高等教育改革的邏輯

摘 要：改革是為了發展的活力，而活力需要制度的保障。本文以十八屆三中全會精神為指導，對高等教育改革的邏輯關系進行探討。圍繞高等教育改革深水區和攻堅期的重點內容，提出促進活力的改革，主要有構建政府學校新型關系、推動高校分類辦學、促進高等教育內涵式發展。而要保障活力，就需要加強現代大學制度建設，注重把科學理念轉化為治理結構，把改革成果體現在章程建設之中。

關鍵詞：十八屆三中全會 高等教育 改革 活力 制度

黨的十八屆三中全會的主題是全面深化改革，要求到2020年在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，對教育的總體要求是深化教育領域綜合改革。可見，改革是今后工作的主旋律，而改革的任務又是艱巨的。十八大報告在總體目標部分提出“必須以更大的政治勇氣和智慧”深化重要領域改革，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步指出“改革進入到攻堅期和深水區。必須以強烈的歷史使命感……敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘”。本文結合學習領會全會精神，對高等教育改革的艱巨性和邏輯關系進行探討。

高等教育改革的深水區和攻堅期

1.國家總體改革的邏輯

改革是為了發展的活力和人民的福祉。

自改革開放以來，我國改革的方向就是激發發展的活力，并著力構筑保障活力的體制環境。筆者認為，十八屆三中全會延續了這一思路。例如，提出深水區和攻堅期，是擔心活力不足，而需全面深化改革；提出使市場在資源配置中起決定性作用，是為了增加活力；提出推進國家治理體系和治理能力現代化，是要以制度保證活力。最后，改革的目的是為了科學發展，改革成果要惠及全體人民。

2.高等教育改革的深水區

出現深水區，是因為我們的發展出現了悖論，如何解決悖論將成為繼續發展的關鍵。

主要悖論有：這是一個高度重視教育的社會，科教興國、人才強國都是國家戰略，家庭、學生也都為教育付出了巨大的精力，結果卻產生了錢學森之問和畢業生就業難現狀；這是一個高度重視人才的社會，政府想盡所能給予的稱號、給出巨額資金、重用大量人才擔當起各種職責，結果卻難以見到真正的大師，大學又開始去行政化；這是一個高度重視科技的社會，我國每年發表的論文數已位居世界第二，近幾年來科技投入每年以20%～30%的速度增長并于2013年越過GDP2%的門檻，但顯然我們還不是創新型國家。

3.高等教育改革的攻堅期

一是許多難題久攻未下，如1985年的《中共中央關于教育體制改革的決定》就提出關鍵是改變政府對高校統得過多的管理體制，1993年的《中國教育改革和發展綱要》指明要轉變政府職能、逐步建立政府宏觀管理、學校自主辦學的體制，1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》規定“高等學校應當面向社會，依法自主辦學”，如果它們當時真正實現了也許就不會有后來的現代大學制度的提法了。再如1993年的《中國教育改革和發展綱要》也提出過“制定高等學校分類標準和相應的政策措施，使各種類型的學校合理分工，在各自的層次上辦出特色”，2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020年》繼續提出要“建立高校分類體系，實行分類管理，引導高校合理定位”，但分類體系是什么？標準是什么？目前怎么操作等，一直都還沒有明確。

二是難在對一些有深度的問題沒有形成共識。沒有共識，怎么改革、朝什么方向前進？許多問題是提出來了，但往往各說自話，最后不了了之。例如，對教授治校的理解，堅持者認為是必須的，是大學的本質特征之一；反對者認為正如戰爭太重要了不能讓將軍說了算一樣，高等教育已成為國家戰略，怎么能讓教授說了算；更多人則認為教授治校不可行，學校規模很大，還要實行戰略管理，教授本身不懂如何治校、相互間不認識、又怕耽誤時間，怎么治校？雖然后來有關如何治校教育部門用教授治學來代替，但學界也不是沒有爭議。

以改革促活力

在改革的深水區我們的攻堅任務十分嚴峻，因此需要綜合改革：就是要解決掉那些綜合性、深層次難題，增強解決問題方式的協同性、系統性，有效激發各方的活力。

1.構建學校、政府、社會新型關系

十八屆三中全會提出要處理好政府與市場的關系，包括市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用相結合，而政府的作用主要是正確履行職能、實現宏觀調控。因此，高校需要完善面向社會依法自主辦學的法人治理結構。

改革的重點是探索政府對高校的新型目標管理關系。高校有自己獨特的社會職能和運行規律，不是行政機關，不能用政府管理模式管理學校；但教育也不可能超越社會而獨立發展，政府也不該放棄自己應有的責任。因此，有效的管理應是學校特色和國家意志的綜合體現，滿足政府目標和學校自主的雙向要求。政府與大學間建立起契約型目標關系就是：政府對大學提出目標和要求、提供財政及政策支持、進行績效評估，大學在宏觀框架內實行自主辦學。

在高校與社會關系方面，還應探索各利益群體參與治理的途徑，探討不同高校的適宜治理模式，如行業特色大學需加強產業界的參與，地方性高校應加強省級政府統籌權和地方各界的參與，理事會的構成要反映這些特征。

2.推動高校分類辦學

高校分類發展是一個看似簡單，其實十分復雜的問題。政府當然喜歡分類管理，社會也需要分類辦學，問題是學校是否樂意和安于定位。

問題出在學校身上，但板子不能打在學校身上，因為現實的高校分類給人的感覺是有高低、好壞之分的。誰不想爭上游，進步有錯嗎？科學發展觀第一要務是發展，有發展的沖動才會有發展的動力。因此，定一個較高的發展目標，有利于激勵教職員工進取，似乎也合乎情理。模式趨同其實也有符合規律的一面，因為辦學本身就有很多共同的形式，創新、模仿、趨同、再創新，本身就是世界各國高校體系進化的基本方式。

千校一面現象不僅包含著低端學校對高端學校的模仿，而且也包含著高端學校向低高端學校的趨同。我們既看到了高校“升格風”屢禁不止、愈演愈烈，也看到了許多重點建設大學廣泛采用大班教學模式，其實并不符合拔尖創新人才的培養規律。

高等教育質量的提高離不開人才多樣化的實現，而多樣化是緊密地與學校特色和社會需求聯系在一起的。因此，高校分類的目的不單純是為了學校定位和行政管理，最根本的目的是為了社會發展需求和人的選擇需要。為此，我們需要從一流的大學建設向一流的體系建設邁進，以不同的標準努力辦好每一所高校，使不同的學校都有內在發展沖動。

3.促進高等教育內涵式發展

內涵式發展首先是思想觀念層面的東西。因為在我們的發展文化上，擴張、外延式的發展深入人心，感覺地盤大了、樓高了才叫發展，有形的發展才叫發展。例如，大家都知道盲目擴張、跑步前進、教授爭官、官謀教授、論文唯上等不屬于內涵發展的內容，但大家還都這么做，因為非內涵發展可以得到資源、項目、榮譽、官位、機會等具體實惠。發展愿望與游戲規則不一致，說的和做的兩張皮，對此現象經濟學專門有個術語叫劣幣驅良幣。不加入價值判斷，劣幣驅良幣符合規律；加入價值判斷，它是不好的規律，危害很大。

這種危害主要是對創新文化的破壞。例如，在現有體制下一個非專業人員可以通過課題立項、出版論著等專業環節得到教授稱謂，甚至成為評委而決定著專業人員的學術命運，而事實是該教授的研究不是自己做的、書和論文不是自己寫的。這一現象想必大家已司空見慣，危害是：學術的平庸化！資源控制者成為大師，學術人員淪落為打工仔。

那么，如何改變這種狀況，真正實現高等教育的內涵式發展呢？結論是把復雜的問題簡單化，按事物最本質的屬性去發展。每個事物都有其最本質的屬性，如教師、行政各有其工，不能混淆，不能功夫在詩外。在什么位置謀什么政，本職工作是什么就評價什么，就是按本質屬性發展，而遵循了本質屬性發展才能實現內涵發展。高等教育的內涵式發展需要：教師心無旁騖，潛心學術醉心育人；行政恪守盡職，提高效率把握方向；學校面向社會，滿足需要提高質量。不能什么都想要，什么都占必走歪門邪道，通吃是內涵發展之大忌，特色是內涵發展之結果。

以制度保活力

如前所述，模式趨同、劣幣驅良幣符合規律，但它們是不好的規律。那么就要制定規則，規避它們，如銀行的回收機制就是使劣幣退出流通。這就是制度建設，制度可以保障健康發展。

1.把科學理念轉化為治理結構

對制約高等教育科學發展的一些難題，學者們其實發表過不少高論，但對工作的推動并不明顯。除了各說自話、沒有共識之外，很多是只有理念描述，沒有制度設計。有些話聽上去很美，但不能操作。

當然，也不能說我們就完全沒有共識。如在改革開放35年的歷程中，從擴大高校辦學自主權，到高校面向社會依法自主辦學，再到建立現代大學制度，大學制度的建設方向十分明確。但是，我們的目標沒有達到，我們的共識過于籠統，有時甚至成為空洞的口號。

問題出在我們雖有理念但缺少治理結構，很好的理念不能真正轉化為制度。多年來，我們循環不斷地出現放權與收權、辦學模式趨同、學者對權力的追逐等問題，不是源于認識上的不到位，而是由于治理結構的不完善。因此，治理能力現代化將顯得尤為重要。

高等教育的改革最終要滿足社會和人的發展需求，創建有助于學術創新和學生健康成長的環境，而這些需要治理結構予以保障。對外需落實辦學實體地位，避免行政部門的過度干預和項目抓手的過度牽制，即所謂的面向社會和自主辦學；對內需建立有效治理結構，通過職責明晰、程序公開、同行評議等措施規避學術尋租現象和人情關系影響，即所謂的自我管理和約束機制。因此，我們不能只講意義，而要有明確的制度約束和保障，通過治理結構來解決熱點、難點問題。

2.完善現代大學制度

大學制度建設的目的是為了人的成長，具體來說是提高質量和推動創新，而不是為制度而設制度。

第一，要保證和促進學生的健康成長，遵循教育基本規律進行制度設計。培養人是學校工作的根本任務，教學是高等教育的本質功能，因此教學工作是學校經常性的中心工作。學校的課程、專業、學科建設等均應遵循學生身心發展規律、滿足社會需求，考試、評價制度要有正確的導向，學校的行政要切實做好育人服務工作。

第二，要著力保護教師的專業發展，努力建設讓廣大教師醉心于學術工作的機制。大學的管理一定要放棄“獎官提拔”的重視人才方式，杜絕“以權謀學”現象，讓一流人才在學術框架內成長、走學術發展的道路，建立學術、行政雙梯階道路。

第三，要致力于高等教育治理能力現代化，堅決推進依法治教。完善高校的法人治理結構，在工作層面盡量減少行政對學校的直接介入，推進政校分開、管辦評分離，進一步落實和擴大學校辦學自主權。

第四，構筑創新制度文化。大學的制度文化不能扼殺新想法，而要有靈活機制激發和保護各種創新。從高等教育發展史來看，以高校為基礎產生的制度性創新模式有：解決現實問題—科學研究和人才培養要面向社會實際；訪問講座制—避免思想僵化，促進靈感和理解；跨學科中心—新學科新生長點及解決綜合問題；產學研結合—更好地面對社會需要；國際化—跨文化思想碰撞，促進思維方式的改進；科學共同體—共同的范式，平等、規范交流。這些，需要我們很好地歸納和總結。

3.大學章程建設

章程是把科學理念轉化為治理結構的理想載體。章程被稱之為大學的憲法，但當前的問題是改革未完，尚處在“攻堅期和深水區”，如何使章程建設不流于形式？筆者的觀點是：

第一，是章程的有無問題。從筆者接觸到的一些章程版本來看，最大的問題是過于雷同。筆者認為，這是可以理解的，因為高校發展和管理肯定會有一些共性的東西。欲速則不達，初生之物不會很完善，完善需要過程。例如，把學校建設成什么樣的大學，在高校分類改革沒完成的情況下，誰來認定？因此，章程建設的第一步是先解決有無問題，對共性問題給予規范，對特性問題給予方向。即使如此，也仍具有里程碑意義，因為它將結束高校長期以來無章辦學的歷史，是推動高等教育治理能力現代化的重要內容。

第二，聚焦影響高校科學發展和治理能力的基本問題。主要是彰顯學校使命和明確治理結構，這有助于學校的科學、內涵發展，對各利益相關群體的行為起到潛移默化的指引作用。章程是改革成果的結晶，要能奠定起學校新的發展根基。

第三，章程建設需要有完善期。章程的制定過程需要與高等教育的改革過程相銜接，在許多改革的難點尚未突破的情況下，僅滿足于近一兩年內把章程制定完成可能還不現實，在章程內容的選擇上需要有一個甄別、充實、完善的過程，這也是一個促進反思的過程。待國家規劃的改革任務全面完成之時，各高校形成規范性的章程版本，真正實現依法治教、按章辦學。

參考文獻

[1]編寫組.中共中央關于教育體制改革的決定輔導讀本[M].北京：人民出版社，2013.

[2]馬陸亭. 社會需要新型理想主義色彩的大學精神[J]. 北京教育（高教版），2013，（2）.

（作者系教育部教育發展研究中心高教研究室主任）

[ 責任編輯：蔡桂蘭]