事業單位改革動力問題研究

趙立波 朱艷鑫

(青島行政學院，山東 青島 266071)

2011年3月中共中央、國務院下發的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，對事業單位分類改革進行了頂層設計，提出了改革時間表和路線圖，并陸續出臺一系列配套文件，形成了“1+11”改革政策體系；十八屆三中全會再次要求加快事業單位分類改革。改革需要動力支持，缺乏動力的改革，要么一事無成，要么舉步維艱。而現實情況是事業單位“改革的內在動力幾乎是不存在的”、“改革的原動力不足”。*陳方：《養老金并軌對公務員也是有好處的——本報記者專訪社科院世界社會保障中心主任鄭秉文》，《燕趙都市報》2013年5月15日；楊輝：《專家稱事業單位改革動力不足 呼吁解決好養老問題》，《羊城晚報》2012年4月29日。因此，描述事業單位改革動力現狀、分析制約因素、構建動力機制，成為現實改革與理論研究亟待解決的重要課題。筆者以問卷調查為主，結合座談及文獻分析對事業單位改革動力問題進行探討。

一、調研基本情況

本次問卷調查于2012年5月～2013年5月間進行。調查地點包括東部的青島、溫州，中部的武漢、銅陵，西部的重慶、蘭州、銀川和東北的黑龍江。共發放問卷1800份，回收有效問卷1209份。此外，本文在分析時參考了筆者于2009年、2010年進行的兩次問卷調查(三次調查分別簡稱第一期、第二期、第三期調查)。第一期問卷調查于2009年7～9月以青島為中心進行，總計發放調查問卷1322份，回收有效問卷1097份；第二期問卷調查于2010年4～5月以青島為中心進行，共發放問卷650份，回收有效問卷455份；第三期調查以2012年5月作為起點的原因是：《指導意見》雖然是2011年3月制定的，但卻是2012年4月16日由新華社授權公開發布的，此后媒體進行廣泛宣傳報道，學者及實際工作者進行深入探討、解讀，故社會各界對事業單位改革應有更完整、深入的認識，而且對相關問題認知有一個相對統一的起點。本文問卷分析以第三期調查為主，同時參考各期調查及全部三次調查情況。

圖1 調查對象從業情況

為體現樣本的代表性、普遍性，筆者將調查對象細分為10類，10類人員基本包括社會各類從業人員：政府機關、公立學校、公立衛生機構、其他事業單位、國企、非國有企業、社會團體、民辦非企業單位、農業勞動者及其他(見圖1)。10類人員主要可歸并為3大類：事業單位、事業單位的舉辦者——政府機關、事業單位的服務對象，三者涵蓋了事業單位改革的利益相關者。第三期調查對象的地區及職業分類情況見表1。

表1 第三期調查對象基本情況

總體來看，調查對象對事業單位改革推進評價不高。第三期調查顯示，認為事業單位改革進展順利和非常順利的分別只有17.9%和3.3%，兩者相加不到四分之一；認為不順利、很不順利的分別為27.0%和6.5%，另有近半數(45.2%)的調查對象認為進展一般；其中認為不順利的比例為33.5%，高于認為順利群體的21.2%。此外，無論是第三期調查的2.846，還是全部調查的2.930，經計算得出的平均值均未達到3(相當于所有人均選擇“一般”)。[注]按照李克特量表賦分(如不順利、很不順利、一般、順利、非常順利分別賦1、2、3、4、5分)，計算調查對象所作選擇的平均值等數值。下同。

更嚴重的問題是人們對改革進展的評價呈不斷下降趨勢。三期調查中平均值與順利程度逐次下降：3.034—2.906—2.846，50.8%—47.7%—46.2%。當然，問卷調查結果反映的是調查對象的主觀態度與評價，因而有必要聯系實際具體分析其原因。一是隨著社會各方對改革更加關注，特別是黨中央國務院關于分類推進事業單位改革的重大決策及一系列配套措施出臺，人們對深化改革的期待更高，相對于更高期待，人們對改革實際進展評價不高是可以理解的。二是包括養老保險等各方關注的重大改革舉措推進有限甚至原地不動，使得人們對改革進展認可度下降。[注]周蕊等：《事業單位養老改革試點已5年5省市中4地紋絲未動》，《人民日報》2013年8月7日。三是改革進入攻堅期，容易改的大都改了，剩下的都是難啃的“硬骨頭”，客觀上導致改革難度越來越大。四是改革對象“要價”逐步抬高，既要改革又要穩定，使得涉及到人、涉及到利益調整的改革推進難度明顯增大。筆者在調查中了解到不少地方改革主管部門干部認為前些年實施轉企改制、人員分流等改革相對容易，“身份置換成本”也較低，但如今滿足各方利益訴求的難度明顯增加。如作為全國首批文化體制改革綜合試點城市并三次獲得全國文化體制改革工作先進地區稱號的沈陽市，文化事業單位改革啟動早，轉企事業單位共45家，涉及人員共6057人，支付改革成本2.17億元，按照買斷工齡進行身份置換其成本在8～10萬元左右；2006年合肥事業單位改革身份置換成本大致為73000元，同期經濟發達的杭州則為24～25萬元；[注]趙立波：《事業單位社會化與民間組織發展研究》，山東人民出版社2010年版，第80頁。2012年青島市進行文化體制改革時身份置換成本高到很難以貨幣方式承擔，因此允許轉企單位人員保留事業身份(人事檔案保留事業身份，在職期間執行企業工資福利制度，退休后回到事業單位保險體系)。上述各種原因疊加導致改革推進面臨阻力更大，改革者更瞻前顧后，改革進展與預期差距加大。

二、改革動力現狀

調查對象對改革進展的評價不斷下降與對改革動力現狀的評價越來越低相一致。全部三期調查統計顯示，只有6.9%、25.3%的人認為事業單位改革動力非常充足、比較充足，認為一般的有41.2%，認為不充足、很不充足的分別占21.2%和5.5%，平均值為3.069，大致在一般水平上。當改革整體展開、縱深推進，改革亟須動力支持才能持續推進時，認為改革動力一般實際是一種否定性的回答。[注]趙立波：《事業單位改革動力現狀、原因及動力機制構建研究》，《行政論壇》2010年第2期。而且，三期調研中，人們對改革動力的評價呈逐次下降趨勢：平均值3.143—3.026—3.017，充足程度53.6%—50.7%—50.4%。上述趨勢與改革推進順利程度三期調查逐次下降是一致的。因此，改革動力不充分、改革動力機制不健全不僅是客觀事實，是進展不力的重要原因，更是未來改革不得不面對的嚴峻問題。

動力的反面是阻力，究竟來自哪些層面、哪些因素的阻力制約著事業單位改革？政府是事業單位的舉辦者，事業單位領導受政府指派管理事業單位，事業單位職工作為事業服務生產者、作為單位員工，與事業單位改革有著最密切的利益關系，事業單位的運行與改革依托并受制于各種社會環境因素。因此，筆者主要從上述四個方面分析改革阻力。

在五個選項中(見表2)，全部調查結果與三期調查排序均是社會大環境位列第一，以下大致是政府部門、事業單位職工(但第三期調查事業單位職工高于政府部門，這與前述涉及到人的改革越來越難相關)、事業單位領導、其他；如果把事業單位職工與事業單位領導合并，則排序是事業單位、社會大環境、政府部門、其他。從分類統計看(見表3)，政府機關將事業單位職工作為最大阻力來源(占比為31.2%)，其次是社會大環境(25.7%)、政府部門(24.9%)，而事業單位職工與事業單位領導相加高達46.6%。事業單位與服務對象均將社會大環境作為最大阻力來源：比例分別為34.2%與28.0%；同時，事業單位與服務對象對于來自政府部門阻力的選擇率分別為28.8%與26.9%，均略高于政府部門的自我評價24.9%。事業單位對自己是阻力的選擇率，低于政府部門、服務對象的選擇率。結合其他問題的調查結果分析，雖然與政府、服務對象相比事業單位對改革進展的評價最高，但事業單位領導與職工恰恰被認為是最大的改革阻力。

表2 對事業單位改革阻力的看法

表3 不同群體對事業單位改革阻力的看法

三、改革阻力分析

對來自政府部門、事業單位領導、事業單位職工、社會大環境及其他的阻力，需要進行具體而細微的分析，以進一步明確阻力來源、理出改革動力制約因素。以下六點特別值得注意：

第一，對政府部門而言，三次問卷調查結果各選項排序均相同，各選項選擇率十分接近。全部調查對象有近半數(45.9%)將怕引發不穩定作為首選，而且三期調查選擇率均超過40%，最大阻力來源是擔心改革引發不穩定。當改革進入“深水區”、當改革由利益分享轉向利益分割，改革主導者(政府及事業單位領導)對改革與穩定的關系高度敏感，而且這種敏感是有理由的，因而，能否協調好改革、發展、穩定三者的關系成為動力增大或阻力增大的關鍵。超過四分之一的調查對象(25.6%)將部門利益作為首選；事業單位改革的基本原則是政事分開，政事分開將調整政府部門與事業單位在政事不分體制下形成的權力、利益格局，使得一些政府部門特別是主管部門缺乏改革積極性。另有14.3%的調查對象選擇“不知怎樣改”選項。

第二，對事業單位領導而言，三次調查結果有變化。“擔心改革引發不穩定”是第一期調查位列第一的選項，但第二、第三期調查選擇率下降，成為位列第二的選項，而自身利益選擇率則大幅上升(從26.3%到45.7%、40.9%)，由位列第二變為位列第一的阻力。“不知怎樣改”選擇率與政府部門接近(15.9%)，位列第三。在“1+11”政策體系已經形成、《指導意見》公開發布并進行了大張旗鼓的宣傳背景下，“不知怎樣改”選擇率依然沒有明顯下降，說明宣傳解讀工作不到位，更說明改革政策有待進一步完善、推進戰略與實施辦法有待明確和細化。

第三，對事業單位職工而言，“改革影響切身利益”選項在全部調查與三期調查中選擇率均超過30%，是位列第一的阻力來源。“不知改革后情況是好是壞”除第二期調查位列第三外，第一期、第三期及全部三期調查均是位列第二，而且在第三期調查中有超過30%的調查對象將其作為首選，說明改革預期不確定性增加；機關與事業單位“待遇不平衡”、機關與事業單位“改革不平衡”選擇率為20.7%、8.5%，位列三、四，但如果把這兩個選項歸并為一項，則在全部調查與第一第二期調查中均位列第二，說明事業單位職工對改革的評判常常是與其他群體特別是機關公務員比較密切聯系起來進行的。

第四，對社會大環境而言，社會保障體系不健全是制約改革推進的最大因素，三期調查及全部調查首選率分別為60.4%、67.9%、66.2%、64.2%，選擇率壓倒性高于其他選項。與社會保障體系不健全有聯系的改革條件不具備是位列第二的選項；此外，三期調查有不超過10%的調查對象選擇了“社會各界不支持”。

第五，總體看，各方改革意愿不夠高，10.0%調查對象將“不愿改”作為政府部門阻力的首選，11.4%調查對象將“不愿改”作為事業單位領導阻力的首選，而7.6%將“不想改”作為事業單位職工阻力的首選。因而，在思想上解決不愿改、不想改的任務依然艱巨。

第六，改革利益問題對事業單位改革影響巨大。從事業單位職工與領導、政府部門、社會環境等均可見利益因素的巨大作用：如事業單位職工最關注改革影響切身利益問題，社會環境方面社會保障不健全問題是改革阻力的首選因素，事業單位領導最關心的是自身利益問題，部門利益則是來自政府部門位列第二的阻力因素……同時，人們對利益問題的認知總是涉及到不同群體利益關系的比較，特別是把事業單位與政府機關聯系起來進行比較。因此，協調利益關系成為增強改革動力乃至順利推進改革必須重視、解決的重大問題。

四、增強改革動力

事業單位改革是全面深化改革的重要內容，是事關我國經濟社會改革發展全局的大事。不容諱言，改革開放30多年以來，“國有企業總體上已經同市場經濟相融合”[注]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。，而逐步明確以轉變職能為核心的政府改革也取得重要突破與進展；唯有作為公共部門三大組成部分之一、我國第二大類組織的事業單位改革進展相對滯后，其性質功能、組織特征、管理運行的體制基礎并未受到根本性沖擊，本文關于改革進展評價不高并且逐次降低可佐證這一點。改革推進有限主要原因之一就是改革動力不足。因而，增強改革動力，健全改革動力機制，調動各方面積極因素，化解各種矛盾與阻力，成為事業單位改革重要內容。

第一，凝聚改革共識。事業單位作為我國特有的組織，其在計劃經濟條件下形成的體制機制依然存留很多；同時，開始變遷的舊體制與正在形成的新體制并存，傳統的控制手段弱化而新的管理機制尚未形成，使事業體制在新條件下衍生出許多新問題。因此，必須進行徹底改革，形成適應社會主義市場經濟的體制機制。共識是改革動力最直接來源，應按照李克強總理在2014年政府工作報告中要求的那樣，“以壯士斷腕的決心、背水一戰的氣概，沖破思想觀念的束縛，突破利益固化的藩籬……”，采取輿論宣傳、示范引導、利益驅動、行政強化等方式，在全社會范圍明確改革的必然性、必要性與不可逆性。作為事業單位舉辦者、事業單位改革主導者的政府及事業單位領導，更要堅定信念，破除觀望等待心理，打破部門、個人利益束縛，身先士卒，并借助公共權威向社會傳達政府的改革目標、戰略、信念，從而凝聚改革共識，強化改革信心，提高改革意愿。

第二，協調利益關系。“改革的原動力不足，是制約改革深化的阻礙之一，主要表現為事業單位的既得利益者對改革仍抱有遲疑或觀望態度。”[注]楊輝：《專家稱事業單位改革動力不足 呼吁解決好養老問題》，《羊城晚報》2012年4月29日。改革的實質是利益關系的調整，如何協調好各利益主體之間的復雜關系事關改革成敗的關鍵問題，這些關系包括政府與事業單位、事業單位與企業、事業單位與服務對象、事業單位內部職工與領導等等。因而，改革的政策設計應以人為本，保證絕大多數人通過改革可獲得實惠，對改革利益受損者提供必要的賠償。當然，改革不是現有利益格局的背書，不可能讓所有利益(正當與不正當的)以現存方式維持下來，否則改革既無意義也無效果。協調利益關系的關鍵，一是在程序方面要設計科學合理、公開透明的程序，讓利益相關者有正常渠道反映訴求、闡述意見、討論得失，各方關切、各類觀點與各種訴求均可公開表達、平等討論，進而通過民主集中形成能平衡各方利益關系的改革方案。二是在實體方面要平衡各相關群體的利益訴求，銜接好企業、機關、事業單位、社會組織等相關改革政策；鑒于我國長期實行機關事業一體化的勞動人事、社會保障制度，而且事業單位屬于履行政府公共服務職能的公共機構、事業單位工作人員屬于公職人員，改革政策設計與實際推進應特別注意機關公務員與事業單位工作人員利益的平衡。三是在宏觀層面要協調好改革、發展、穩定的關系，使改革成為發展的動力、改革在較為穩定條件下進行，從而弱化改革阻力、提升改革動力。

第三，明確改革預期。改革總是存在一定的不確定性，而不確定性是導致各方對改革首鼠兩端、瞻前顧后的重要原因之一。改革順利推進需要改革主導者、參與者特別是改革對象對改革有較為明確的預期，對利弊得失有基本的判斷，從而不斷增強改革意愿、堅定改革信念。一是明確改革目標，改革不是甩包袱、裁人員、減支出，而是激發事業單位及其工作人員的活力，更好地提供公益服務。二是改革不可避免會帶來程度不同的震蕩、震動、陣痛，否則改革不可能實現體制機制的轉變，但政策設計要力避1990年代國企改革時職工大規模下崗與收入大幅度下降等情況的出現，將震蕩與陣痛維持在可控水平上，從而弱化、減少改革抵觸情緒與行為。三是確定改革底線要求，為了公共利益實現與事業單位長遠發展，與上述要求相悖的不合理權利格局必須調整、不適當利益訴求必須放棄。

第四，優化改革環境。改革總是在一定的社會環境中進行，而改革成功需要具備相應的條件。調查顯示，人們最大的改革阻力來自社會大環境，其中社會保障體系不健全又是社會環境制約改革的最大阻力來源。社會保障在改革中具有“兜底”的功能，分流、失業、單位改制后經營不善而倒閉等改革可能產生的最大不利和損害，可以由社會保障的“兜底”作用而減小、弱化，從而將改革帶來的震蕩、劇痛保持在可接受范圍。因此，以圍繞形成全社會統一的社會保障體系為目標，以養老保險改革為中心，以銜接好“老人”、“中人”、“新人”關系為基礎，以機關事業單位改革同步推進為條件，加快社會保障制度改革。同時，創造有助于改革推進的各種條件，爭取社會各界了解、支持乃至積極參與改革。

第五，整體推進改革。事業單位改革是全面深化改革的組成部分，推進事業單位改革應“把握事業單位與國家行政體系、市場體系和社會體系(狹義)之間的內在關系,推動事業單位分類改革有序嵌入到經濟社會發展的宏觀布局中去。”[注]張金亮：《事業單位分類改革宏觀視角分析》，《機構與行政》2013年第4期。一方面，事業單位改革必須融入全面深化改革大格局之中，提高改革的整體性、系統性、有序性，從而為攻堅克難、化解各種改革阻力創造條件；另一方面，改革事業的全面深化可為事業單位改革創造良好社會氛圍、提供改革動力。這需要事業單位改革設計要對接全面深化改革的總體布局與要求，使事業單位改革實施與全面深化改革的整體推進有機協調。其重點包括：一是與以大部制改革為突出特征、轉變職能為中心的政府改革銜接；二是與發揮市場決定性作用的經濟體制改革銜接；三是與激發社會組織活力為重要內容的社會治理體制創新銜接；四是與保障和改善民生為目標的社會事業改革創新銜接；五是事業單位內部各項改革、各項制度有機銜接，形成“自行創生、自行組織、自行演化、自主地從無序走向有序”的自組織運動態勢，[注]丁煌、汪霞：《地方政府政策執行力的動力機制及其模型構建》，《中國行政管理》2014年第4期。從而激活內在改革動力、增強改革內生動力。