關(guān)于刑拘未報(bào)捕案件的調(diào)研分析

關(guān)于刑拘未報(bào)捕案件的調(diào)研分析

司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)刑事拘留人員數(shù)量與報(bào)捕、移訴數(shù)量相差較大，其中既有符合刑事拘留條件，但因?qū)彶榕鷾?zhǔn)逮捕、偵查終結(jié)法律要求標(biāo)準(zhǔn)高于刑拘標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)報(bào)捕、移訴的案件，也有公安機(jī)關(guān)刑事拘留隨意、應(yīng)當(dāng)報(bào)捕移訴的案件久拖不決以“保”代刑、降格處理的案件，從而無(wú)法達(dá)到有效打擊犯罪與保障人權(quán)的目的。在通過(guò)對(duì)刑拘未報(bào)捕案件進(jìn)行專題調(diào)研，分析存在的問(wèn)題，提出了規(guī)范刑拘措施，提高報(bào)捕率的對(duì)策和建議。

刑拘未報(bào)捕；規(guī)范；報(bào)捕率

司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)刑事拘留人員數(shù)量與報(bào)捕、移訴數(shù)量相差較大，其中既有符合刑事拘留條件，但因?qū)彶榕鷾?zhǔn)逮捕、偵查終結(jié)法律要求標(biāo)準(zhǔn)高于刑拘標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)報(bào)捕、移訴的案件，也有公安機(jī)關(guān)刑事拘留隨意、應(yīng)當(dāng)報(bào)捕移訴的案件久拖不決以“保”代刑、降格處理的案件，從而無(wú)法達(dá)到有效打擊犯罪與保障人權(quán)的目的。我們通過(guò)對(duì)刑拘未報(bào)捕案件進(jìn)行專題調(diào)研，分析存在的問(wèn)題，提出了規(guī)范刑拘措施，提高報(bào)捕率的對(duì)策和建議。

一、基本情況

實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)于刑拘未報(bào)捕案件，主要有以下幾種處理方式。

（一）刑拘釋放，將刑事案件撤銷后轉(zhuǎn)治安處罰

這類情形主要存在于聚眾斗毆、尋釁滋事等涉眾犯罪。公安機(jī)關(guān)接報(bào)案后犯罪嫌疑人當(dāng)場(chǎng)抓獲，但經(jīng)偵查由于不是首要分子或積極參加者、或未造成嚴(yán)重后果，達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)從而將案件撤銷。另一種類型存在于盜竊、詐騙等結(jié)果犯罪當(dāng)中。刑拘后經(jīng)物價(jià)部門價(jià)值認(rèn)定，數(shù)額達(dá)不到數(shù)額較大的標(biāo)準(zhǔn)，從而將案件撤銷。

（二）變更強(qiáng)制措施后直接起訴

該類情形主要有交通肇事、故意傷害（輕傷）。也有盜竊、詐騙等情節(jié)較輕的刑事犯罪。犯罪情節(jié)較輕，犯罪嫌疑人認(rèn)罪態(tài)度較好，證據(jù)比較充分，沒(méi)有提請(qǐng)逮捕予以繼續(xù)羈押的必要，在適用非羈押強(qiáng)制措施不致妨害訴訟進(jìn)行，因此，從刑事拘留變更為取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住后直接移送起訴。

（三）是變更為非羈押措施，一“掛”了之，久拖不決

該類案件主要是存在在于法定刑在三年以下的輕罪和經(jīng)濟(jì)犯罪案件，其中以故意傷害（輕傷）為最多。有的是事實(shí)清楚，證據(jù)充分，應(yīng)當(dāng)報(bào)捕移訴而沒(méi)有報(bào)捕移訴的；有的是事實(shí)清楚，不構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)撤案而沒(méi)有撤案的；有的是窮盡現(xiàn)有偵查手段，仍然達(dá)不到逮捕標(biāo)準(zhǔn)的；有的是怠于偵查，久拖不決的。雖然目前證據(jù)尚達(dá)不到批捕、起訴標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)進(jìn)一步偵查，收集證據(jù)可以報(bào)捕移訴，但公安機(jī)關(guān)在收取保證金或沒(méi)收非法所得后，不再偵查，久拖不決。

二、刑拘未報(bào)捕案件中存在問(wèn)題

根據(jù)刑訴法規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行犯和重大嫌疑分子，可以先行拘留；而逮捕的條件則要求有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)，可能判處徒刑以上刑罰，采取取保候?qū)彶恢掳l(fā)生社會(huì)危險(xiǎn)，批準(zhǔn)逮捕條件要高于刑拘條件，部分刑事拘留案件未報(bào)捕符合刑事訴訟規(guī)律，并無(wú)不妥。但刑事拘留作為一種嚴(yán)重剝奪公民人身自由的強(qiáng)制措施，且刑拘和報(bào)捕均由公安機(jī)關(guān)決定，數(shù)量差距應(yīng)當(dāng)控制在合理范圍。但從調(diào)研情況看，公安機(jī)關(guān)刑拘未報(bào)捕的案件中還存在不該立案而立案、以罰代刑、違法撤案、違法采取強(qiáng)制措施等不規(guī)范現(xiàn)象。

（一）對(duì)沒(méi)有犯罪事實(shí)的人予以刑事拘留，不利于保障人權(quán)

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)未嚴(yán)格遵循刑拘的法定條件，任意擴(kuò)大刑拘對(duì)象。主要表現(xiàn)有低標(biāo)準(zhǔn)立案。如在一些未遂犯罪中，法律規(guī)定犯罪未遂的立案標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于既遂的立案標(biāo)準(zhǔn)，但公安機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)抓獲的明顯達(dá)不到立案標(biāo)準(zhǔn)的未遂犯罪嫌疑人予以刑拘。另外，在特定的社會(huì)背景下，往往對(duì)一定時(shí)期的違法現(xiàn)象降低拘留標(biāo)準(zhǔn)，以拘促打。二是對(duì)涉眾型犯罪任意擴(kuò)大刑拘對(duì)象，對(duì)情節(jié)一般的違法行為作為刑拘對(duì)象。例如：對(duì)唐某某等13人聚眾斗毆案。根據(jù)刑法規(guī)定，聚眾斗毆的犯罪主體系首要分子和積極參加者，但公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案后，將現(xiàn)場(chǎng)抓獲的13人均予以刑事拘留，而該13人均為一般參與者，又予以撤案后轉(zhuǎn)為治安處罰。三是對(duì)是否犯罪不明的經(jīng)濟(jì)案件先行拘留，以拘促還。

（二）以拘留促調(diào)解、以拘留促賠償，使一些被害人以此為籌碼，“以捕促調(diào)”

該類犯罪主要存在于輕傷害案件和交通肇事案件中。對(duì)當(dāng)事人是否采取刑事拘留，本應(yīng)根據(jù)犯罪事實(shí)、情節(jié)、社會(huì)危害程度等情況予以判斷，但在辦案實(shí)踐中往往執(zhí)行不和解就拘留的“高壓辦案模式”，是否拘留取決于被害人要求是否得到滿足，而不論該要求是否合法、合理，致使雙方調(diào)解地位嚴(yán)重不對(duì)等。有的案件僅是被害人鼻骨骨折，所有應(yīng)賠費(fèi)用不到5千元，卻堅(jiān)持賠償金低于10萬(wàn)不和解，嫌疑人為出獄只得照數(shù)賠償。雖然調(diào)解率較高，看似化解了矛盾，但嫌疑人往往認(rèn)為對(duì)方趁人之危，敲詐自己，產(chǎn)生了新的社會(huì)矛盾，也造成有的嫌疑人怕不能滿足對(duì)方要求而聞“輕傷”外逃，使案件不能及時(shí)處理。

（三）出于部門利益以拘留促繳納保金或繳納非法所得，使拘留權(quán)異化

為了彌補(bǔ)辦案部門經(jīng)費(fèi)不足，偵查機(jī)關(guān)制定了將收繳罰沒(méi)款案一定比例返還以彌補(bǔ)辦案經(jīng)費(fèi)不足的政策，一定程度上誘發(fā)了受利益驅(qū)動(dòng)辦案。實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)“以保取財(cái)”、“以罰代刑”現(xiàn)象屢有發(fā)生。如偵查機(jī)關(guān)刑拘的一些經(jīng)濟(jì)犯罪案件，在立案時(shí)即沒(méi)有報(bào)捕移訴的意識(shí)，而是通過(guò)刑拘向當(dāng)事人施壓，在繳納非法所得沒(méi)收并繳納保證金后，變更為非羈押措施。另外，從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，公安機(jī)關(guān)變更強(qiáng)制措施90%以上采取財(cái)保，且收取的保證金明顯偏高。

（四）變更拘留強(qiáng)制措施后，一“保”了之，導(dǎo)致刑事案件流失

根據(jù)刑訴法第56條規(guī)定，對(duì)犯罪嫌疑人取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住后，不得對(duì)案件中止偵查、審查起訴和審判。但從調(diào)研情況看，部分案件在變更強(qiáng)制措施后，未能進(jìn)一步偵查取證，甚至有的案件事實(shí)清楚，從取保候?qū)徶两褚殉^(guò)兩年，沒(méi)有進(jìn)行過(guò)一次有效偵查，以取保候?qū)彿绞綄讣熘脗刹唤Y(jié)，導(dǎo)致案件懸而未決。這其中既有依法不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任應(yīng)當(dāng)撤銷的案件，也有涉嫌犯罪應(yīng)當(dāng)移送批準(zhǔn)逮捕、起訴的案件不予移送，或者是證據(jù)稍微薄弱，但經(jīng)進(jìn)一步偵查能夠符合逮捕條件的案件怠于偵查。案件久拖不決，既侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益，也造成刑事案件流失。

三、問(wèn)題產(chǎn)生的原因

（一）部分偵查人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，執(zhí)法觀念落后

一是表現(xiàn)在辦案時(shí)對(duì)刑法條文生搬硬套、對(duì)司法解釋不甚了解，在定性方面不能準(zhǔn)確把握罪與非罪、此罪與彼罪的區(qū)別。另一方面，“重打擊輕保護(hù)”、“重實(shí)體輕程序”、“有罪推定”等觀念還不同程度的存在，為達(dá)到刑事拘留目的，認(rèn)為將罪名拔高，如公安機(jī)關(guān)以所立的幾十件尋釁滋事案中，大部分屬于事出有因的故意傷害、故意毀損財(cái)物的行為，但公安機(jī)關(guān)為了便于處理，以該罪立案刑拘。還有個(gè)別辦案人員認(rèn)為，取保就是結(jié)案，從而使案件久拖不決。

（二）經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不健全

由于缺乏有效的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，造成辦案部門經(jīng)費(fèi)保障不足。將收繳罰沒(méi)款案一定比例返還以彌補(bǔ)辦案經(jīng)費(fèi)不足的政策，一定程度上誘發(fā)了受利益驅(qū)動(dòng)辦案。實(shí)踐中，偵查機(jī)關(guān)“以保取財(cái)”、“以罰代刑”、“以案養(yǎng)案”屢有發(fā)生均和該政策有關(guān)。

（三）刑事拘留監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)監(jiān)督

刑事拘留作為一種剝奪人身自由的強(qiáng)制措施，決定、執(zhí)行均由偵查機(jī)關(guān)自行決定，雖然刑事訴訟法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)是否合法有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但由于缺乏具體的操作規(guī)程，使得偵查活動(dòng)的監(jiān)督缺乏應(yīng)有的力度而流于形式。檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督信息主要是通過(guò)審查逮捕階段獲取，以致無(wú)法同步獲取偵查活動(dòng)的信息，使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)監(jiān)督滯后。

四、解決對(duì)策及監(jiān)督糾正措施

與正在開展的加強(qiáng)對(duì)公安派出所的監(jiān)督活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，建立完善監(jiān)督制度，形成長(zhǎng)效機(jī)制。對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)監(jiān)督糾正，綜合運(yùn)用立案監(jiān)督、糾正違法、檢察建議等措施加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范刑拘措施的適用，提高案件報(bào)捕率、結(jié)案率。

（一）建章立制，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑拘未報(bào)捕未移訴案件監(jiān)督常態(tài)化、規(guī)范化

就如何加強(qiáng)在刑事立案、刑事偵查等環(huán)節(jié)監(jiān)督配合，偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)要達(dá)成共識(shí)，建立完善相關(guān)制度。形成長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)兩機(jī)關(guān)執(zhí)法合力，提升執(zhí)法水平和辦案能力，保障刑事法律、刑事政策正確實(shí)施。一是建立備案審查制度。在公安機(jī)關(guān)適用拘留、變更拘留、解除強(qiáng)制措施、撤案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，要求其在作出決定后及時(shí)向偵查監(jiān)督部門報(bào)送相關(guān)材料備案，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行書面登記、審查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正，將可能侵犯公民人身權(quán)利的行為消滅在萌芽狀態(tài)。二是建立內(nèi)通外聯(lián)配合。通過(guò)捕訴、偵捕聯(lián)系會(huì)議，借助局域網(wǎng)、辦案系統(tǒng)等信息化工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息互通共享，促進(jìn)偵監(jiān)與公訴、自偵、監(jiān)所、控申等部門工作良性互動(dòng)，形成齊抓共管的大監(jiān)督格面，建立多方位、多渠道的信息網(wǎng)絡(luò)和工作聯(lián)系制度。三是案件跟蹤監(jiān)督機(jī)制。在全面掌握公安機(jī)關(guān)刑拘案件的基礎(chǔ)上，對(duì)于公安機(jī)關(guān)變更為非羈押強(qiáng)制措施后待處理案件，逐個(gè)建立臺(tái)賬，由專人負(fù)責(zé)跟蹤，定期了解偵查情況，及時(shí)掌握偵查動(dòng)態(tài)，避免案件久偵不決，以“保”代刑；對(duì)案情重大、疑難復(fù)雜的案件，提前介入偵查，以使案件得到正確處理。四是建立聯(lián)席會(huì)議制度。定期與公安機(jī)關(guān)召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)、交流各自工作，對(duì)辦案中遇到的疑難復(fù)雜問(wèn)題及新情況、新問(wèn)題進(jìn)行交流、協(xié)商，形成共識(shí)。

（二）通過(guò)監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、書面糾正違法等措施確保偵查監(jiān)督實(shí)效

通過(guò)本次調(diào)研活動(dòng)掌握了一批監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案的線索，即將啟動(dòng)監(jiān)督程序。并對(duì)公安機(jī)關(guān)適用強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)男袨檫M(jìn)行糾正。一是對(duì)公安機(jī)關(guān)已撤案的案件排查梳理，對(duì)不應(yīng)撤案而撤案的案件監(jiān)督立案；二是對(duì)不構(gòu)成犯罪而刑拘的案件監(jiān)督撤案。針對(duì)插手經(jīng)濟(jì)糾紛、違法立案的案件在調(diào)查核實(shí)清楚后監(jiān)督撤案。三是對(duì)案件事實(shí)清楚的輕型犯罪監(jiān)督移送審查起訴。對(duì)案件事實(shí)清楚，犯罪情節(jié)較輕的犯罪，刑拘后變更需再行羈押，但不應(yīng)久拖不決，應(yīng)當(dāng)移訴判刑，通過(guò)向公安機(jī)關(guān)發(fā)出《糾正違法通知書》監(jiān)督移訴。四是對(duì)變更刑拘不當(dāng)?shù)姆缸锉O(jiān)督報(bào)捕。對(duì)偵查機(jī)關(guān)將嚴(yán)重犯罪變更為非羈押措施或變更強(qiáng)制措施后妨害訴訟順利進(jìn)行的案件，督促公安機(jī)關(guān)報(bào)捕。五是對(duì)公安機(jī)關(guān)適用強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)男袨橛枰约m正。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，公安機(jī)關(guān)存在適用強(qiáng)制措施不當(dāng)、隨意變更強(qiáng)制措施、強(qiáng)制措施到期后未及時(shí)變更、及違法沒(méi)收保證金的情況。如公安機(jī)關(guān)對(duì)三起案件中有固定住所的三名犯罪嫌疑人適用了指定居所監(jiān)視居住的強(qiáng)制措施，發(fā)出書面糾正違法通知書予以糾正。另外，還發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)存在濫用監(jiān)視居住強(qiáng)制措施情況，目前對(duì)一批案件線索正在調(diào)查核實(shí)，下一步進(jìn)行集中糾正。