加強“五結合”化解產能過剩

◎蘇 波

加強“五結合”化解產能過剩

◎蘇 波

產能過剩是一個帶有普遍性的經濟現象，在市場經濟條件下適度的產能過剩是一種自然現象，可由市場自行調節，也有利于形成有效的市場競爭。

產能嚴重過剩的深層原因

在中國，目前一些行業出現了嚴重的產能過剩，2010年底一些行業產能利用率為鋼鐵72%，水泥73.7%，電解鋁71.9%，平板玻璃73.1%，船舶75%。2013年有些行業的產能利用率還在下降，比如船舶行業利用率跌到65%；有些行業出現了全行業的虧損，比如說電解鋁行業。這些產能利用率明顯低于正常的工業發展水平。造成這些行業產能嚴重過剩的原因，除市場因素外還有體制機制、管理方式、發展方式等諸多深層次原因。

首先，政府對微觀經濟的干預過多，部分地方政府以追求經濟和財稅收入的高速增長為目標，通過低地價甚至零地價供給，稅收減免、財政補貼、信貸扶持等資源配置方式招商引資，扭曲了市場信號，影響了企業正常的投資決策。

其次，由于土地、能源、資源等要素價格不合理，社會成本、環境成本未能全部體現在企業的經營成本中，市場配置資源的決定性作用難以有效發揮。

第三，對違規審批項目的地方政府缺乏有效約束和責任追究制度，而且審批本身也存在著一些過度干預企業經營的問題。在競爭性行業，依靠行政性審批的管理方式難以有效遏制產能的無序擴張。

第四，部分行業發展方式粗放，創新能力不強，產業集中度低，沒有形成由優強企業主導的產業發展格局，產業無序競爭，重復建設嚴重。

第五，推動企業公平競爭的市場環境建設滯后。對已有措施執行不到位，事中、事后的監管缺位，導致一些達不到環保、能耗、安全等標準的企業，以不公平的方式參與市場競爭，加劇了產能過剩。當然，也有國際一體化的經濟使中國在承接全球制造業產業轉移過程中，前10年獲得了20%以上的超高速發展，積累了過多產能。在500種工業產品當中，中國目前有220種產品產量在世界居第一位，其中一些重要的資源性行業占全球40%以上，在部分產能嚴重過剩的情況如不及時調整，不僅會加劇市場惡性競爭，造成資源低效配置，行業虧損面擴大，影響產業的健康發展，而且會引發企業職工的失業，金融機構不良資產增加等社會問題。

化解產能過剩需要加強“五結合”

化解產能過剩是十分復雜、艱巨的工程，也是當前我國產業結構調整的重中之重，需要各部門各地方政府加強協作，共同努力。工業和信息化部高度重視化解產能過剩工作，為了充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好地發揮政府作用，堅持標本兼治，長短結合，綜合運用經濟、法律、標準和必要的行政手段，主要在控制產能總量，調整優化存量，規范市場秩序，建立長效機制等方面下功夫，積極推進化解產能過剩工作。

一是將化解產能過剩和嚴控新增產能、淘汰落后產能相結合。對鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業，今后幾年不以任何名義核準備案新增的產能項目，堅持疏堵結合的原則，運用發展的理念，構建淘汰與發展相結合的良性機制，對產能嚴重過剩行業項目建設，實施等量或者減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域實施減量置換，強化環保、節能、安全生產產業總目標，加強運用差別電價和懲罰式電價、水價等經濟手段，營造公平競爭的市場環境，通過嚴格執法和市場競爭，淘汰一些落后產能。

二是將化解產能過剩和促進企業兼并重組、優化產業組織結構相結合。進一步優化企業兼并重組的市場環境，發揮市場機制的作用，簡化企業兼并重組的審批制度，提高審批效率，完善財稅政策，豐富支持方式和融資渠道，調整解決跨地區、跨所有制兼并重組當中的問題，促進企業做優做強。

三是將化解產能過剩和促進產業升級、優化空間布局相結合。落實工業轉型升級規劃，加強企業技術改造，加快關鍵共性技術和工業研發利用，改善有利于新興產業發展的消費環境；加強知識及產品規模應用的基礎設施建設，健全促進有效市場需求形成的優惠政策；加強分類指導，按照國家主體功能區的規劃要求，根據各地的資源環境承載力，積極引導基地合理的確定產業發展方向，推動產業向生產要素優勢集中的地區轉移。

四是將化解產能過剩和深化改革、轉變政府職能相結合。約束有形的手，放開無形的手，注重建立公平競爭的市場環境。要更多地采用法律、法規和經濟等市場化手段，運用環保、節能、質量、技術、安全標準等市場準入條件淘汰落后產能。要進一步簡政放權，大幅度減少和下放行政審批事項，減少政府對企業投資活動的行政性干預，落實企業投資的自主權，強化事中和事后的監管。

五是將化解產能過剩和鼓勵企業走出去相結合。統籌全球產業變革和國內工業轉型升級，充分利用兩個市場、兩種資源，在更大范圍、更寬領域、更高層次上推進對外開放。利用絲綢之路經濟帶和海上絲綢之路、中巴經濟走廊、蒙中印緬經濟走廊，以及中國—東盟自貿區、中非、中拉、中俄經濟合作等各類經濟合作平臺，鼓勵企業走出去，加強對外產業合作；支持國內企業在海外靠近市場、靠近資源的地區投資建廠，引導產能過剩行業向外有序轉移；積極推動優勢領域和戰略性新興產業積極參與國際的競爭和合作。

產能過剩既是當前中國經濟發展中的大問題，也形成了促進企業轉型升級的倒逼機制，同時為跨國公司提供了深化投資合作的新空間。我們歡迎跨國公司參與我國產能過剩的治理，進一步放寬市場的投資準入，鼓勵外資企業與中國企業深化合作，開展產品結構和工藝技術升級；積極支持外資企業在華設立研發中心，開展協同創新。工業和信息化部將加強與相關部門的協作配合，制定開放發展長遠戰略，強化貿易政策和產業政策協調，完善多邊、雙邊投資合作促進機制，營造開放發展的良好環境。

作者系工業和信息部黨組副書記、副部長。本文是作者3月24日在中國發展高層論壇2014年會上所作的演講，本刊根據錄音整理。

·問答·

提問：我們都講到產能過剩的結構性調整，我的問題是，當然有些新興行業會來替代產能過剩比較嚴重、效率比較低下的部門，除了剛才講到的結構性重組之外，是否要講到綠色的可持續、環境友好型的經濟構建，是否能夠有助于這樣的轉型呢？

凱颯（西門子股份公司總裁、首席執行官）：這還是一個關乎重組的問題。這樣的一些社會資源必須要來進行有效配置，對一些失業工人或者技能不匹配的工人進行再培訓也是非常重要的。剛才講到的可持續或者環境友好型的行業，比如說風能、太陽能，如果能夠把結構做的比較合適的話，比如像德國的情況，那就會創造出更加具有可持續的工作，同時給社會帶來一些價值。

提問：我是來自華新水泥股份有限公司的李葉青，關于化解產能的問題，我看了蘇部長提的五條意見，我們執行的都非常好，但是第一條我們覺得還是有問題，可以用等量或者減量置換的方式進行產能淘汰，這樣又給下面新增產能有一個缺口。什么叫做等量或者減量？把過去競爭中已經逼停的落后生產線集中起來變成新的產能在增加，這不是減少是在增加。這個問題我想跟部里反映一下，政策上的缺口不能以規模來論，而應該以過去幾年，兩三年的產量論，如果淘汰這個產量可以，而不是以什么樣的規模來淘汰，這已經存在了多年反復淘汰的問題。

蘇波：您剛才說的是兩個問題，一個是我們有一些行業確實已經出現了絕對性過剩，就是隨著我國工業化的完成，有些產能可能到我們最終完成工業化也難以消化，比如我們的發電設備，發電設備目前形成的產能大概年生產能力到1.6—1.8千萬千瓦的裝機，我們國家未來怎么發展也消化不了這些產能。第二，有些產能是成長性或者周期性的，可以隨著經濟發展在消化，比如說光伏發電產品，比如目前汽車的產能也有相應的過剩，但是市場還在發展，需求還在增長，但是水泥的等量置換是過渡性的措施，不是永久性的措施，因為中國的水泥生產量已經占全球的60%，所以總量上有過剩，但是像水泥這樣的行業最終還要靠市場去調整，我想在整個化解產能過剩當中，政府的定位要盡量減少用行政性的手段去壓減過剩產能，而不斷地完善市場競爭的環境，使優勝劣汰的機制能夠起作用，讓市場根據企業的運行情況自動地調節過剩產能。當然，我們對產能調整總體的方案是轉移一批、淘汰一批、升級一批、調整一批，我想水泥行業主要靠市場調節。

提問：我是倫敦政經學院的，我想請各位專家評論一下是否有這樣的一種緊迫感，講到城市的基礎設施，我們現在看起來城鎮化率會在15年從50%左右上升到70%，所以在這個過程中需要來建很多的城鎮基礎設施，但是城市的能效、城鎮的擁堵、污染，還有它的宜居性問題，我們可以預想，這些城市應該有更多的公共交通，更少的私家車，而更多的信息化的依托，剛才講到15年到70%左右的城鎮化率，它是一個巨大的、歷史上從來沒有出現的城鎮化進程，這樣的基礎設施的建設需要能夠來維持很長的時間，比如說倫敦，我自己家鄉的路，實際上很早很早就建了，像倫敦地鐵也很早就建了，現在還在用。像這樣的決策，因為考慮到城市要有宜居性、減排等各種各樣的要求，在今天的討論里我們還沒有感覺到有好的基礎設施，它的融資、它的設計要做好的緊迫性。

鮑達民（麥肯錫公司董事長、全球總裁）：我同意要有這樣的緊迫性。在倫敦生活可以感覺到羅馬人的道路現在還可以用。第一點你剛才講到的概念，我們聽到人家說中國的增長率會下降，那主要是基礎設施，主要是鋼鐵、水泥行業在這個過程中有產能過剩，所以在這個過程中我們也不會忘記有調整的坡度，但是如果看水資源能源的效率，還有擁堵這樣的一些問題，實際上我們要找到一個解決的模式，因為我們發展是如此之快，所以實際上這是一個應對問題很好時機，而且標準的制定，在我們設計這樣一些基礎設施的時候是非常至關重要的。

馬力強（國務院國有重點大型企業監事會主席）：我這個問題還是接著剛才產能過剩問蘇波部長的。我們產能過剩剛才講了絕對過剩，比如說水泥，我們可能過去或者主要靠政府行政手段，現在說主要靠市場的手段也是對的，但是可能不能一下子就走到這樣，因為根據中國經濟的發展，現在很多東西，比如說土地、項目、環境等等，和地方政府關系很大，如果水泥問題沒有政府的作用，要靠地方完全靠競爭，可能會有一些小企業，他有資源、成本低，一直能夠戰勝現有的企業，所以我覺得有些東西是不是還是要考慮政府和市場的結合，不能完全從一個極端走向另外一個極端。

蘇波：我贊成馬部長的意見，化解產能過剩最終要靠市場機制發揮作用，但是在目前整個市場競爭的優勝劣汰機制不完善的情況下，可能要綜合運用經濟、法律和政策的手段，包括一些行政手段去化解這些產能過剩。當然，對產能過剩我們化解的渠道有幾個方 面，不是一味的去關閘，因為已經形成的產能也是財富，不能簡單的都關掉，所以首先我非常贊成剛才幾位專家所講的，就是要轉型升級一批，向高端產業發展，然后實現制造業的數字化、智能化和網絡化發展，使它有效的產能能夠成長成繼續為國家付出的財富。另外就是轉移一批，重組一批，最后才是淘汰一批，淘汰那些確實不符合環保、不符合安全，能耗比較高的一些行業，技術也比較落后的，這是幾個方面要同時推進。