論大學公共外交功能、價值與實現途徑

洪成文+李湘萍

摘 要：本文探討了公共外交概念的起源和發展，選擇四大職能，即大學作為外交思想提供者、外交政策批判者、外交和平使者和外交人才培養者，論述了美國大學公共外交職能及其案例，展現了我國大學公共外交所蘊藏著的巨大資源，提出了發展我國大學公共外交職能的相應對策。

關鍵詞：公共外交 功能 價值 大學 實現途徑

什么是公共外交？公共外交的內涵是什么？大學與公共外交有什么關系？大學具有怎樣的公共外交功能？大學的公共外交功能是否發揮到應有的程度？這些都是值得深入探討的重大外交課題和高等教育課題。

關于我國大學公共外交功能的探討，現實的基本條件和資源：一是我國國際經濟和社會地位的顯著提高；二是大學蘊藏著豐富的公共外交資源；三是政府外交只有在與其他系統協同下，才能最大限度地發揮外交功能。大學的公共外交資源若不能得以充分發揮，不僅意味著外交資源的損失和浪費，而且也不符合建設強國對外交工作的戰略要求。鑒于此，我們需要探討的問題有三：大學的公共外交功能主要表現在哪里；外國，特別是美國，是如何發揮公共外交功能的；如何充分發揮我國大學的公共外交潛能。通過這些研究，目的是展現我國大學潛在的公共外交資源，發揮和拓展大學公共外交的功能，為政府決策部門提供參考和咨詢，為中國成為世界有影響的大國奠定基礎。

概念及其發展：公共外交與大學

公共外交一詞最早由美國人德蒙特·古里昂（Edmund Gullion）于1965年提出。近半個世紀，公共外交的概念逐步發展，定義多達20種之多。美國學者霍夫曼 （ Arthur S. Hoffman）指出，公共外交是指政府、個體和社會團體直接影響外國公眾的態度和輿論的諸多努力的總和。[1]由此不難看出，公共外交的主體是多樣的，不僅僅是指政府外交官員。公共外交的對象是外國公眾，而不是政府。公共外交的目的是要通過各種公共外交活動達到有效影響外國的公眾。在我國，公共外交概念的理解也包含著霍夫曼的部分思想。我們認為，公共外交是指由政府主導，社會各界普遍參與，借助傳播和交流等手段，向國外公眾介紹本國國情和政策理念，以獲取國外公眾的理解、認同和支持的一種特殊外交形式。[2]重視公共外交的目的是什么？簡言之，有助于“引導國際社會形成正確的‘中國觀”。

在公共外交的各種主體中，大學的角色是什么？能發揮什么功能？能夠發揮多大的功能？都是公共外交研究中不可回避的基本問題。傳統外交學中，政府是外交的主角，甚至是唯一的主角。因為認識上的狹隘，所以沒有認識到公共外交的價值。因為沒有認識到其價值，所以公共外交的作用一直沒有得到很好的發揮。吳妙發在《美國對外政策的政治學》的中文版序言中指出，外交學研究的三大基本問題：一是各個時期對外政策形成過程中延續性與變化的主要模式是什么？二是總統控制對外政策的程度如何？三是民主與國家安全之間引起的緊張關系達到何種程度？[3]可見，在主流外交學研究中，主要是研究政府和主要官員的外交思想，公共外交思想幾乎沒有空間。在我國，傳統外交學的觀點也是大同小異的。外交主體包括外交決策機構、專職外交機構、國際組織常駐代表機構，但在外交中發揮重大作用的機構、組織和人員，很少有人研究。傳統外交研究中，外交的含義似乎是：外交是政府的，外交不是政府以外部門的事。[4]外交，既然是政府職能，或者說在政府主導下的職能有限延伸，那么外交就不是一般性行政或事業，由此推論，自然也就與政府其他部門，與非政府部門沒有干系了。發揮大學的公共外交功能，自然不是議程之中的事，顯然，這是一種極度收窄的外交觀。

盡管傳統外交的主體范圍相對狹窄，但事實上外交從來就不只是政府的外交。最近幾年，我國外交部門一改過去的傳統外交觀，多次提倡公共外交及其價值，“高等教育是公共外交最主要的部分”。發揮教育系統，特別是高校在民間外交和國家大外交中的作用，是做好政府外交的基礎。[5]這些積極的轉變，必將帶來兩種變化：更多關于公共外交方面的學術成果；公共外交事業的更好發展。

比較與借鑒：大學公共外交功能發揮的形式

美國是西方發達國家中公共外交職能充分發揮的典型代表之一。美國大學的公共外交功能體現在以下四個方面：

1.大學作為外交思想庫

高校是外交思想的重要發源地。大學學者的外交理論或思想一旦被政府所采納，便很容易成為政府外交的目標或戰略。典型的案例有哈佛大學亨廷頓教授和薩克斯教授。亨廷頓以其《文明的沖突》，為美國政府“先發制人”的外交戰略奠定了思想基礎。薩克斯的休克療法卻幾乎斷送了俄羅斯的經濟前途，客觀上配合了美國國防戰略和安全事業的發展。哈佛兩位教授在遏制俄羅斯發展和發動伊拉克戰爭等問題上所提供的戰略外交思想，遠比發明一種新式武器重要，更比一兩位專職的外交官員所能發揮的作用要大。或許兩位教授本人不能同意這個判斷，他們或許從不相信他們的思想能夠成為發動戰爭和摧垮蘇聯的借口，事實卻是：他們的思想幫了美國政府的忙，對美國的大外交戰略起到了意想不到和不可估量的作用。正如有學者指出的那樣，薩克斯教授的休克療法的確在南美和東歐的波蘭等國得到了較好的應用，對于俄羅斯卻是災難性的。俄羅斯國家因此而幾乎陷入破產，經濟倒退了數十年，人才大量流失，損失高達500多億美元。[6]

大學學者不僅可以產出外交新思想，而且也有可能直接成為政府的外交參謀。亨廷頓曾數度在聯邦政府內任職，對政府事務的深度參與和其作為學者的雙重身份使其獲得了“學政復合體員”的評價。[7]

2.大學學者擔當政府外交政策的批判者

大學學者是政府外交政策批判的重要力量。批評的聲音，一定程度上，對于外交政策也能起到很好的檢視作用。因為外交批評，有可能增加外交政策的理性程度。外交批判，還有可能堅定外交決策者的信心。例如，美國發動伊拉克戰爭就遭遇到了哥倫比亞大學部分教授的強烈反對。個別教授放言：美國必將自掘墳墓，失敗將是遲早的事情。若在平日的美國社會里，這些觀點，即便偏激，也不會引起大的注意，但是在“9·11”事件發生后不久，美國民族情緒高漲。美國必敗的任何言論，很容易激怒美國人，特別是國會議員們，近百位議員聯名要求哥倫比亞大學伯林格校長開除那位教授。是否要開除這位教授，不是本文所要討論的話題，但外交政策出臺后，如果沒有不同的聲音，是不是就是“愛國”，是不是就是好現象，也值得深思。外交批評固然不是贊同，卻也是另一種形式的支持，或者說是更高層面上的支持，是確保外交政策理性和科學的重要手段。道格拉斯·凱勒（ Douglas Keller ） 在《從9·11 到反恐戰爭： 布什遺產的危險》中將布什政府的先發制人戰略視為新野蠻主義，僅僅通過武力解決問題是得不到好結果的。新野蠻主義集單邊主義、新保守主義和黷武主義于一體， 其表現是布什在執政初期同俄羅斯、中國、日本等大國關系普遍惡化。[8]諸多批評并沒有阻止布什的外交戰略選擇，因此，外交批評，未必總具有破壞性。

與批評家相反的是，外交政策一旦得到大學教授的贊同，得到大眾認可也就更有可能性了。美國政府提出“先發制人”的外交政策，就受到不少學者的擁護，勞倫斯·弗里德曼（Lawrence Freedman），在《威懾》一書中對威懾、脅迫和先發制人戰略做了較為深入的對比研究，尤其是結合國際法等相關學科知識對先發制人戰略做了較深入的探討。北卡羅萊那大學的羅斯菲爾德（Steven Rosefield） 和米爾斯（ D. Quinn Mills）在2007 年出版了《虛幻世界的主導者： 傳媒時代的美國領導地位》，他們認為先發制人標志著美國安全戰略的重大轉型， “采取先發制人或預防性戰爭能夠將威脅消滅在萌芽狀態， 是減少損失的最好辦法”。盡管他們并沒有區分“先發制人”與預防性戰爭之間的區別， 但他們的“預防危險比彌補損失更為重要， 單邊主義比多邊主義更重要， 軍事打擊比外交努力更重要， 國內安全比國際倫理更重要”，在很大程度上為布什時期的外交政策做了很好的注腳。[9]

3.大學學者出任外交和平使者

大學的公共外交功能，不是取政府外交而代之，而是對政府外交的擴展，至少是重要的補充。如果利用得法，一定是雙贏的。在今天的世界，越來越多的國家采用BOT 方式，將外交事務或外交項目外包給大學，讓大學分擔外交事務，不僅可以減輕政府外交的負擔，而且也可以發揮政府官員所不好發揮或者發揮不好的效果。

最近十多年，美國在每一次戰爭結束之后，往往借力于大學和大學學者做“人心工作”，大學也因此而成為政府外交的“承辦者”或“承包商”。科索沃戰爭以后，美國為了獲得在馬其頓的影響，便立刻利用大學教授開展針對性的高教援助項目。僅馬其頓大學的課程計劃改革項目，美國就撥付了近千萬美金。同樣，阿富汗戰爭以后，美國加緊了在中亞各國的滲透。僅就高等教育而言，美國便將一些外交事務委托給大學來做。例如，匹茲堡大學的魏德曼教授就拿到了政府很大的一筆“訂單”，開始在蒙古國和烏茲別克斯坦等國推銷美國的高等教育思想和模式。當美國提出與中國的“engagement”政策的時候，美國上下立刻開始了一場中文學習運動。目的顯然是要了解和遏制中國。這不是培養語言學家的需要，而是因國防的特殊需要。

拓展公共外交的概念，將大學與外交捆綁起來，是美國外交事業發展的新趨勢。傳統上有大炮開路、牧師緊跟的“侵略模式”；今天的變化，恐怕是“導彈開路”，學者緊隨其后。

4.大學通過人才培養發揮外交作用

學生外交與政府外交不同，其中最大的區別是學生的外交作用更深入，感情更持久。學生外交指向的是未來，而不是為了解決現實的某一外交問題或矛盾。學生外交活動形式多樣，豐富多彩。有學術類的，也有體育文藝類和新聞類的。學生公共外交的發揮可以成為政府外交的重要補充。例如，胡錦濤同志訪問美國并赴耶魯大學作重要演講，最初就是我國留學生的想法和努力。耶魯大學之所以發出邀請，是因應在耶魯學習的中國學生的請求。此外，我國最近幾年，學生外交事業發展也非常迅猛。又如，2008年成立的中國高校大學生傳媒聯盟，就發揮了很好的外交作用。聯盟建立的目的是要為我國大學生記者打造一個高端新聞平臺，“與國際高端政治家、企業家、學者以及各國青年領袖交流溝通”。到目前為止，聯盟已經成功組織了近20個青年學生代表團，采訪了世界有影響的政界、學術界名人，如薩馬蘭奇、德國前總理施羅德、諾貝爾獎獲得者約翰·薩爾斯頓等，被采訪的政要和學者無不對中國學生記者及其活動表示贊賞。這種交流打著民間往來的大傘，讓溝通的過程變得輕松，也提高了溝通和相互了解的效果。

學生外交還有一個顯著的特點是感情的長久性。學生與母校和導師，有一種特殊的師生感情。師生感情，在特殊時期，能發揮特殊作用，有助于解決政府外交的難題，甚至能夠解決政府外交所不好解決的問題。學生外交不僅可以配合政府外交，而且也可以為國家培養新一代外交人才。大學生“是國家的未來，通過讓他們參與各種形式的青年外交活動，培育他們的各種實際能力，開闊他們的視野，增強他們的參與感，使之成為國家良好的公民，亦能擔當起國家未來的社會、政治和外交等方方面面的重任。”[10]學生外交不僅是一種國際趨勢，而且也是學生能力培養的一種新手段。有參與外交活動經歷的學生，他們往往具備更高的多元文化理解能力，具有更多“世界公民的”素養，甚至為進入國際職業市場奠定基礎。

資源及功能：我國大學與公共外交

1.中國大學的公共外交資源

與其他國家相比，我國的大學外交資源最為豐富，因為沒有任何國家高等教育規模可與我國相比，沒有任何國家有百萬大學學者的隊伍。固然，規模與公共外交職能的發揮有關系，但也不可絕對性地理解，畢竟學者自身的外交水平以及他們水平發揮的社會支持度有多大，才是大學學者最終發揮其公共外交職能的關鍵指標。將這些因素綜合起來，影響大學公共外交職能的大學資源可以包括三個主要因素：參與公共外交的人力資源總量、公共外交職能發揮的途徑、以及公共外交功能發揮的最終效益。

中國高校的公共外交資源的規模和總量。要知道我國大學參與國際教育與合作、發揮公共外交職能的人力資源規模有多大，可以從教師和學生兩個指標去看。就教師而言，我國擁有世界上最大規模的大學教師群體。2010年，我國高校教師達到了129.5萬多。[11] 持有碩士及以上學位的教師有60多萬人。改革開放以來，我國出國留學事業發展迅速。截至2007年，我國各類出國留學人員達121.2萬人。學成回國的有31.97萬人。[12]這些人員半數以上耕耘在高校的講臺上，他們了解外國社會，與國外保持一定的學術關系，無疑，他們是公共外交的重要資源。如果與外交系統的專業外交人員相比，大學教師和學生的特點明顯。他們沒有外交人員的外交專業性，但他們有自己的專業和不同的外交思維。高校教授因為理論水平高，專業自信心強，在外交溝通時往往有三點明顯優勢：第一，因為不是官員身份，獲得外國公眾和政府官員接納和信賴的程度相對較高，政府外交官不好做的工作，教授們反而好做。第二，大學教師有專業背景和專業魅力，因而有更高的專業自信，這種專業自信也可以很好地遷移到外交活動中，而變成外交自信。第三，觸角滲透范圍極廣，因為每一個教授都有自己的專業領域。眾多教授的資源整合起來，外交的范圍和觸角也要大得多，覆蓋面也寬廣得多。

學生也是公共外交的重要主體。學生分為請進來和走出去兩個部分。以中美兩國留學生為例，每年美國來華留學生達到了13，674名（2008/2009學年度）；而我國赴美留學的人數是美國來華留學學生的10倍，達到了13萬之多。假設留學教育的平均年限為4年的話，那么在美國學習的學生總數就是50萬人。50萬的中國學生，是一個多么大的公共外交資源，簡直難以估量。如果僅僅發揮其中1/3學生的作用，那么其外交影響力也是巨大的。

2.中國大學的公共外交功能

盡管大學可以承擔政府大部分的外交活動，但大學畢竟是大學，在外交事務中，還是有其局限性的。如果說政府外交是主導性的話，是外交決策主體的話，那么大學的公共外交職能應該具有特殊性。大學的公共外交功能應該是在政府大外交的框架下發揮作用。因此，最有可能發揮作用的地方，應該是政府外交做不了或者不好做的地方。

中國大學公共外交的功能：一是政府外交政策的思想庫。高校的人力資源最為集中，有系統的外交知識儲備，有堅實的專業基礎，以及擁有政府官員所不具備的自由探索精神，因此作為思想庫，大學蘊藏著巨大的潛力。二是高校作為外交決策的參與者。高校學者要通過制度化的安排納入政府的外交咨詢和決策之中。只要政府能夠做好制度上的安排，學者是樂于參與的。學者一旦參與，外交決策的水平就一定能得到較大改善，全國人大專職委員的做法就值得提倡。三是大學可以通過外交事項或活動的外包形式，直接參與政府外交的實施工作。通過BOT 方式，大學可以獲得外交項目和資助。通過外交項目的實施和完成，發揮其公共外交職能。在我國，這是一種探索，但在國外，幾乎成了一種國際趨勢。

政策建議

1.政府關于公共外交的思想有待轉變

在看待大學公共外交的作用和潛力上，政府要敢于并給予他們更多的信任。有學者認為：“公共外交關鍵在公眾，必須要公眾去唱主角，而不是官方唱主角。”[13]我們認為問題的關鍵是如何整合力量，也就是用什么方法和策略，將民間、公眾或者說大學的公共外交資源更好地整合起來的問題。能否整合大學公共外交資源，反映兩個問題：一是我國公共外交到底能不能大發展的問題；二是對大學和學者的基本信任問題。加大發揮公共外交職能是不需要討論的問題，但信任大學學者，且充分發揮他們的作用，不僅需要智慧，而且也需要有探索精神。思想解放是必須的，不能讓“一點錯誤都不能犯”作為阻礙外交探索的全部理由。

2.要在大外交的戰略思想下重新設計政府外交和外事機構

目前，我們的外交領導和管理機構仍然沿用60年一貫制的“外事”一詞。建議采用“外交”一詞，變外事辦公室為外交關系委員會。因為，“外事”，關注的是執行，而“外交”，則包含有戰略發展和戰略執行。

3.要在外交咨詢和外交決策兩個層面，重視大學學者的建言參政

不僅要為學者探討外交問題提供良好的輿論環境，而且還要為學者直接進入國家層面的外交決策機構創造條件。僅僅依靠官員做外交，可以“守城”，卻難以“攻城”，因為，“攻城”就需要有突破和創新，官僚系統最大的弊端就是“維護現狀”，如果在世界形勢發展趨緩時，“守城”思想是可以用的，但在世界形勢如此快速變化的歷史時期，沒有創造性，便難以走得長遠，更難以滿足我國國際地位不斷崛升的需求。學者職業特點及其思想的活躍性，是政府外交，乃至于公共外交創新可資利用的重要源泉。

4.鼓勵建立民間外交智庫

在民間外交智庫上，可以獨立建立，也可以與大學聯手。智庫建立的目的是在政府和民間之間做外交。智庫身份的特殊性，也使得他們有別于政府。這樣的智庫不僅在本國發揮作用，而且可以在國際舞臺上發揮作用。為確保智庫建設順利進行，政府也需要為其提供發展資金，但最好的方式要通過第三方，特別是一些獨立的非營利性基金會。最偉大的外交，就是政府外交目的達到了，卻看不到政府的影子。一旦讓“敵對國”或潛在對手看到政府資金的流向，也就讓對方看清了公共外交的背后推手。

參考文獻 ：

[1]廖宏斌.我國公共外交的發展現狀及對策分析[J]. 四川大學學報（哲學社會科學版），2007，（5）.

[2]孫宇挺：民間交往日益增多，公共外交成中美外交基石. （文獻來源？）http：//www.chinanews.com/gn/2010/12-21/2735896.shtml 下載時間：2012.12.6.

[3]杰里爾·羅賽蒂著.美國對外政策的政治學[M].北京：世界知識出版社.1996：序言：11.

[4]魯毅等編著.外交學概論[M].北京：世界知識出版社， 2004：目錄.

[5]孫宇挺.民間交往日益增多，公共外交成中美外交基石. （文獻來源？）http：//www.chinanews.com/gn/2010/12-21/2735896.shtml 下載時間：2011.12.6.

[6]李紹榮，程磊.漸進式與休克療法式改革的比較分析[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2009，（6）.

[7]孫向東.亨廷頓：美國政治學界的巨擘[J].世界知識， 2003，（9）.

[8]孫德剛.當代西方先發制人戰略研究的四大學派[J].國外社會科學，2009，（1） .

[9]同8.

[10]袁夢晨.與世界對話—青年學生與公共外交[J]. 對外傳媒， 2011，（5）.

[11]教育部統計數據：http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s4960/index.html 2011.12.11.

[12]黃蔚.國家公派出國留學事業發展綜述：30年方興未艾[N].中國教育報，2008-12-31.

[13]龐中英：公共外交關鍵在公眾 應讓公眾唱主角. 2010.10.10.鳳凰網專稿.http：//news.ifeng.com/mainland/special/chahaerwaijiao/content-2/detail_2010_10/10/2733334_0.shtml. 下載：2010.12.12 .

（作者單位：北京師范大學高等教育研究所）

[責任編輯：于 洋]