態補償機制實施中的決策、執行、效果的評估作用，并通過信息反饋渠道實現決策修正、機制完善，形成再監督—再評估—再完善的良性循環，從而實現生態補償機制的動態演進和自我完善，最終達到生態補償和生態環境治理的雙重目標。

三是完善已損生態的修復機制。首先，土壤改良是生態修復的基礎。土壤是植物生長的基質，土壤改良是生態恢復與重建的基礎和關鍵。由于受塌陷、斷裂、剝離和機械受壓等擾動，山區土壤的土體結構、土壤肥力等發生根本性變化，已不能滿足植物正常生長的需求。因此，生態修復首先應該對土壤進行整形、重塑，重建合理的土壤結構。利用植物和微生物修復土壤是最有效的自我修復，在植物和微生物的共同作用下，通過吸收、分解等過程降低土壤中污染物的濃度。利用這種方法不但能改善土壤的結構，還能增加土壤的肥力，做到對土壤的深度修復。其次，植被恢復是生態修復的關鍵。山區植被可以在生態不再繼續破壞、植物種源比較充足的情況下實現自我恢復，而且修復的周期比較長，所以修復還需要進行必要的人工操作。植被恢復的關鍵技術之一是選擇適宜的植物種類。黃土高原的土著植物種類，對區域生態條件適應性強，應用這些種類進行植被恢復與重建相對外來種類風險較小。生態恢復與重建應該構建復合型或混交型植被類型，選擇生態適應性廣、生態互補性好和種間競爭弱的種類構建植物群落，是山區植被恢復與重建的關鍵。最后，建立“造血型”生態修復模式是根本。“造血型”生態修復模式是指政府或生態修復者運用項目支持等形式，將修復資金轉化為技術項目安排到即將進行生態修復的地區，幫助生態修復區建立替代產業，或獎勵對生態環境零破壞的企業以幫助其發展生態經濟產業，修復的目標是增加落后地區的發展能力，形成造血機能與自我發展機能，使外部補償轉化為自我積累和自我發展能力，從根本上修復生態環境。

4.強化貧困山區生態補償的公共社會機制

一是強化社會輿論監督機制。首先，社會媒體監督。隨著信息時代的不斷發展，當前的媒體形式得到了前所未有的極大繁榮和發展。報紙、雜志、廣播、電視和網絡等新聞媒體對當前的社會生活產生了越來越大的影響力。因此，在生態補償機制運行過程中，要充分發揮社會媒體的監督作用，堅持真實性原則，鼓勵媒體多對山區的補償過程進行跟蹤報道，多對當地居民進行調查采訪，多對補償政策執行的相關部門進行明察暗訪的“三多”原則，推動生態補償機制運行的公開、透明，促進其良性循環和發展。媒體也可以經常創設一些電視專題或報刊專欄為當地的生態補償進行適度的宣傳，從而為當地居民普及生態補償相關知識，對生態補償形成正確全面的認識。其次，社會群體監督。充分發揮社會群體對生態補償的監督是保障生態補償機制運行的有效途徑之一。因此，在生態補償實施過程中應該重視社會群體對生態補償的監督，以彌補政府市場補償的固有缺陷。當前綠色社團在環境保護中發揮越來越重要的作用，他們通過發起非政府環保組織開展生態宣傳、法律普及，鼓勵創辦綠色企業、從事綠色營銷、生產和消費生態產品等促進生態補償的發展，并且引導組織更多的綠色社團對政府的生態補償進行監督。最后，公民監督。公民監督作為中國整個監督系統中的重要環節和基礎，對促進山區生態補償的發展具有重要作用。因此，我們將進一步重視和加強公民監督的作用。

二是強化企業生態投入機制。首先，增加企業對生態修復的資金補償。防止政府把資金補償當做以生態補償為借口的亂收費手段，在促進企業資金補償增加的同時，規范企業資金補償的渠道。成立專門的企業資金補償評估機構，在對企業的生產利潤和對生態的破壞程度進行全面考量后給出一個合理的補償金額，為生態補償的實施提供適當的資金來源。其次，倡導企業對已破壞的生態環境進行修復治理。山區生態環境比較脆弱，企業在生產過程中對其破壞后應該給予及時的修復和治理。但是生態補償的實施是有其具體步驟和過程的，因此，應該倡導企業在生產之后就對當地生態環境進行及時適當的修復。如采礦后的植樹造林、耕地復墾和河流凈化處理等，都可以由企業直接進行。最后，引導企業轉變生產方式，鼓勵其發展生態產業。傳統的高投入、高消耗、高資本積累的企業發展模式雖然帶動了一定時期中國經濟的高速發展，但是同時也引發了生態環境破壞、資源消耗過大和環境問題凸顯等一系列社會問題，不利于經濟和社會的可持續發展，因此，企業必須轉變經濟發展模式，增加科技和環保投入，重視企業創新，發展新型生態產業，從根本上降低生產對資源的過分依賴和對生態環境的污染與破壞，形成企業與自然、社會的協調發展，這是對生態補償最有力的支持。

三是強化生態補償參與機制。首先，山區村民參與范圍的認定。生態補償機制的根本目的是調節生態保護背后利益相關者的利益關系，但是最終是為了修復生態，維護當地村民共同的生態權利。生態補償的參與者不僅包括所有生態破壞的利益受損者以及當地政府、相關團體和個人，還包括生活在當地的村民，他們是生態環境破壞的直接見證人和受害者，應該參與監督生態補償政策的實施。其次，山區村民參與方式的選擇。村民參與生態補償機制可以分為直接參與和間接參與兩種。在生態補償的管理中，直接參與形式可以采用咨詢委員會、一般公開說明會、非正式小型聚會、記者招待會、民意調查、設立公共投訴站、發放宣傳手冊和網絡參與等一系列便民形式；間接參與方式可以包括聽證會、選舉村民代表參與政策制定和實施等。最后，建立山區村民參與反饋機制。村民參與生態補償機制并將參與結果很好地反饋出來，有利于生態補償機制的進一步發展和完善。對村民在參與過程中提出的意見和提供的事實進行記錄、分類、整理、核實并認真分析最終做出判斷。對合理意見積極討論采納，對不合理也不合法的意見及時排除，對有爭議的意見通過聽證會或代表大會進行討論。

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