我國城鄉居民養老保險的調查與思考

張麗賓

（續上期）

（五）靈活就業人員的養老保險

城鄉居民中的靈活就業人員是一個特殊的群體，他們的參保情況值得特別關注。我們走訪到的靈活就業人員一般有以下三種情況：一類是曾在外多次打工，然后回鄉村的就業不穩定的人員，他們打工時可以參加職保，但由于是農村戶籍，回鄉后很多地方就不能參加職保。另一類多數是縣級企業下崗失業人員，年齡一般在30歲以上，一般難以打工，只能自謀職業，以靈活就業人員身份參保，負擔過重，湖北遠安縣城里有7000人以靈活就業人員身份參加職保，主要是這類下崗失業人員。還有一種靈活就業人員，他們實際上在單位工作，但是與企業沒有勞動合同或者企業沒有給交保險，這種類型的靈活就業人員比重很大，包括原來有養老保險和沒有養老保險的人。事實上，絕大多數的勞動年齡內人員，只要身體允許、家庭允許，都在單位打工、自謀職業和自主就業，因此，靈活就業的比重是很高的。相對同等水平的雇傭就業，自主就業的靈活就業人員的收入高、風險也大，而打零工的則收入低。受訪居民反映，年齡大的，打工沒人要了，小企業工資低且沒保障，年齡大的找工作難、穩定就業難。

受訪的靈活就業人員，有合伙經營美容店的，有在物業打工的，有當社區協理員的，有幫夜市攤主串烤串的，有照顧家庭做家務兼打零工的，有在工地上做小工的，有發揮業余愛好如賣字畫賺外快的，有看門的，有拉人力三輪車的，有做木工的，有做保潔的……在很多地方，一旦失業，要實現正規再就業非常困難。很多年齡較大的人實際上成為政府政策幫扶對象，如公益崗位等，然后等待退休安置。

訪談中，靈活就業人員參保有幾種情況：以前有過正規就業經歷的，一般堅持以靈活就業人員身份參加職保，也有斷保的；而沒有職保參保經歷、沒有職保參保資格或經濟能力弱的人則參加了居保；還有一部分人沒有參加任何類型的保險。靈活就業人員參保遇到的問題主要有以下幾個方面：一是繳費標準高、繳費基數增長幅度大，使一部分靈活就業人員繳不起職保，中斷參保，想參加居保，但還沒有辦法轉；二是大齡靈活就業人員無法參加職保，只能參加居保；三是省外打工回來的農民工因為是農民身份，不能參加職保，如果進居保，待遇太低，最終導致退保；四是現在我國有較大比例的人員是異地靈活就業，如果經營順利，他們會繼續在流入地就業，一旦生病或其他不順，他們中的一些人會回到原籍，因此，迫切需要打通醫保等各項社會保險，如在流入地參加了職保，需要轉為流出地的居保。

三、城鄉居民養老保險體系存在的問題

城鄉居民在參加養老保險時，反映的最主要問題還是居保和職保兩項制度不銜接的問題。

（一）領取養老金的年齡不同

居保領取養老金的年齡統一為60歲，但職保女職工退休領取養老金的年齡是50歲，藏區領取養老金的年齡更早。

領取養老金的年齡不同引起群體之間的攀比，參加居保的受訪居民希望能更早地領取養老金。同時，很多參加職保、從事體力勞動的人員，都期盼著盡早領到養老金，因為他們再就業困難、收入低，領到養老金是他們改善生活的主要途徑。

一方面，人口預期壽命不斷延長，領取養老金的年齡不宜提前；另一方面，確實有大批就業困難群體等待退休領取養老金，如果延遲退休領取養老金的年齡，將使他們退休前的生活異常困難，也增加就業扶持的難度以及用人單位的負擔。

（二）養老金待遇等方面的不同

受訪居民普遍反映的一個問題是職保和居保待遇差的問題。職保的養老金可以是居保養老金的10倍甚至更多，因此，很多居民都希望能參加職保，更多的居民希望將居保養老金提高到每月200—300元的水平。

受訪居民反映的另外一個問題是養老金調整機制的問題。職保的繳費基數和養老金水平每年都在調整，物價一直在漲，工資也一直在漲，而居保和失地農民養老金卻一致沒有調整，沒有一種動態調整機制。

受訪居民反映的待遇差問題還有喪葬費的問題。居保沒有喪葬費安排，但職保有，失地農民保險也有，江蘇大豐失地農民的喪葬費為一次性2000元。

（三）養老保險關系轉移接續的問題

受訪居民反映的另一個主要問題，是制度內和各項保險制度之間的相互轉換銜接問題，特別是異地不同險種之間的轉換接續問題。

一是外出打工人員回鄉后，如果不繼續在企業打工，由于是農村戶口，有的地方規定不能參加職保，也不能參加城鎮職工醫療保險。

二是農民工在外打工，有一半人參加了職保，要轉回原籍，只轉個人賬戶，統籌部分不轉，當地財政支付壓力增大、個人待遇下降，轉不回來，所以很多人就退保了；而且多處打工，可能有多個城保賬戶，各地的銜接政策不同，他們回來怎么辦仍然是個問題。

三是一些下崗職工、私企打工者以靈活就業人員身份參加了職保，但繳費困難，尚無法轉入居保。

四是完全失地納入職保，部分失地參保的政策也需要明確。還有的村干部考上了公務員，也存在保險接續轉換的問題。

此外，也存在重復參保的問題，即在外打工的人既參加了職保，也參加了居保；年輕人在工作之前參加了居保，工作后職保沒有篩選機制，又參加了職保；參加了失地農民養老保險的，也參加了居保。

四、完善城鄉居民養老保險體系的思考

2012年，我國60歲以上老年人口的數量接近2億人，占總人口的比重達到14.3%。我國老年人口在未來的40年間將持續快速增長，預計在2050—2055年達到峰值5億人上下，占到總人口的1/3左右。即使以后的人口老齡化速度會有所放慢，但總的趨勢是2100年時老年人占總人口的比例將維持在較高的水平。從這個意義上講，給幾億老年人提供基本保障是重要的民生。應根據國力的發展不斷提高老年人的保障水平，實現老有所養。

（一）指導思想

養老保險是保障公民養老權益的制度安排，必須堅持公平的原則，即實際待遇水平可以有差異，但基本制度要素必須一致；不管是哪個制度，都是國家養老保險體系的組成部分，涉及公民權益的事項應統一考慮安排，不能各自為政；同時要協調好養老保險制度與醫療保險等其他保險制度的關系。確保將居民全部納入養老保險體系，實現全覆蓋、保基本多層次、可持續。

（二）總體思路

1.明晰我國養老保險的制度體系。鑒于城鄉居民養老保險的實際狀況，我國總的養老保險制度體系應該是：國家基礎保障+單位補充保障+個人家庭保障+商業保障。這樣就可以將各項保險統一起來，實現制度公平。居民由于沒有單位，保障水平可以低于職工。為了提高城鄉居民養老保障水平，應鼓勵家庭早參保、高投保、長投保，鼓勵有能力的子女盡早為老人購買養老保險。

2.通過制度設計，貫通居保和職保。如保持居保繳費檔次下限不變，同時提高居保繳費檔次上限，與職保不同繳費檔次銜接；加強基金投資運營，做到基金保值增值；盡快出臺居保和職保的轉移接續辦法等，使城鄉居民能夠根據自身情況順暢、連續地選擇參保。

3.統一各項制度的基本要素。按照物價水平變動等統一原則，對職保、居保、失地農民保險待遇每年按統一原則進行統一調整，因為都是生活在同樣條件下的公民，不應因為制度原因導致待遇差。

4.將勞動年齡內的農村居民納入職保統籌考慮。我國城鎮化速度將會加快，農業勞動生產率必須提高，只有將農村勞動力轉移到非農產業，才能提高農民收入。農民打工時被要求參加職保，回鄉后也應允許不受戶口和工作限制參加職保。他們實際上是未來的城鎮就業群體。可以根據居民的勞動性質決定參保類型，而不是根據戶口性質。

5.更好地體現效率和公平原則。在保持福利功能不變的前提下，應增強居保的保險功能，調動城鄉居民參保的積極性。財政按人頭補、不按繳費補，并且只能低標準補。應強化居民繳費投保。對非規模經營的純農戶必須有補貼和幫扶，促進其參加居保待遇的提高。

（三）具體建議

1.審慎延遲退休年齡，在先行試點彈性退休制度的基礎上，再制定延遲退休年齡的具體政策。鑒于城鄉居民中靈活就業的比重高、高質量就業比重低，如果急于宣傳延遲退休年齡，會遭致較強的反對聲音，必須要循序漸進，在推行延遲退休年齡政策前，必須制定好配套的就業等政策。

2.取消居保多繳多補的政策。各地為了激勵大家參保繳費，制定了多繳多補的政策，在制度執行中，這一激勵政策一定程度上已經變為阻礙性政策，很多人本來愿意多交，但地方工作人員只宣傳低檔次，導致一些參保人員不知道可以選擇不同檔次參保繳費；一些人把參保繳費當作政府的事，政府不多補就選擇低檔次繳費。公共財政應體現公平，政府不應嫌貧愛富，應一視同仁，不論繳費檔次，統一入口補貼標準，選擇什么檔次繳費是個人的事，不應多繳多補。但可以將多繳多補的補貼轉到出口，作為動態調整系數，鼓勵居民連續參保。居保養老金建議由三個部分組成：基礎養老金+個人賬戶養老金+繳費補貼。

3.提高居保的繳費檔次和養老金水平。人們主要根據收入的多少決定繳費的檔次，要隨著居民收入水平的提高形成繳費檔次的動態調整機制，將居保繳費檔次上限提高到至少職保的繳費水平，應該允許躉交。根據職保養老金調整的原則，補齊居保基礎養老金的欠賬，并形成每年正常的養老金動態調整機制。

4.貫通職保和居保。放開參加職保的戶籍、年齡限制，按照新型城鎮化的思路前瞻性地將未來的非農勞動力納入職保，實現公平待遇。盡快完善養老保險的異地轉移接續、職保和居保的轉移接續辦法。對于異地參保的，可以考慮在參保地領取待遇，而不必轉來轉去。

5.加強居保基層工作。人們不選較高繳費檔次的原因主要有以下幾條：一是覺得基礎養老金太少，繳得再多也無法養老；二是對政策不放心，擔心有變損失嚴重；三是剛開始很多人認為選了一個繳費檔次就不能變了，所以都選擇低檔次；四是經濟條件有限。為此，要特別加強基層工作人員的政策落實能力，通過垂直業務培訓等方式，使直接與城鄉居民打交道的村級和社區工作人員切實掌握政策，做好政策的宣傳和落實工作。

注釋：

①城鄉居民養老保險包括城鎮居民社會養老保險（城居保）和新型農村社會養老保險（新農保）兩項制度。

（作者系人力資源社會保障部勞動科學研究所研究員，廣西人力資源和社會保障客座研究員）