城鎮(zhèn)化做得好可成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大引擎

◎英卓華

城鎮(zhèn)化做得好可成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大引擎

◎英卓華

世界經(jīng)濟(jì)正面臨新的階段。我們看到，全球金融危機(jī)的復(fù)蘇正在繼續(xù)，世界經(jīng)濟(jì)也在正常化發(fā)展。在過去五年中，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體不僅是穩(wěn)定的來源，而且是增長的來源，所以我們對(duì)于危機(jī)后的現(xiàn)實(shí)正在作出一些意識(shí)上的調(diào)整。首先，外需的增長能夠把過去幾年發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體出臺(tái)的刺激政策的壓力消化掉，也能夠在這個(gè)過程中解決一些財(cái)政赤字和債務(wù)問題。另外，發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的治理政策也會(huì)影響資本的流動(dòng)。“正常化”意味著全球利率水平會(huì)提升，也意味著在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的投資成本將會(huì)更高。所以，便宜資本的日子已經(jīng)一去不復(fù)返。

在這樣的環(huán)境下，有一些經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展速度已經(jīng)慢于危機(jī)前，如果保持現(xiàn)有的速度或者加速發(fā)展，需要有新的增長引擎。同時(shí)，要在一些目前沒有關(guān)注到的領(lǐng)域進(jìn)行改革，而且要確保這些領(lǐng)域獲得必要的融資。我們認(rèn)為，城鎮(zhèn)化如果做得好可以成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大引擎。實(shí)際上，有一些國家雖然城鎮(zhèn)化率不高，但是也已躋身為高收入國家，這是一個(gè)最新的現(xiàn)象。19世紀(jì)初，只有不到一半的人口生活在城市里，20世紀(jì)初也不到40%，現(xiàn)在有超過一半的人口生活在城市里，到2030年預(yù)計(jì)有2/3的世界人口將會(huì)是城鎮(zhèn)人口。

談到城鎮(zhèn)化也會(huì)想到工資水平以及生產(chǎn)率水平的提高。實(shí)際上，這樣的進(jìn)程確實(shí)能夠促進(jìn)就業(yè)和生產(chǎn)效率的提高。我們需要有一個(gè)更廣的、更有效的勞動(dòng)力市場(chǎng)，同時(shí)要有知識(shí)的外溢效應(yīng)，并把這樣的過程和全球經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程緊密相連。很多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體必須在達(dá)到60%的城鎮(zhèn)化率之前先把人均GDP提高到1000美元以上，所以我們剛才講到的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化是緊密相連的，但是這兩者之間并不是必要的互相關(guān)聯(lián)關(guān)系。如果沒有一個(gè)比較穩(wěn)健的公共政策，城鎮(zhèn)化的一些積極效應(yīng)可能會(huì)被成本拖累，比如說污染、交通擁擠以及生活成本的上漲等。在世界很多國家，城鎮(zhèn)化實(shí)際上沒有帶來所希望的生活水平的提高以及生產(chǎn)效率的提升，而有城中村、城鎮(zhèn)失業(yè)率居高不下以及其他社會(huì)和城市的問題，很多在城市里的人還是居住在城中村里。

城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型當(dāng)然也會(huì)導(dǎo)致不平等的問題，這個(gè)問題也是中國目前討論的一個(gè)重中之重。城鎮(zhèn)化的同時(shí)伴有收入差距，包括城鄉(xiāng)和區(qū)域差距的擴(kuò)大，這又回到了剛才講到的，要讓福利和繁榮為所有人共享的目標(biāo)，中國目前在城鎮(zhèn)化方面的經(jīng)驗(yàn)正在為其他國家所關(guān)注。很多發(fā)展中國家，在過去城鎮(zhèn)化過程中也有很多教訓(xùn)，他們?cè)诳焖俪擎?zhèn)化的過程中也看到了城鄉(xiāng)之間收入差距在快速擴(kuò)大，還有很大一部分人存在一些融入城市的問題。確實(shí)，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展是全球難題。城市里的工資水平較高，農(nóng)村地區(qū)一般會(huì)出現(xiàn)赤貧現(xiàn)象。大概有75%的赤貧人口都是在農(nóng)村。所以，這也跟聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)有所關(guān)聯(lián)，比如說提供一個(gè)更好的衛(wèi)生條件，也是全球想要實(shí)現(xiàn)的一個(gè)目標(biāo)。大概50%的城鎮(zhèn)人口在2010年就能夠使用公共廁所，這種公共廁所的可獲得性是全球在關(guān)注解決的問題，也是世行除了消除貧困之外的一個(gè)目標(biāo)，就是需要一個(gè)更有包容性的增長。

政府如何實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中更有包容性的增長？世行的研究顯示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不會(huì)在每個(gè)區(qū)域同時(shí)發(fā)生，但是不應(yīng)該有一個(gè)城鎮(zhèn)或者一個(gè)區(qū)域依然處于貧困水平之下。經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展，這種城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)該帶來更具有包容性的發(fā)展。這個(gè)怎么來做？

首先，要確保經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集在城市，為城市提供必要的工具和資源，允許這一過程發(fā)生是非常重要的。要有一個(gè)很好的城市規(guī)劃、健全的土地政策，用財(cái)政和金融手段讓城市進(jìn)一步發(fā)展和擴(kuò)張。當(dāng)然，這個(gè)聚集效應(yīng)也有一些后果，比如城中村、大城市病、交通擁擠等等。這樣一些問題需要逐步解決。另外，我們也要看到一些移民家庭遇到的問題，比如留守兒童的問題，很多兒童的父母去城里務(wù)工，但是孩子卻留在農(nóng)村地區(qū)，由祖父祖母撫養(yǎng)，所以我們需要為這些務(wù)工人員提供一個(gè)攜帶子女到城鎮(zhèn)落戶的政策，確保能夠持續(xù)支持這樣的政策往前邁進(jìn)。

第二，在一些快速增長的區(qū)域，政府應(yīng)該注重提供公共服務(wù)，更好地促進(jìn)人力資本的發(fā)展。比如，教育和衛(wèi)生，讓人們能夠具備足夠的必要技能，不管他處于何方，都能夠用他自己的能力找到想要做的工作，并能夠進(jìn)一步提升農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)效率。同時(shí)，不是說所有的人都會(huì)去遷移，有一些會(huì)遷移到城市，有一些不會(huì)，所以對(duì)于農(nóng)村繼續(xù)扶貧，包括提供干凈的水和其他政策，也是非常重要的。但是，我們需要有一個(gè)財(cái)政體系，能夠來提供足夠的財(cái)政支持，在這個(gè)過程中我們可以使用已經(jīng)出現(xiàn)的公私合營模式（PPP），比如在一些水務(wù)項(xiàng)目上，不需要政府出太多的資金，同時(shí)又能用更低的成本實(shí)現(xiàn)這些項(xiàng)目的落地。與此同時(shí)，也需要有一些更好的基礎(chǔ)設(shè)施，用經(jīng)濟(jì)的手段來促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。比如說交通走廊，能夠更好地把小城鎮(zhèn)的道路打通，使它能夠像大城市一樣獲得更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)。如果沒有這種聚集化的效應(yīng)，城市效率是沒有辦法提高的。

剛才，我講到這些移民不一定要到這個(gè)城鎮(zhèn)來務(wù)工，那怎么讓這些人能夠在小城鎮(zhèn)也能找到好的工作？當(dāng)然，我們也意識(shí)到并不是所有的地區(qū)都可以實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，所以首先必須集中解決人口比較聚集地區(qū)的發(fā)展，這些人口比較稠密的地區(qū)，可以更好地從公共服務(wù)的提供中獲益，比如養(yǎng)老金可以轉(zhuǎn)移，還有好的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育服務(wù)。

另外，對(duì)于全球的政策制定者都是有這樣的認(rèn)識(shí)：要實(shí)現(xiàn)具有包容性的增長，還需要確保糧食安全。我們看到，農(nóng)業(yè)改革在英國是先行于工業(yè)革命的，這是他們的經(jīng)驗(yàn)。首先，能夠讓農(nóng)民從土地上解放出來，像日本、韓國則是很快在上世紀(jì)進(jìn)行工業(yè)化，當(dāng)時(shí)有一些農(nóng)村工作人員的生產(chǎn)力得到解放。當(dāng)然，這個(gè)新釋放出來的人口未必能夠完全解決這些工業(yè)發(fā)展的用工需要。另外，農(nóng)業(yè)可以通過現(xiàn)一些現(xiàn)代化的灌溉技術(shù)、耕作技術(shù)，通過實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展來提高生產(chǎn)效率。我覺得，日韓現(xiàn)在很多糧食是靠進(jìn)口實(shí)現(xiàn)的，所以這是對(duì)于糧食安全的新詮釋。對(duì)于中國來說意味著什么？中國在自給自足的糧食生產(chǎn)方面做得很成功，取得了很多成就。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在過去30多年中也已經(jīng)使5億人脫貧，包括城市和農(nóng)村地區(qū)的貧困人口，大概已經(jīng)有3億農(nóng)民工進(jìn)城打工、去提升自己以及家庭的收入。我覺得，在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，中國可以在扶貧方面更好地延續(xù)過去的做法，我們認(rèn)為有能力變得更強(qiáng)。

我們跟國務(wù)院發(fā)展研究中心一起研究中國的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，這是我們過去一年半左右開展的工作。我們通過比較開放、坦誠的對(duì)話，提出了非常務(wù)實(shí)、全面的政策建議，使得新型城鎮(zhèn)化避過一些問題和成本。首先，我們認(rèn)為要對(duì)土地政策、土地管理進(jìn)行改革，以及對(duì)土地配套的機(jī)制和體制進(jìn)行調(diào)整。保護(hù)農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)讓農(nóng)業(yè)用地也能夠更方便地轉(zhuǎn)為城市工業(yè)用地。其次，可以通過提供更好的公共服務(wù)，以及更好的稅收體制改革，提高農(nóng)民的生活水平。第三，我們要有一個(gè)戶籍制度的優(yōu)化和調(diào)整，讓人們能夠更自由地進(jìn)行移動(dòng)，讓他們和他們家庭在更加合適的地方落戶。

我們看到，中國需要更好地執(zhí)行一些產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，中國領(lǐng)導(dǎo)人也已經(jīng)意識(shí)到了他們?cè)谶@個(gè)成功過程中的一些挑戰(zhàn)，比如說城市的擁擠、成本的提高、不可持續(xù)、不協(xié)調(diào)的一些問題。我很振奮地看到，中國政府已經(jīng)吸取了我們與國務(wù)院發(fā)展研究中心做的研究報(bào)告中提出的聯(lián)合建議，把人作為改革的出發(fā)點(diǎn)，使得我們的改革能夠讓城鎮(zhèn)人口（不管是來城鎮(zhèn)務(wù)工的還是城鎮(zhèn)職工），能夠享受到更全面的公共服務(wù)。所以，中國領(lǐng)導(dǎo)人不僅看到了這些挑戰(zhàn)，而且也看到了穩(wěn)健的城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以帶來的機(jī)會(huì)——能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)和包容性增長的機(jī)會(huì)。

作者系世界銀行常務(wù)副行長。本文是作者3月23日在中國發(fā)展高層論壇2014年會(huì)上所作的演講。本刊根據(jù)錄音整理，略有刪節(jié)。