可持續發展視角下的我國農村環境保護法律對策

秦曉慶

摘 要：農村的環境問題是當今世界各國面臨的重大問題之一。我國的農村環保工作起步較晚，在新農村進程中環境問題更加突出，如果任由其發展，不但會影響農村地區經濟社會的發展和社會主義新農村的建設，而且會影響整個國民經濟的發展和進步。本文以可持續發展為獨特視角，較為全面、系統地提出，我國農村環境的保護應當注重環境效益和經濟社會效益的協調發展，應當把農村環境保護與可持續發展戰略結合起來，從而探究切合我國農村發展的法律制度安排。

關鍵詞：關鍵詞：可持續發展；農村環境保護；法律對策

1 農村環境可持續發展概況

90年代以來，可持續發展作為我國的國家戰略，其發展理念已越來越為人們所接受，在可持續發展的行動層面上也有著明顯的進展和成績。在可持續發展的地域層次上，農村的可持續發展是我國可持續發展的根本保證和優先領域。自1994年我國政府頒布《中國21世紀議程》、《中國21世紀人口、環境與發展白皮書》以來，農村環境的可持續發展已取得了很大的進展。但是，農村環境的可持續發展是一個廣泛的領域，涉及面非常廣，而且內容復雜、系統龐大，村鎮建設的可持續發展任重而道遠。^[1]用可持續發展思想指導農村環境立法，就要對現行的農村環境保護法律進行更新和完善，實現社會、經濟、環境三方面的協調關系顯得尤為重要。

2 農村環境可持續發展法律對策

2.1 公眾參與，樹立新型農村環境保護法治理念

在傳統的政府主導的環境管理理念里，社會公眾參與不足，這種管理理念帶有極強的行政集權色彩，更多的突出長官意志，易于導致權力的濫用和權利的被漠視，不利于我國農村環境法治建設。環境治理理念是在20世紀90年代西方政治學提出來的，其實際含義卻有很大的不同，“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念”。^[2]治理是建立在社會各經濟法主體互動合作，平等協商基礎上的對公共事務的管理方式。這是一種把公眾參與發揮到極限的模式。有利于權力與權利的平衡與制約，有利于全面地培育農村城鎮公民的權利意識和參與公共事務管理的意識，有利于推進農村環境保護的法治化程度。因而，轉變舊有的環境管理理念，積極引導依法治理理念，對于推行農村環境保護善法善治具有積極的意義。

2.2 解決農村環境立法對策

2.2.1 填補農村環境立法空白

第一，彌補現有農村環保法原則性強、不易操作的缺陷，逐步制定和完善有關農村化肥、農藥、農膜污染防治，規模化養殖污染防治，固體廢棄物處理以及小城鎮開發環境保護等法律、法規和規章，建立相配套的農村環境單行法律規范；第二，抓緊對農村生態環境保護和生態產業發展等滯后領域的立法，抓緊制定資源有償使用、生態環境補償和公共環保工程設旅布拌服務等方面法規，通過法律促進區域社會經濟平衡發展。

2.2.2完善新農村環境規劃法

貫徹環境影響評價制度、編制小城鎮環境規劃，關鍵在于完善農村區域規劃法、國土整治法、村鎮規劃法等，推進生態新農村環境管理進程，以國家環境保護總局和建設部聯合發布的《城鄉規劃法》為指導，推動各地做好新農村環境規劃的編制和實施工作，各地應根據當地新農村建設的實際情況，制定相應的鄉鎮工業污染防治規劃、畜禽養殖污染防治規劃、垃圾禁燒與綜合利用規劃、農村生活垃圾收集處置規劃，并在規劃的實施過程中，根據情況的變化調整和完善有關規劃。

2.3解決農村環境執法對策

2.3.1明確環境執法依據

明確環境執法所依據的法律、法規，消除法律、法規相互之間的沖突，同時理順環境執法體制、消除監管體制障礙，對環保部門和其他監管部門的權限分工、監管方式做出具體、明確的規定，可以保證環保部門有效地實現統一監管，避免因職責不清而影響執法效力。

2.3.2完善環境執法程序

要實行執法責任制，堅持一把手負總責，分管領導和職能部門各負其責的責任制，責任落實到部門、崗位和人員，形成強有力的齊抓共管執法程序機制；同時要充實、完善農村環境執法的各項程序規范，如行政處罰程序法律規范、環保審批和驗收程序規范、排污費征收工作程序規范等，使農村環境執法程序規范化、制度化，提高執法質量，減少執法的隨意性和人為性。

2.3.3落實地方環境質量問責制

嚴格落實地方行政領導環境質量問責制，加強政府主要領導干部的環境法制教育，在具體操作上實行目標管理，對完不成任務者，年終不能評先進，不能提干，對嚴重失職的降級、撤職，減少行政干預和地方保護主義，使環保部門敢于執法，同時，建立與之相配套的主要領導干部離任環境保護審計制度、環境責任追究制度，綠色GDP考核制度等，使地方行政領導環境質量問責得到嚴格執行。

2.3.4強化農村環境執法力量

首先，建立一支素質高的環境執法隊伍，是目前農村地區迫切要解決的問題，環境執法要求執法人員必須具備法律、經濟、環境科學等方面的專業知識；其次，執法不能離開執法裝備，環境執法對裝備的依賴性很大，執法機構和執法人員必須配備先進的交通工具、執法通訊工具以及調查取證所需要的專業工具，在農村地區，交通、通訊等條件受地域限制，遠不如城市暢通，環境執法更需要先進的技術設備，因此，必須加大資金投入到新農村環境保護建設當中。

2.4加強農村環境司法

做好環境司法解釋工作。最高人民法院和最高人民檢察院所出臺的司法解釋中有關環境保護方面的司法解釋到目前為止僅有6部，遠遠不能適應環境司法實踐的需要，在目前行政訴訟法與民事訴訟法均不利于環境司法工作進行的情況下，最高人民法院應充分針對環境司法工作中遇到的實際困難，運用司法解釋權，加強環境司法解釋工作，以解決農村環境司法工作中出現的尷尬，比如上文所述，行政訴訟能否支持行政相對人對不服環境行政執法機關的賠償責任和金額的處理決定而提起環境行政訴訟的問題，在環境民事訴訟中的環境行政機關具體行政行為結論作為證據是否具有法律效力的問題都應該利用環境司法解釋予以解決。

2.5加強農村環保法律監督

2.5.1加強內部法律監督

加強內部法律監督即加強上級環境行政機關對其下級環境機關以及環境機關內部各部門之間的監督，各級環境保護行政主管部門要開展經常性的環境執法檢查活動，嚴肅查處執法不嚴、違法不究和以權代法、以罰代法等違法違紀行為，對于構成犯罪的要依法追究其刑事責任，要建立和完善行政執法責任制；要積極推行政務公開，把環境行政執法的依據、執法程序、執法結果、廉政工作制度、便民措施、舉報電話等，向社會公布，將執法活動置于全社會的監督之下；要實行環境執法質量考核評議，對經考核評議不合格的單位，要限期整改，對于考核評議不合格的執法人員，要限期調離執法崗位或者實行末位淘汰、進行離崗培訓；要建立執法過錯責任追究制，對執法過錯行為給予責任追究。

2.5.2加強外部法律監督

由于農村地區環境意識水平低，加強國家機關以外的社會環保組織和廣大人民群眾對農村環境的監督就顯得尤其重要，具體要做到以下幾個方面：一是要加強社會組織監督，其中環保組織就是最重要的監督力量之一，為這些組織提供有力的資金扶助和政策支持，以鼓勵它們更好的為農村環境法制建設服務；二是要加強輿論監督，通過報刊、雜志、電視、廣播等新聞媒體，對環境違法行為予以紙漏、曝光，形成社會輿論，利用社會輿論的力量達到環境法律監督的效果；三是加強農民自身的監督作用，農民是新農村建設的主體，在農村環境法治建設中同樣應發揮其主體作用。

[參考文獻]

[1]參見彭震偉：《農村建設可持續發展研究框架和案例》，載《城市規劃學刊》2004年第4期.

[2]讓·彼埃爾·戈丹：《現代的治理，昨天和今天：借鑒法國政府得以明確的幾點認識》，載《國際社會科學》（中文版）1999年第1期.

（作者單位：山東科技大學，山東 青島 266590）