上市公司審計監管國際合作法律淺探

財政部財政科學研究所 李 勃

一是美國與歐盟審計監管法律框架。

美國薩班斯法案。21世紀初，美國爆發了一系列著名企業的財務丑聞，包括世通、安然和泰科等，這些財務丑聞都涉及企業內部高管人員在財務記錄上造假，從而掩蓋內幕交易、隱匿債務、虛增資產等手段。這些財務丑聞嚴重損害了投資者的利益，大大打擊了投資者的信心，不僅是對美國上市公司秩序的擾亂，也是對美國的會計審計制度及其監管體系的嚴重沖擊。針對此次嚴重事件，美國國會在2002年出臺了《公眾公司會計改革和投資者保護法案》，又稱薩班斯法案，該法案對會計執業監管、公司治理、證券市場監管等做出了許多新的規定。薩班斯法案共11章，規定組建獨立的公眾公司會計監管委員會（PCAOB），主要職責是監督為公司提供審計服務的會計師事務所的活動，從而確保審計報告的準確性和可信度。薩班斯法案給公司治理帶來了革命性的進步，但在對外國在美上市公司及為它們提供審計服務的外國會計師事務所的法律適用方面，卻確立了備受爭議的域外管轄模式。

歐盟第8號公司法指令。受2002年薩班斯法案、意大利帕爾馬特丑聞等一系列事件的推動，歐盟于2006年頒布了第8號公司法指令，旨在完善財政信息的可靠性，并為歐盟成員確定一個基本的審計框架，保證規范審計的獨立性。8號指令中，關于審計監管的國際合作方面，主要涉及等效性認定和充分性認定。獲得等效性認可，意味著第三國的審計機構無需在歐盟成員國進行注冊，并接受其監管；所謂充分性，是指歐盟認為第三國就交換審計工作底稿方面具備了與歐盟成員國達成互惠工作安排的能力，也包括第三國從歐盟成員國所獲取的信息進行保密的能力。

就上市公司審計監管的國際合作而言，薩班斯法案建立的是域外管轄和跨境執法的模式，是典型的信任本國監管的模式；而歐盟8號公司法指令是以等效性和充分性認定為基礎的相互信任模式。

二是美國與歐盟審計監管國際合作模式比較。

美國審計監管國際合作模式。根據薩班斯法案，凡是承擔在美上市公司審計業務的事務所，必須在美國PCAOB注冊，并接受PCAOB和SEC為期1至3年一次的定期檢查。美國并不信賴其他外國審計機構出具的報告，它認為在PCAOB注冊并經過PCAOB和SEC的審查更能保證事務所進行高質量的審計，以保護投資者利益。薩班斯法案規定的信息轉移是單方面的，即規定了為美國上市公司提供審計服務的外國事務所必須向PCAOB單方面提供信息，以接受PCAOB的檢查，但是PCAOB沒有義務向其他國家提供任何信息，這種規定遭到很多國家的反對。考慮到互換信息在加強跨國審計監管合作方面的重要性，美國于2010年對信息的分享主體作出突破性規定，允許PCAOB將信息與外國監管機構共享。以聯合檢查為代表的美國模式，要求PCAOB對為在美上市公司出具審計報告的外國事務所進行嚴格監管，在一定程度提高了審計質量。弊端也是明顯的，首先，這種監管規定并不能確保不發生規避監管的行為。外國投資者可以通過很多方式來規避這種要求，從而達到不接受PCAOB監管的目的。比如目前很多在美上市公司不進行IPO公開募股，而是通過反向收購，違反了監管規定。其次，這種單方面擴張國內法律的域外效力也很難得到多數國家的信任和合作，大部分國家會消極回應甚至抵制美國的域外執法要求。最后，美國模式所導致的跨境監管和域外執法，對于被監管的外國會計師事務所而言是沉重的負擔，它們不得不應付來自本國和美國的雙重監管，對于監管機構和監管對象而言，都是一種高成本模式。

歐盟審計監管國際合作模式。歐盟8號指令規定了等效性認定的制度，獲得等效性認可，意味著第三國的審計機構無須在歐盟成員國進行注冊和接受歐盟成員國監管，歐盟承認第三國審計監管機構的監管是可信和等效的。歐盟模式有很多優點。一是意識到高質量的審計對保護投資者利益的必要性；二是避免了美國模式單方面擴大域外管轄權的弊端；三是避免了對事務所進行重復監管所帶來的成本。與美國模式不同，歐盟的監管尊重投資者母國的法律制度，信賴母國的監管，與母國在同一層面上進行對等的監管合作，更容易得到第三國承認，也更容易促使母國改進監管技術，提高監管水平，從而實現全球范圍內審計水平的提高。弊端在于：第一，第三國審計監管體系獲得歐盟等效性認定的周期通常較長；第二，第三國的審計監管體系即使獲得了嚴格的等效性認定，也不意味著與歐盟的監管水平完全一致；第三，在獲得歐盟等效性認定之后，并不能自動享受歐盟8號指令的有關利益，如登記豁免等，還需要與歐盟成員國簽署合作安排，才能真正享受這些待遇。

三是中美及中歐上市公司審計監管合作前景。

中美上市公司審計監管合作。美國作為全球最大的資本市場，吸引了全球大量的優質企業上市。以紐約證券交易所為例，該交易所上市公司的半數均為外國企業，近10年來，先后有400多家中資企業赴美上市，為這些企業提供審計服務的，有不少是中國的事務所，包括“四大”在中國的分支機構。薩班斯法案頒布以來，已有50多家中國的事務所在PCAOB進行注冊登記，接受其監管。隨著PCAOB在全球范圍內推行域外檢查，這些中國事務所面臨著PCAOB進行實地檢查甚至調查的巨大壓力，也對中國現行的審計監管體制形成了很大挑戰。PCAOB一直對外聲稱，中國一直是美國急于達成審計監管國際合作安排的重點國家之一。截止目前，50%以上的中資企業赴美上市都采取“反向收購”的戰略，即中資公司通過契約安排由已在美國證券市場上市的殼公司收購進而與之合并，實現在美國公開上市。由于無需經過IPO嚴格的審查程序，常被指責為財務欺詐發生的“溫床”。在這些反向收購的中資公司中，大部分由美國的小事務所審計，但是實質的審計是由中國的事務所助手完成的。PCAOB認為，美國事務所對所聘請的外部助手審計工作參與不夠，不能說完成的審計工作為公司財務報告發表意見提供了合理基礎。另一個對“中國概念股”不利的因素，是美國某些做空集團的炒作。少數在美上市公司的欺詐行為，為提供審計服務的事務所帶來直接損害，要求美國證券監管機構加強對在美上市的中資企業監管呼聲日益高漲。其中，對中資企業進行的審計監管是關鍵一環。因此，美國強烈要求與中方加強在審計監管方面的對話與合作。現有的法律框架下，我國盡量避免接受美國的入境檢查，轉而采取互派觀察員等合作方式。2012年9月，中美監管機構達成協議，就美方向我國派遣觀察員觀察我國監管機構對事務所的常規檢查走出安排，美方隨后實施了實地觀察。考慮到我國現行法律對于外國機構在中國取得信息有嚴格限制，允許美國的監管機構在中國實施聯合檢查等行為，也與中國主張的多邊主義原則不符。從未來的監管需要出發，未來“國際板”市場中我國監管機構對外國來華上市公司和外國審計機構進行監管的需要，也應盡量采用歐盟的信任母國模式。這一模式充分體現了對所在國主權的尊重，而對于監管主體和監管對象，可以節省大量成本。薩班斯法案中的單邊主義做法必然在國際層面引發經濟、政治、法律和文化的諸多沖突，而真正有效解決這類沖突，出路有兩條：建立一個全球性的國際審計監管機構；或者是各國建立起相互承認的制度。第一種途徑，可以利用現有的國際證監會組織平臺，或者國際審計監管論壇，負責全球的審計監管合作。第二種方案，即以相互信任為基礎的相互承認機制，既能達到薩班斯法案所追求的保護投資者利益的目的，同時也能最大限度的去除域外管轄因素。未來，中國應加強與相關國家和地區的溝通協調，促使美國從單邊執法回到多邊主義的談判桌前，尋求全球范圍內相互尊重和可持續的審計監管國際合作模式。

中歐上市公司審計監管合作。2011年2月，歐盟委員會通過《關于承認部分第三國審計監管體系等效以及延長部分第三國審計機構和會計師事務所在歐盟成員國執業過渡期的決定》，確認包括中國在內的10個國家審計監管體系與歐盟審計監管體系具有等效性，由成員國基于相互信任原則決定在何種程度內愿意信賴第三國的審計監管體制，該種信任和合作的程度通過成員國與第三國以合作安排的形式予以確定。為此，下一步需要與主要成員國盡快展開談判，簽署合作性安排。對于充分性認定，著眼于未來國際板的建立和運行，如果允許歐盟企業來華上市，為這些歐洲企業提供審計服務的歐洲審計機構的監管，必將是一個不容回避的問題，因為信息交換是審計監管合作的一項重要內容。因此，應以獲得歐盟充分性認定為契機，梳理和完善我國在個人信息保護領域的相關立法，對會計和審計領域個人信息給予與歐盟相當的充分性保護，為獲得歐盟的充分性認定奠定重要基礎。