工程質量投訴管理若干問題探討

黃 健

（海口市建設工程質量安全監(jiān)督站，海口 570206）

工程質量投訴是民生熱點問題。特別是近年來新聞媒體對工程質量投訴頻頻曝光，跟蹤報道，投訴事件、工程質量投訴管理機構（以下簡稱：投訴管理機構）及人員更是時時成為社會的聚焦點。如何妥善處理工程質量投訴，是擺在政府及其委托的投訴管理機構必須面對的、繞不開的話題，它既拷問了政府行政能力和人員素質，又督促有關部門根據社會發(fā)展需要不斷完善工程質量相關法律法規(guī)，以適應日趨復雜的投訴情形和人民群眾對政府部門管理能力不斷提高的需求。在投訴處理過程中，工程質量投訴管理機構如何正確把握好定位，靈活應用法律法規(guī)知識，恰如其分地處理一些敏感問題是順利開展投訴處理工作的關鍵。以下對工程質量投訴管理工作中的若干問題進行探討，試圖解釋在當前法律框架下，工程質量投訴政府職能、定位和作用，嘗試解決一些在質量投訴中經常遇到的有時又是非常敏感和棘手的問題。

1 工程質量投訴的概念和受理范圍

明晰工程質量投訴概念和范圍是投訴管理機構和人民群眾處理或進行工程投訴的基礎。根據《建設工程質量投訴處理暫行規(guī)定》（建監(jiān)［1997］60號）規(guī)定，工程質量投訴的概念可以歸納為：公民、法人和其他組織通過信函、電話、來訪等形式反映新建、改建、擴建的各類建筑安裝、市政、公用、裝飾裝修等建設工程在保修期內和建設過程中發(fā)生的工程質量問題的活動。建設工程在保修期內和建設過程中發(fā)生的工程質量問題均屬投訴范圍。

應注意投訴受理范圍中“在保修期內”和“建設過程中發(fā)生的工程質量問題”這兩個關鍵詞。

對于工程項目建設單位（房地產開發(fā)商）和施工單位來說，“在保修期內”是指《房屋建筑工程質量保修辦法》第七條規(guī)定的范圍：“在正常使用條件下，房屋建筑工程的最低保修期限為：（一）地基基礎工程和主體結構工程，為設計文件規(guī)定的該工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的衛(wèi)生間、房間和外墻面的防滲漏，為5年；（三）供熱與供冷系統(tǒng)，為2個采暖期、供冷期；（四）電氣管線、給排水管道、設備安裝和裝修工程，為2年。其他項目的保修期限由發(fā)包方與承包方約定。”房屋建筑工程的保修期，自竣工驗收合格之日起計算，保修事宜由施工單位出具《工程質量保修書》具體規(guī)定。

而對于商品房購買者來說，房屋的保修者為房地產開發(fā)商，兩者為買賣合同關系。房屋所有人應當要求房地產開發(fā)商依據《住宅質量保證書》規(guī)定的保修內容、保修期來進行保修。應當注意的是保修起始時間應為房屋交付業(yè)主使用之日，與施工單位出具的《工程質量保修書》起始時間可能不同。

“建設過程中發(fā)生的工程質量問題”應包含的內容是：正在施工的建筑物本身質量問題或施工造成的毗鄰建筑質量問題。如：一工地采用錘擊樁施工，造成毗鄰房屋內飼養(yǎng)的40余只兔子死亡。該事件屬于生產者對周圍環(huán)境影響問題，投訴方應到環(huán)保部門進行投訴，不屬于工程質量投訴受理范圍。而如果是造成毗鄰房屋出現開裂等質量問題，則屬于受理范圍。

2 投訴管理機構的定位及工作理念

大多數地方政府均委托當地工程質量監(jiān)督機構為投訴管理機構。因工程質量監(jiān)督機構是受建設主管部門委托，依據有關法律法規(guī)和工程建設強制性標準，對工程實體質量和工程建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位等質量責任主體和質量檢測等單位的工程質量行為實施監(jiān)督的部門。這種委托有利于從監(jiān)管方面順利解決工程質量投訴。但是，投訴管理機構由于其背景，往往又倍受投訴人或媒體“責難”：“房屋質量有問題，是怎么通過驗收的？”。這就需要正確理解工程質量監(jiān)督機構工作職責和明確投訴管理機構的定位。

質量投訴機構的定位：是協(xié)調者、監(jiān)督者，而不是工程質量責任具體承擔者。在投訴處理過程中，投訴處理人員應充分認識工程質量投訴處理的復雜性，擺正自身位置，不發(fā)表超越自身職責之言，應以組織處理質量投訴為主線，積極發(fā)揮協(xié)調作用，協(xié)調投訴人和工程建設各質量責任主體關系，確保質量投訴按照建設工程法律法規(guī)、房屋購買合同及《住宅質量保證書》規(guī)定內容得到落實處理。對拒不履行保修責任的按照相關法律法規(guī)規(guī)定進行行政處罰、不良行為記錄。

另外，質量投訴機構也不是工程質量鑒定機構。在質量投訴處理過程中遇須鑒定判定歸屬問題（如：房屋裂縫成因鑒定，須判定是主體結構構件或裝飾裝修原因產生等）的，應當建議投訴人及建設單位共同委托有資質的鑒定機構進行鑒定。

3 工程質量投訴處理流程

工程質量投訴應倡導將投訴解決在物業(yè)管理層級的原則，即投訴人發(fā)現房屋質量問題，應先向物業(yè)單位反映，物業(yè)單位應按照《物業(yè)管理條例》及物業(yè)服務合同的約定及時向建設單位報告，由建設單位組織項目各質量責任主體各方進行處理，將工程質量投訴消滅在萌芽狀態(tài)。如果上述訴求無果，投訴人可以到投訴管理機構進行投訴。投訴管理機構可以參考以下工程質量投訴處理流程進行處理（圖1）。

工程質量投訴流程圖中體現了以下投訴處理原則：

一是公正處理、疏導協(xié)調和監(jiān)督相結合的原則。即投訴管理機構依據現行法律法規(guī)對投訴全過程進行管理，維護投訴者正當權益。

二是有限協(xié)調處理能力原則。即投訴管理機構對投訴的處理能力是有限的，如投訴超出范圍或投訴協(xié)調難以進行即進入司法程序進行處理。這條原則對無理投訴者是一種有力制約，它為投訴工作“疏導、協(xié)調”提供了有力保證。

三是共同委托鑒定原則。一旦投訴必須進行鑒定，應推行本原則，這對避免鑒定結論產生糾紛提供有力保障。

此外，還通過數值計算進行了檢驗。例如，Cupillard和Capdeville（2010）揭示出：在考慮球狀地殼構造的情況下，當噪聲源在地表呈空間均勻分布時，就可以正確推定其衰減，但當噪聲源為局部存在時，就無法進行正確推定了。相同的數值驗證也經Weaver（2011）得出了結論。

注：（1）質量投訴受理范圍：建設工程在保修期內和建設過程中發(fā)生的工程質量問題均屬投訴范圍。（2）項目質量責任主體：參與項目建設的建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理等單位。（3）責任單位：負有投訴質量責任的項目質量主體中的一方或幾方。

4 幾個在投訴處理過程中常遇到的問題

4.1 關于工程質量鑒定機構

工程質量投訴往往會遇到建設單位和投訴人共同委托有資質的鑒定機構鑒定問題。那么，具備對房屋質量問題鑒定資質的機構是哪些呢？根據我國實際情況，大致有如下三類：

1）設計單位 《建設工程質量管理條例》第四十二條規(guī)定“建設工程在超過合理使用年限后需要繼續(xù)使用的，產權所有人應當委托具有相應資質等級的勘察、設計單位鑒定，并根據鑒定結果采取加固、維修等措施，重新界定使用期”。故條例賦予設計單位房屋鑒定資質。但現實是，負責本項目設計的設計單位做出的鑒定結論一般不被投訴人認可。其它具有相同資質等級的設計單位又不愿意承接這種利潤微薄且又有風險的質量投訴鑒定，這是尷尬的現實。

2）工程質量檢測機構 工程質量檢測機構可以承擔構件的質量檢測并給出結論意見。但難以對結構體系存在問題導致的質量問題進行綜合分析并得出結論意見。故工程質量檢測機構可以承擔那些不需要對結構整體進行分析判斷的工程質量鑒定工作，如：判定單個或一個檢驗批混凝土構件抗壓強度、砂漿抗壓強度、鋼筋抗拉強度以及混凝土樓板的厚度等。

3）司法鑒定機構 司法鑒定機構是經過司法行政機關審核登記并取得《司法鑒定許可證》，從事司法鑒定業(yè)務的法人或者其他組織。嚴格來說，司法鑒定機構只有在法院委托的情況下行使房屋鑒定職責，其結論只為司法系統(tǒng)所采納。在質量投訴處理中，在未進入司法程序的情況下，如投訴人和建設單位雙方均同意委托該類機構進行鑒定，亦不失為一種解決辦法，投訴處理機構應予支持。

4）房屋安全鑒定機構（危房鑒定所） 房屋安全鑒定機構是依據《城市危險房屋管理規(guī)定》規(guī)定，由市、縣人民政府房地產行政主管部門（現為住建主管部門）批準設立的房屋安全鑒定機構。但該機構各地發(fā)展不均衡，有些房屋安全鑒定機構只能進行危房鑒定，有些地區(qū)制定了安全鑒定機構準入標準，提高了該機構的鑒定范圍。質量投訴處理中，可根據該類機構能力和準入條件委托鑒定。

4.2 關于維修方案的出具問題

《房屋建筑工程質量保修辦法》規(guī)定：“發(fā)生涉及結構安全的質量缺陷，……；由原設計單位或者具有相應資質等級的設計單位提出保修方案。”故涉及結構質量方面的維修方案應由設計單位出具。除此之外質量缺陷的維修方案一般由施工單位等各質量責任方根據各自責任情況出具。

4.3 關于投訴人要求落實“三包”和退房問題

“包修”，如前所述。

商品房“包換”，尚無相關法律文件支持。

“包退”，中國消費者協(xié)會明文規(guī)定實行“三包”（包修、包退、包換）的商品有18種，但不包括商品房。但住建部、國家工商總局制定的《商品房買賣合同示范文本》中明確：“出賣人承諾該商品房地基基礎和主體結構合格，符合國家及行業(yè)標準。經檢測不合格的，買受人有權解除合同”，即為退房。有些地方如海口市在《海口市商品房買賣合同》制定了更為明確的規(guī)定：“該商品房交付使用后，買受人認為主體結構質量不合格的，可以依照有關規(guī)定委托工程質量檢測機構重新核驗。經核驗，確屬主體結構質量不合格的，買受人有權單方退房。”綜上所述，當證明地基基礎和主體結構質量存在問題時，投訴人可以要求退房，有關部門應予支持。

5 關于現行建設工程法律法規(guī)在工程質量投訴處理中存在的問題

目前，在質量投訴中主要遇到的困難有：

1）對質量責任的承擔主體不明確。導致在質量投訴處理過程中建設行政主管部門及委托的質量監(jiān)督機構飽受責難。

2）投訴處理過程中缺乏規(guī)范的處理程序和具體規(guī)定，投訴處理方式不完善，導致各方矛盾激烈，投訴處理工作難以為繼。

3）對拒不配合投訴處理的各質量責任主體（特別是建設、設計、監(jiān)理單位）缺乏有效制約、懲治手段，導致政府部門協(xié)調投訴處理力度不強，難于收到“一時之效”，更難于通過質量投訴處理達到全面提高工程質量之效。

4）對投訴雙方協(xié)商無果的，無明確規(guī)定走司法途徑解決機制（仲裁或司法程序），投訴方往往責難有關部門協(xié)調能力差或不作為，給投訴處理結案造成很大困難。

對上述問題，我國現行建設工程法律法規(guī)難以有效解決。即存在著質量投訴法律法規(guī)不健全，缺乏有效的處理程序和處理手段，導致投訴方訴求難以落實，監(jiān)管機構協(xié)調處理難等問題。如1997年頒布的《建設工程質量投訴處理暫行規(guī)定》（建監(jiān)［1997］60號）這一規(guī)范性文件，該規(guī)定只有22條，施行至今已有16年，已經遠遠不能適應當前我國社會、經濟和人民日益提高的民生訴求的需要。另外，原建設部《關于加強住宅工程質量管理的若干意見》（建質［2004］18號）中對建設單位（房地產開發(fā)企業(yè)）的質量責任和質量投訴有一些規(guī)定，但只言片語，難于系統(tǒng)發(fā)揮作用。

為解決這些問題，國家應對相關投訴管理規(guī)定進行修訂，地方政府應結合本地區(qū)情況制定地方法規(guī)予以規(guī)范。另外，國家應強制推行工程質量保險制度，當務之急是推行工程質量保證保修這一險種，以應對各質量責任主體破產無法落實保修責任人等問題，也為各質量責任主體提供風險保障。在具體實施時，可以借鑒、探討國際上較為成熟工程質量缺陷保險制度，建設單位投保工程質量保證保險的，可以免交物業(yè)維修金，通過保險降低建設單位的財務成本來引導和推動質量保險。如此，一是有利于分散住宅質量保證的風險和降低建設單位住宅質量保修的成本；二是有利于引入保險公司介入建設工程質量和安全監(jiān)督的新機制，督促建設工程參與方更好地履行建設工程質量和安全的義務和責任。

6 結 語

工程質量投訴處理是一項綜合性很強的工作，它既需要投訴處理人員熟悉現行國家建設工程法律法規(guī)及其他相關法規(guī)（如物權法、物業(yè)管理條例等），又要有穩(wěn)重與靈活相結合的能力。希望該文能夠給那些從事工程質量投訴工作的同行一定的啟迪，順利將每一件投訴案件結案。

［1］中華人民共和國國務院令279號.建設工程質量管理條例及釋義［Z］.2000－01－30.

［2］中華人民共和國建設部令第80號.房屋建筑工程質量保修辦法［Z］.2000－06－30.

［3］中華人民共和國建設部（建監(jiān)［1997］60號）.建設工程質量投訴處理暫行規(guī)定［Z］.1997－04－02.

［4］上海市人民代表大會常務委員會公告第42號.上海市建設工程質量和安全管理條例及解讀［Z］.2011－12－26.