美國公共服務改革及其對中國的啟示

□張菊梅

[惠州學院 惠州 516007]

自美國建國以來，其公共服務經歷了若干次改革。從羅斯福新政推行的國有化供給，到里根總統推行的市場化改革，再到小布什政府強調多元參與、公私合作的公共服務體系改革。每一次改革都是美國政府對國內公共服務需求與行政形勢做出的政策反應，每一次改革又都給一些國家和地區帶來深遠的影響。羅斯福推行的公共服務國有化供給模式，為二戰后西方各國福利國家政策的推行樹立了示范和榜樣；1981年里根政府推行市場化改革后，在西方社會引發了一股以“引入競爭”、“減少政府規模與管制”為特征的新公共管理運動浪潮；小布什推行的多元參與服務改革，也獲得了德國、法國、日本等國家的追捧，興起了合作治理的改革之風。可以說，美國的改革，不但濃縮和演繹著整個西方發達國家的公共服務變革的基本路徑，而且引領和影響著世界上許多國家和地區公共服務發展的方向。中國顯然也是受影響的國家之一。改革開放以來，中國公共服務體制發生巨大變化，同時也吸納了不少上世紀80年代以來的西方國家所推行的改革理念。例如，美國公共服務領域采用的服務導向、結果導向、合同制、共贏等制度理念，逐漸被中國采納和推廣，在許多城市和農村地區的公共服務供給中應用和體現，并取得了不錯的效果。所以，在中國推行統籌城鄉公共服務、基本公共服務均等化和建立服務型政府等戰略背景下，認真歸納和學習美國的公共服務改革中的經驗與教訓是相當有必要的。本文通過深入考察美國公共服務幾次改革的社會背景、基本特色、政府行為特征以及實踐成效，從而理清其脈絡，提煉和歸納公共服務變革中的政府行為規律，并探討其對中國的啟示。

一、1933年以前：政府“守夜人”角色下的公共服務供給

1933年以前，美國政府的公共服務規模和作用相當有限。正如亞當·斯密指出，一個最有效的政府，應該是管得的最少的政府，是一個為企業、市場提供最大限度自由的“守夜人”[1]253角色。此時，政府職能主要有三項：“一是保障國家安全，使其免受侵犯；二是保障任何個人安全，使其免受他人侵害；三是建設和維護私人不能有效供給的某些公共設施和公益事業。”[1]283這實際上也明確了美國政府在公共服務中的作用邊界，即社會安全與公共秩序、公用事業和基礎設施。具體來說，此時期美國公共服務有以下特征：1）市場私營部門是主要主體。例如，鐵路建設方面，“從1865～1890年，私人投資占美國鐵路總投資的85%～90%”[2]；公用事業方面，“1890年，約有46%的美國交通線路是由私人企業所有或營運的；1900年，美國屬于私人企業所有的煤氣廠、水廠、發電廠分別為951個、1539個、2572個，分別占總數的90%、46%、84%”[3]80；社會治安方面，19世紀中期開始，保安公司和私人保安機構不斷發展壯大，“1914年，僅是提供鐵路安全服務的私人保安人員就多達1.2～1.4萬人”[4]。2）政府作為市場的補充，直接提供的公共服務少。事實上，“在整個19世紀，美國政府支出占GDP的比重均不超過10%”[5]。美國政府設立的警察、消防、教育、衛生等行政部門，一般不直接參與公共服務的供給，它們的主要職責是為私營部門發放許可證、簽發合同、制定價格決策和提供一定的扶持與資助。正如錢德勒在談到18、19世紀的美國交通運輸時指出：“大家都不支持采取政府經營或與政府合股經營的方式提供河運與道路，而更希望采取私人和合伙企業經營的方式，于是，由私人和合伙企業經營的河運公司及收費道路紛紛建立。”[6]由政府部門直接供給的公共服務僅限于國防、公立學校、少數的社會救濟和公共安全。3）政府參與服務方式、手段相對單一。政府主要通過土地贈予、政府貸款、股票認購的方式間接參與公共服務供給。其中，土地贈予是最常用的方式。例如，“1850年至1871年間，美國各級政府共將1.58億英畝土地無償地贈予私人鐵路公司”[7]，私人鐵路公司則通過高價銷售土地獲得修建鐵路的資金；又如，1962年，美國《莫里爾贈地學院法》規定，各州政府可以通過拍賣一定數量的土地的方式，籌資建立贈地學院（后更名為州立大學），“1872年，全美共有贈地學院70所；到1880年，則增至85所”[8]。4）聯邦政府作用微弱。美國憲法規定，聯邦政府僅擁有憲法中羅列的權限，而其余權限均屬于各州或人民。在公共服務供給中，聯邦政府的參與度顯然不如州及地方政府。例如，“1860年，聯邦政府為鐵路建設資助3300萬美元，而州政府的資助額為1.5億美元，地方政府的則為1.25億美元。”[3]175-178又如，在社會救濟方面，美國建國后相當長時期里，聯邦政府不干預社會救濟，除了私人部門提供救濟、慈善服務外，公共救濟主要由地方政府承擔。

政府“守夜人”角色下的美國公共服務供給模式，不但有效激發了市場主體參與公共服務的熱情和積極性，也成功地培育了一批綜合實力強、規模大的市場供給主體，如一些大型鐵路公司、自來水公司、電力公司等，在回應和滿足民眾的公共服務需求方面起到了重要作用。但同時，這一供給模式也暴露出一個市場缺陷：私營部門的逐利性與公共服務的公益性之間的矛盾凸顯。由于法律法規不完善和監管機制缺乏，私營部門對無利潤的公共服務，會迅速撤出；而對有利潤的領域，則會通過抬高服務價格、降低服務質量或各種投機取巧的方式，獲取盡可能高的利潤。例如，十九世紀60年代，美國兩家私人鐵路公司，擬聯合修建一條鐵路，它們在獲得特許權的同時，也獲得了政府大量的土地贈予，而根據當時的條款，兩家公司不但可以用這些土地作為抵押向私人借貸資金，還可以用二次抵押方式再獲得政府貸款，“據統計，該鐵路創辦人從中賺了2500萬美元”[9]430。

二、1933～1980年：國有化供給改革及其成效、問題

20世紀30年代，美國公共服務除了面臨市場缺陷的普遍性問題外，還面臨著經濟大蕭條，以致其社會救濟、失業保障、醫療衛生等服務供不應求。據統計，“19世紀30年代的10年間，美國平均每年的失業率為18%，最高峰時高達25%。”[9]35為擺脫困境，1933年羅斯福推行新政，提倡政府干預，認為“提供社會救助、基礎教育、醫療衛生等是政府義不容辭的責任。”[10]于是，美國公共服務供給模式從市場轉向政府。1）公有化改革。這期間，美國政府設立了許多賦有特許權的公共部門或公共企業，并由這些機構直接生產公共服務。社會福利就是一個典型。1933年，美國政府設立了聯邦緊急救濟署，負責全國的福利與救濟工作。1935年，成立了工程進度管理署，負責失業救濟和興建基礎設施、維修設備。此后，杜魯門的“公平施政”、約翰·肯尼迪的新邊疆計劃、林登·約翰遜的“偉大社會”等改革，通過完善機制、加大投入等措施，將美國的社會福利發展至頂峰。“1976年，美國社會福利總支出占政府總開支的60.3%”[11]。又如，于1933年成立的田納西河流域管理局，就是聯邦政府直接經營的水利工程企業，它依靠國家撥款提供流域的環境保護、資源開發、運輸服務、電力服務等。2）擴大政府的服務數量和規模。政府將其公共服務職能擴展到經濟社會生活的各方面，包括社會保障、基礎設施、公用事業、環境保護、醫療衛生、基礎教育等等。例如，在基礎設施方面，“從1935年到1942年，美國政府共投資約105億美元，建成新橋梁7.7萬座，新機場285個，新道路66.4萬英里，公共建筑12.2萬幢，以及一些公園、水庫、下水道”[3]413-414；在教育方面，“1933年，美國教育支出22億美元，占GDP的3.8%；1975年，這組數據則變為：95.8億美元，6.1%”[12]。20世紀30年代到70年代，政府的公共服務職能擴展到了前所未有的水平，這從政府雇員數量可以反應出來，“1929年，美國政府雇員總數為18.1萬人，占國內勞動力比率為0.38%；1933年，總數為60.4萬人，比率為0.42%；1970年，這組數據則變為298.2萬人、1.23%；1980年，為287.6萬人、1.2%；1989年，為312.4萬人、0.99%”[13]。可見，此時期美國政府雇員數量不論是絕對數，還是所占比率，都比此前或此后的要多。3）強調制度引導。美國政府出臺了一系列全國性的公共服務制度，用于監管公共服務的準入、融資、施工、定價、分配等過程和規范政府的審批、許可、收費、處罰等行為。例如，交通方面，1956年制定了《公路法》，1970年制定了《鐵路客運法》；社會保障方面，1933年制定了《緊急救濟法令》，1935年制定了《社會保障法》；教育方面，1958年制定了《國防教育法》，1965年制定了《初等教育法》。4）向上集權性，聯邦政府作用的提高。聯邦政府通過制定和實施全國性的法律制度、推行全國性的公共工程和社會救濟，不但加大了對各州、地方政府的控制，也加強了對公共服務的控制。例如，醫療衛生方面，20世紀50年代初，聯邦政府的職責僅限于醫療研發和醫療器械、新藥的審批；1987年，其職責擴展到醫療補助、醫療照顧、保健質量保障和衛生保健費用支出，即完全控制醫療衛生服務系統。

羅斯福新政，起到了扭轉市場缺陷、完善公共服務、幫助公眾度過大蕭條等重要作用。但是官僚制的固有缺陷和政府公共權力的壟斷性，使這種國有化公共服務供給模式面臨不少困境：1）財政壓力過大。據統計，“1948～983年，美國聯邦政府的支出增長25.7倍（除去物價因素后仍增長5.6倍），35年間財政赤字總額高達7979億美元。”[14]2）公共服務的低效率導致政府公信力下降和信任危機。“1964年，美國一次民意測試顯示，76%的被訪者是‘始終信任政府’或‘大多數信任政府’；而到1980年，再做這項民意測試時，選該答案的被訪者下降到40%。”[15]3）高額的稅賦，使人們勞動積極性受挫，帶來了“養懶罰勤”、抑制就業、經濟發展動力不足等問題。

三、1981～2000年：市場化改革及其效果

進入80年代以后，美國聯邦政府在財政和社會壓力下，興起了大規模的政府再造運動，又稱新公共管理運動。該運動提倡引入市場競爭、放松政府管制、縮小政府規模。正如E·S·薩瓦斯(E·S·Savas)所言，“新公共管理運動最顯著的特征是將市場機制引人政府領域。”[16]1981年，里根當選總統后，努力推動公共服務的市場化改革。他的措施包括：在電信、供水、供電、航空等領域，推行民營化改革；對政府提供的醫療補助、醫療照顧、住房補助等項目規模做出限制；取消部分聯邦政府提供的公共服務項目，如鐵路補助；出售政府的一些多余資產，如“1981年，拍賣了聯合鐵路貨運公司；1986年，又出售了海軍石油儲備區、電力銷售機構以及全國鐵路客運系統和其他公共設施等”[17]；鼓勵市場私營部門投資交通運輸、基礎設施等公共領域；將部分公共服務權責向州或地方政府轉移。90年代后，布什政府與克林頓政府進一步推行市場化的“企業家政府”改革，試圖通過“移植市場企業的一些成功的經營管理理念與方法，使政府能像私營企業那樣，合理利用資源，獲得較高的服務效率”[18]4。具體而言，這些改革有如下特征：1）市場化供給。即政府通過民營化、特許經營、合同承包、用者付費等方式，將公共服務供給任務轉交給市場企業。以合同承包和用者付費為例，“據統計，美國聯邦政府平均每年約與6萬家企業簽訂18萬份合同，至少有2000億美元的開支（約占總開支的15%）外包給私營部門”[19]；“地方政府的公共服務預算來源中，用者付費一般占25%。”[20]2）強調績效目標。1993年，美國政府成立了績效審查委員會，以降低政府開支、提高行政服務效率為宗旨，公布了《從繁文縟節到以結果為本——創造一個動作更好花費更少的政府》的報告。隨后又公布了《政府績效與結果法》，進一步明確了績效為政府公共服務的首要目標，并通過量化評估、制度化實施等方式實現目標。3）政府放權。即一方面，由聯邦政府向州和地方政府下放部分公益性公共服務的審批權、財政權和供給責任；另一方面，對于一些經營性的公共服務項目，政府試圖通過開放市場、引入競爭、放松管制等措施，把具體的服務性工作轉交給私營部門或非營利性組織。4）顧客導向。即政府將公民看作顧客，強調“政府工作的顧客導向性，以滿足顧客需求為宗旨”[18]119。在公共服務供給中，即體現為注重對公民服務需求的回應與滿足。

與1933年以前的市場化供給模式相比，此時期，“企業家”政府雖然也宣揚市場、抑制政府，但是，二者存在明顯差異。首先，政府的作用、地位不同。1933年以前，政府是作為市場的補充，在公共服務中扮演次要角色，難以從整體、全局、長遠地去影響公共服務；而在1981～2000年，政府雖然從公共服務中主動退讓，卻依然承擔其整體規劃、規則制定、市場指揮等職能，政府掌握著公共服務的宏觀、整體、長遠的發展。其次，政府參與方式不同。1933年以前，政府對許多公共服務既無產權、也無經營、管制權，因此，其參與方式局限于提供土地贈予、政府貸款和股票認購。而1981～1999年，政府參與方式更多樣化、靈活化，例如政府可通過降低準入門檻，或將公共服務的產權與經營權分離，推行民營化、特許經營、合同承包等方式，影響公共服務供給。

從實踐效果看，這次改革緩解了政府財政壓力。“據統計，僅僅是公共服務的合同外包，就為美國地方政府每年節約15%～30%的開支”[21]。然而，改革也呈現出一些不可忽視的弊端。1）公共服務的碎片化。市場化使得公共服務權力分散于不同的私營部門，這就導致各地公共服務的結構、質量、數量差異化，全國公共服務不統一、不均等，而呈現“碎片化”狀態。2）社會公平、公共利益受損。例如，在美國醫療保健系統的改革中，許多人被排除在醫療保健服務之外。3）涌現出公私合謀、權錢交易等腐敗現象。例如，“在俄克拉荷馬州，有175名官因為收取服務承包商的錢財而被判罪”[22]。

四、21世紀以來：多元參與供給模式改革

進入21世紀，隨著全球化、信息化、民主化浪潮的來襲，人們對政府公共服務的期望不斷提高，而市場化供給的弊端顯現，加劇了人們對公益性政府的向往。特別是“9·11”事件后，美國人們重新意識到政府服務于公共利益的道德精神的重要性。2001年小布什上任后，即在教育、社會保障、醫療等領域推行“各級政府與企事業單位、非營利性組織、公民個人等多元主體，合作協商提供”[23]的多元參與供給模式改革。具體而言，該改革有以下特點：1）多元主體性。突破了與前幾次改革中政府與市場之間的單一選擇，看到了二者的統一性、合作性，強調政府、市場、社會各盡所能、揚長避短，共同參與服務供給。以教育服務為例，2001年1月23日，布什政府公布了名為《不讓一個孩子掉隊法》（簡稱NCLB法）的教育藍圖。該法案不但強化了聯邦政府在全國性教育事務中的領導作用，也賦予各州、地方政府以及學區和學校更多的服務供給責任，鼓勵市場主體積極參與教育投資，并綜合家長、市場、學校、行政各方需求與實際，增加教育行政的彈性和學區設置的靈活性。以養老保險改革為例，2005年政府通過設立私人投資賬戶，鼓勵市場投資養老保險，并把部分工薪稅（payroll tax）轉移至此賬戶，借助金融市場增加其回報等方式，解決養老金不足問題。2）民主合作的服務過程和靈活多樣的服務形式。即主張各主體通過民主對話的方式參與公共服務供給。多元參與供給模式下，各主體根據當地政府能力、公眾偏好、企事業單位發展情況等實際，通過民主協商選擇靈活實用的供給方式與途徑。以消防服務為例，“60%以上美國社區的消防服務是主要通過志愿性組織提供的，只有28%是完全通過付酬提供的；從社區的平均人口規模看，完全依靠志愿組織提供的是14000人；志愿組織提供占主導的是18800人；付酬提供占主導的是29500人；完全通過付酬提供的則是78500人”[24]。3）政府的“服務人”角色定位。政府除了直接供給一些其他個人或組織無法有效提供的公共服務之外，更多的是為參與公共服務的企業事業單位、非營利性組織、公民等提供監督管理、制度引導、溝通協調等服務。以消防服務供給為例，私營消防機構或政府、非營利性組織的消防部門是消防服務的直接生產者；而美國州、市、鄉鎮等層級政府則是服務的安排者，他們決定消防服務由誰來生產、如何生產。4）健全的法律法規作為保障。良好的法制環境，對于合作各方清楚判斷行動邊界，預測合作前景，理性地簽訂合作協議，都是必不可少的。以美國公共衛生領域公私合作為例，涉及的聯邦法律法規有很多，如《聯邦信息自由法案》、《聯邦顧問咨詢法案》、《專利法案》、《脊椎動物試驗使用法案》，等等。

多元參與供給模式不但使美國政府財政壓力減輕，也使得政府有更多時間、精力和財力做其“分內之事”，進而提高了公共服務的效率與水平，也因此引起來德國、法國、新西蘭、澳大利亞等國家的紛紛效仿。然而，多元參與供給模式的有效性，顯然是有一些必不可少的前提條件的：一是要有發達的非營利性組織和完善的市場機制，以保證政府下放的公共服務職能被有效承接；二是要有具備參與意識、參與能力的公民基礎和多種民主參與機制；三是要有陽光透明的行政環境和多元、有效的監督體系；四是要有完善的用于約束和激勵公私合作的法律制度。

五、對中國的啟示

在公共服務改革中，美國政府從早期市場主導到國有化改革，再到市場化改革和多元參與模式的變遷，實質上體現了不同時期美國政府對公共服務的效率和公共利益的偏好選擇，也反映出政府試圖在經營管理職能與服務公眾職能之間尋求平衡。對中國而言，我們既要總結美國市場化和公有化供給模式的教訓，防止陷入其困境，又要吸取多元參與供給模式的經驗，努力構建“服務型”政府。從美國的公共服務改革中，我們可得以下啟示：

首先，兼顧公平與效率目標，明確政府、市場和社會在公共服務中的分工與定位。即不但發揮政府在保證服務公平、公正方面的作用，還要發揮市場私營部門在服務生產中的效率優勢，以及社會組織在服務供給中的自愿性、靈活性優勢。除了純公益性公共服務項目該由政府直接提供外，其他的用者付費或經營性的服務項目，都可以交給市場私營部門或社會組織提供。

其次，完善市場機制和教育體系建設，為服務供給培育市場主體和社會組織。一方面，通過完善市場機制，簡化審批程序，推行優惠政策等措施，著重培育一批資金充足、實力雄厚的公共服務大型投資企業，充分調動私營部門參與服務供給的積極性和主動性。另一方面，通過消除社會組織進入公共服務的政策障礙，加強立法規范，加大財政支持等途徑，使社會組織真正成為溝通政府與人民群眾的橋梁。此外，還要加強公民教育，提高公民綜合素質和文化水平，因為這樣才能為公共服務公私合作提供合格的公民主體，才能有效發揮多元參與供給模式的民主性、合作性和共贏性優勢。

再次，保護參與服務各方的正當權利，促進互利共贏。在強調秩序、集體、等級、重農輕商的傳統儒家文化背景下，要建立平等互利的公私合作伙伴關系，政府部門本身的態度和行為尤為重要。政府可從以下兩方面去保護公私部門正當權利，實現共贏。一是政府在選擇合作伙伴時，合理、科學地界定市場準入的標準，確保市場有效競爭。二是要明晰公共服務項目產權。只有明晰產權，才能確立各方的權利和義務，才能有效地保障各方的正當利益。

最后，健全的法律法規作為保障。健全的法律法規，對于公共服務公私合作的良性運作非常重要。這些制度包括：公共服務需求表達制度，即需要健全民意收集制度、溝通協調制度、信息公開制度等，為公眾客觀及時地表達其服務需求提供規范化的渠道；公共服務決策制度，即改變傳統的政府自上而下的決策方式，充分尊重參與合作的私營部門、社會組織、公眾的意見，提高各主體服務決策的影響和作用；公共服務籌資制度，即一方面加大對公共服務的財政支持，另一方面引導社會資本、市場資本參與公共服務供給；公私合作的激勵，通過稅收優惠、費用優惠、土地使用等政策加大對企業投資公共服務的激勵等等。

[1]亞當·斯密.國民財富的性質和原因的研究: 下卷[M].郭大力, 王亞南, 譯.北京: 商務印書館, 2004.

[2]H·N·沙伊貝, H·G·瓦特, H·U·福克納.近百年美國經濟史[M].彭松建, 熊必俊, 周維, 譯.北京: 中國社會科學出版社, 1983: 178.

[3]GRIFFITH E S.A History of American City Government[M].New York: Praeger Publisher incorporated, 1974.

[4]何家宏, 等.私人偵探與私人保安[M].北京: 中國人民大學出版社, 1990: 13-14.

[5]韓毅, 張兵.美國趕超經濟史[M].北京: 經濟科學出版社, 2006: 259.

[6]小艾爾弗雷德·D錢德勒.看得見的手——美國企業的管理革命[M].重武, 譯.北京: 商務印書館, 1997: 34-35.

[7]杰里米·阿塔克, 彼得·帕塞爾.新美國經濟史[M].羅濤, 等譯.北京: 中國社會科學出版社, 2000: 433.

[8]美國經濟歷史經驗百科小叢書：科學、技術、能源[M].北京: 中國對外翻譯出版公司, 1986: 8.

[9]陳寶森.美國經濟與政府政策——從羅斯福到里根[M].北京: 世界知識出版社, 1988.

[10]富蘭克林·羅斯福.羅斯福選集[M].關在漢, 譯.北京: 商務印書館, 1982: 126-127.

[11]薛伯英.美國政府對經濟的干預和調節[M].北京:人民出版社, 1986: 211.

[12]Total Government Spending in the United States[EB/OL].[2013-09-01].http://www.usgovernmentspending.com/.

[13]約翰·F·沃克, 哈羅德·G·瓦特.美國大政府的興起[M].劉進, 毛喻原, 譯.重慶: 重慶出版社, 2001: 47-48.

[14]Economic Report of the President[EB/OL].[2013-01-01].http://www.gpo.gov/.

[15]安東尼·吉登斯.第三條道路——社會民主主義的復興[M].鄭戈, 譯.北京: 北京大學出版社, 2000: 54.

[16]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍, 等譯.北京: 中國人民大學出版社, 2002: 2.

[17]張穎.美國公共物品供給演進軌跡研究[D].遼寧大學, 2008: 94-95.

[18]戴維·奧斯本, 特德·蓋布勒.改革政府——企業家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁, 湯國維, 壽進文, 等譯.上海: 上海譯文出版社, 2006.

[19]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務[M].項龍,譯.北京: 華夏出版社, 2002: 317.

[20]宋世明.美國公共行政改革研究[M].北京: 國家行政學院出版社, 1999: 144.

[21]唐娟.政府治理論[M].北京: 中國社會科學出版社, 2006: 285.

[22]DANIEL G.Public Purpose and Private Service: The Twentieth Century Culture of Contracting Out and the Evolving Law of Diffused Sovereignty[J].Administrative Law Review,2001(3): 859.

[23]文森特·奧斯特羅姆.多中心[M]//邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經濟.上海: 上海三聯書店, 2000:65-95.

[24]文森特·奧斯特羅姆, 羅伯特·比什, 埃莉諾·奧斯特羅姆.美國地方政府[M].井敏, 陳幽泓, 譯.北京：北京大學出版社，2004: 119.