加強和完善村民自治條件下的協商民主制度

嚴飛飛

摘 要：經過30多年的探索和實踐，以村民自治為核心的我國農村基層民主自治制度得到了快速發展。作為推進和實現村民自治新范式的協商民主在村民自治實踐中存在著政府主導與村民主體性矛盾、協商民主形式化和村民民主參與意識單薄等問題，文章通過分析提出從民主法治教育和制度構建兩個方面加強和完善，促進村民自治的健康發展。

關鍵詞：村民自治；協商民主；村民委員會；村黨支部；村民代表大會

“村民自治制度是我國農民在實踐中創造的農村基層群眾自治制度，是我國農村基層民主建設的核心內容。”^[1]十八報告指出，“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟”，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”。^[2]但由于制度的缺陷，在廣大農村依然存在許多問題需要解決，加強和完善協商民主制度有助于彌補選舉民主的不足，完善基層民主政治制度。

一、村民自治中推行協商民主的意義

1.村民自治的含義

村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。^[3]但行政村不屬于一級政府，而是一種小范圍的以自然村落為基礎的自治組織，它的主體是全體農村村民，而非限定于某一行業或階層的成員；自治的區域是與村民長期生活的自然村；自治的內容是村里的公共事務和公益事業，即村務；自治的目的是使廣大村民在本村范圍內實現“自我管理、自我教育和自我服務”，處理好與村民利益密切相關的公共事務，促進本村政治經濟文化等的健康發展。

2.協商民主的含義

“協商民主”這一概念是約瑟夫畢塞特20世紀80年代首先使用的，其含義是主張公民參與、反對精英主義憲政。經過二十年的發展，協商民主理論不僅已經成為西方學術界的一種新的民主理論范式，而且在我國學術界也出現了協商民主探討熱潮。協商民主是一種民主形式，它是指不同的利益主體在憲法和法律規定的范圍內，平等、自由的參加村民會議或村民代表大會，按照一定的規則制度，通過自由平等的對話、討論、協商、妥協等方式，在公共利益的基礎上，制定村規民約、管理和決策鄉村內部事務。

協商民主的主體是全體村民、村民委員會和村黨支部，其協商的主要內容是村內的選舉、重大決策和議案；協商形式是村小組會議、村民會議或村民代表大會發表意見、討論、辯論等；協商的目的是就關于設計村民利益的村內事務的處理達成共識，形成議案或做出決策。

3.村民自治中推行協商民主制度的意義

社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。在村民自治中，就鄉村經濟社會發展的問題和涉及村民切身利益的實際問題進行廣泛協商對于村民、村組織和整個社會具有重大意義。

第一、村民利益的多元化需要協商民主來統籌。隨著改革開放的不斷深化和工業反哺農業的推進，國家對農村的公共財政支出逐年增加，農村公共利益不斷增加。隨著城鎮化的推進，農村出現諸如征地拆遷、村落布局規劃和道路等公共設施建設與維護等涉及村民公共利益的問題，如何分配和使用公共利益，保證村民的個人權益和促進鄉村經濟發展成為許多鄉村面臨的共同問題。但是在公共利益不斷發展的今天，如何使用和分配公共收益，如何實現公共投入，已經變成許多村莊最具挑戰性的問題。馬克思指出：“人們所奮斗的一切都同他們的利益相關”。^[4]只有通過協商民主才能避免票決民主出現“多數人暴政”和“少數人暴政”導致的多數人的民主，統籌各個不同利益主體以公共利益為基礎做出最優化的決策。

第二、協商民主能夠培育公民的社會責任感。相對于以投票多少決定人選和事務的選舉民主而言，協商民主強調村民參與集體事務形成公共利益的責任。村民在參與討論、協商的過程中，不僅要考慮個人的利益，而且還要對不同意見和觀點進行思考，考慮他人和集體的利益。只有在此過程中，所有人相互陳述和彼此傾聽，才能達到相互溝通交流、理解和妥協，最終達成共識。最終的決策是集體反思的結果而不是某個人的觀點，這不僅考慮到了各方利益在執行上取得最廣泛支持，而且通過協商討論使村民認識到只有理解、尊重和包容不同的利益，才能實現個人利益和共同利益，因此在協商過程中也培育了村民對共同體的社會責任感。

第三、協商民主有助于提升管理決策水平。喬治·瓦拉德茲曾說過：“協商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式。它能夠有效回應文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調對于公共利益的責任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的政策。”^[5]對一個具體的鄉村而言，關于村內部事務通過村民個人意見建議的陳述和討論，最終達成的共識（即使不能達成共識，也消除了大部分意見分歧，做到了思想交流），不僅可以做到公共利益基礎上個人利益的最大化，而且提升了村民和自治組織對于村子內部事務的管理決策水平。

二、 村民自治下的協商民主過程中存在的問題及原因探析

協商民主是民主的重要形式，是對于選舉民主的補充和完善，但在村民自治的實踐過程中，協商民主還存在一些問題需要解決。

1.政府主導與村民主體性存在矛盾

在“強政府、弱社會”的我國，幾乎所有的制度設計、實施都是由當地政府主導的，協商民主也不例外。無可置疑的是，村民自治、協商民主與政府有著共同的目標取向，但是當面對經濟發展，政績考核等涉及個人利益時，在政府主導下多元主體的協商民主也就變成了犧牲品。比如高速路建設、工廠企業選址等可以促進局部和短期經濟快速發展的項目的啟動，基本上都是縣鄉政府與村委會和村黨支部協商，村委會和村黨支部對于縣鄉鎮達成的決策不予執行或不予配合時，縣鄉政府直接下達行政命令，甚至撤銷其職務。另外，當政者的變更給協商民主的實踐存續和功效留下不確定性，協商民主難以很好的發展和完善。

這些問題的出現主要原因是：第一，基層的協商民主還處于發展初期，制度設計仍在探索中；第二，基層政府追求經濟利益的發展忽視民生；第三，當地政府關于經濟發展和村民自治與協商民主的發展沒有形成長遠規劃，存在領導人的更換導致施政方略的改變。

2.村民自治中的協商民主形式化

村民自治權的異化，造成協商民主變成一個增加決策合法性的外衣。主要表現是在鄉村由村黨支部書記或村委會主任主持會召開村民會議和村民代表大會等，村主任或村黨支部書記引導村民按照會議既定程序通過已經形成的決策。村民協商過程的重要性被忽略，民主管理與決策變為空話。

分析這種現象出現的主要原因有幾點：一是村黨支部（書記）和村委會（主任）等對村民自治與協商民主等這方面的知識欠缺，也沒有實踐經驗，導致存在一定的誤解；二是村黨支部書記和村委會主任等追逐個人或小集體利益，對村民會議和村民代表大會進行操控；三是村委會和村黨支部追求村務治理的速度和效果，以及縣鄉級政府的壓力，忽視了村民不同利益的表達和討論。

3.村民民主參與意識淡薄

村民的民主法治意識欠缺，對村民自治和協商民主存在誤區。村民認為村民自己的權利就是投票選舉村委會成員，選舉結束后村內事務的管理和決策是由村委會和村黨支部討論決定的與自己無關。

出現這種現象有以下幾種原因：一是受幾千年來傳統“君臣”思想的束縛，村民自認為自己只有照章行事的權利；二是鄉村事務的管理仍沒有擺脫由村委會和村黨支部把持的現狀，村民只能漠視；三是村民自身民主權利意識淡薄，沒有真正意識到鄉村事務的管理與每個村民密切相關。

上述幾個問題是現階段我國廣大農村中存在的主要問題，雖然不能涵蓋基層民主建設中的所有問題，但又由于我國基層民主政治建設還不成熟、不完善，要克服這些問題，必須把農民的熱情和積極性、國家政府的引導、推動和協商民主制度建設結合起來。

三、 加強和完善村民自治條件下的協商民主制度的途徑

1.加強村民自治和協商民主教育和宣傳，提高村民民主參與意識和能力。

農民自古就是弱勢群體，因為分散和沒有接受多少教育而沒有參與、影響公共政策的意識和能力。要推進協商民主的發展，必須實現村民主體性的確立，這就要做到以下三點：

第一是政府和村委通過電視媒體、報紙網絡、宣傳單發放、村宣傳欄、村民會議等方式進行通識性的民主法治教育，使村民認識到自己的權利和義務，提高村民參與村務管理的決策的積極性、主動性和創造性。

第二是宣傳鼓勵村民參加村小組會議、村民會議和村民代表大會，在不斷的實踐中培養和提升村民“參政議政”的能力。

第三是當地政府應該組織各村委會和村黨支部與村民自治和協商民主發展較好的村子進行定期的學習交流，提升村“兩委”在村集體事務上的領導和處理能力。

2.加強制度建構，促進協商民主的順利發展

第一、各地方政府根據憲法和法律制定大政方針和基本原則，放寬發展路子，從村民自治和協商民主的實踐中總結形成制度，不斷發掘現有的制度資源，并逐漸將其創新形式納入到國家權利結構體系，實現協商民主從體制外向體制內的轉變。

第二、加強制度構建，明確縣鄉政府和村級領導的權限，做到協商民主是村內事務的必經程序，未經村民大會或村民代表會議的討論、審議的決定是無效的，并且制定相應的懲治處罰措施。

3. 完善村民自治過程中的制度建設和機構建設

第一、村民自治和協商民主的進行和發展必須依賴于健全有效的制度。因此，首先村委會成員候選人協商確定制度。在候選人資格的確定上必須采取自下而上的提名、討論、協商方式進行，這樣可以為候選人和選民提供更多的發表意見、協商討論的機會，其民主性可謂毋庸置疑。其次，建立健全村民會議和村民代表大會的議事制度。規定定期召開或由一定數量的村民（代表）倡議召開村民會議和村民代表大會。再次，建立健全的監督審核和罷免制度。對于村公共財產與財政分配支出和收入必須進行定期的審核機制并如期公布，確保各項事務都按照程序公正進行。如果發現村民委員會和村黨支部書記，以及村民代表有違反規章制度，即可罷免其職務，嚴重的移交司法機關處理。

第二、村級治理必須要有健全的組織，才能領導村民進行自治。首先，必須完善村黨支部、村民委員會和村民代表大會與鄉鎮府之間關于重大決策和重大事務等方面的協商機制。通過對三者的權利的基本界定，明確各自的責任和共同的職責，在協商中體現民主，以協商促進民主。其次，組建獨立于村黨支部、村委會和村民代表之外的監督審核機構，對村黨支部和村民委員會的行為進行監督檢查，為村民自治和協商民主的順利開展創造良好環境。

村民自治的發展已經進行了30年的實踐，而協商民主理論雖然有所發展，但在基層村民自治中的實踐還處于初步的不成熟階段，存在諸多問題在所難免。因此，在實際的運行和操作中還需要發揮群眾的積極性和創造性，不斷地發現問題、解決問題，總結經驗教訓形成規章制度體系，進而完善基層民主政治制度。

[參考文獻]

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[2]十八大報告輔導讀本.人民出版社，2012. 第25-26頁.

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[4]馬克思，恩格斷.馬克思恩格斯選集[M]北京：人民出版社，1995.197.

[5]陳家剛.協商民主[D] 上海：三聯書店，2004. 27.

[6]顏勇.協商民主：鄉村治理模式的改革與發展[J]前沿，2012（6）.

（作者單位：貴州大學，貴州 貴陽 550025）