淺議財稅體制改革進程中的財政審計

劉亞飛

（內黃縣審計局，河南 內黃456300）

黨的“十八大”報告提出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。”這是從全局和戰略的高度全面深化經濟體制改革，對當前及今后一個時期加快改革財稅體制、完善公共財政體系指明了方向。根據以往的改革實踐，財稅體制改革一直是全面經濟體制改革的突破口，而當前我國經濟發展過程中遇到的諸多難題也都需要通過深化財稅體制改革來破解。財稅體制改革已經是如箭在弦，不得不發了。

財稅體制改革的推進，需要各方面的協調配合，這其中也包括審計機關獨立審計功能的發揮。正如審計署黨組成員、副審計長侯凱所言:“改革就會遇到方方面面的阻力，這就要求審計要在推進財稅體制改革中發揮作用。因為審計沒有自身的利益，同時在專業知識上我們也具備這樣的能力來揭示妨礙科學發展的體制機制弊端，另外一個有利條件，在審計過程中，我們對問題的感受很深，能聽到不同的聲音和意見。”財政審計是國家審計的基本職責和永恒的主題，完善財政審計的各項環節，進一步強化審計監督在國家財政收入和分配領域的地位和作用，對推進財稅體制改革有著積極和重要的意義。

1 財政審計面臨的問題

1994年分稅制改革確立了市場經濟條件下中央與地方財政分配關系的基本制度框架，對于理順中央與地方的分配關系，調動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調控能力，都發揮了積極作用。然而，隨著時間的推移，分稅制在運行過程中存在的一些體制、機制上的負面效應也逐漸顯露并積累了一系列的問題，如財政管理體制不完善、內控制度不健全、執行政策不到位、資金決策失誤、損失浪費嚴重等。由于財政審計工作長期以來偏重于財政財務收支審計，導致財政審計監督與經濟發展和財稅體制改革的要求相比相對滯后，財政審計仍存在一些問題：

一是審計機關受行政隸屬關系的制約，審計查出的問題得不到落實。一些問題年年審年年犯，最后陷入了年年犯年年審的尷尬境地，使審計機關的權威大打折扣，嚴重影響了審計的形象和公信力。劉家義審計長在向全國人大常委會做《關于2012年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》時指出，中央部門預算執行情況總體較好，但一些部門預算執行仍不到位，預算的約束力有待增強。實際上，這些問題早已是“老大難”問題，歷經多年審計而依然頑固存在，也說明財政審計要緊跟財稅體制改革的步伐，尋找體制機制上的深層次原因，化解當前財政審計的難題。

二是審計執法力度不夠，缺乏敢于碰硬的決心和勇氣。審計執法是審計成果最終體現的一條重要途徑。財政審計中發現的一些帶有普遍性的問題，總是由于各種原因不能嚴格處理。比如地方財政收入中占比不斷提高的預算外資金的管理和使用，存在大量不合理、不規范的情況。但由于牽涉到地方政府的切身利益，面對來自各方面的壓力，地方審計機關往往會采取妥協的方式來處理，這就使審計在一些地方成了擺設，也是對審計事業的一種損害。

三是財政審計的理論和實踐脫節，實踐遠遠落后于理論的步伐，面對財稅體制改革中出現的各種新情況，勢必會有各種新的理論產生，這不由得讓人擔心——審計實踐連原有理論都跟不上，而對不斷涌現的新理論，審計真的準備好了嗎？

四是審計人員的能力建設滯后，審計方法和審計技術有待改善和提高。審計人員的職業素質直接決定了審計質量的好壞。審計機關從成立到現在雖然已經走過了30個年頭，但高質量的審計人才依然匱乏，尤其是基層審計機關，吸收和培養能夠滿足未來審計需求的高素質、復合型人才依然任重道遠。此外，在一些地方，由于缺乏科學的審計方法、操作指南和評價標準，加之財政審計對象的信息化建設水平較低，沒有標準的數據接口能與財政、稅務征管信息、國庫入退庫等系統實現有效的數據交換和共享，財政審計在審計方法、手段上仍習慣于查賬等傳統方式，AO等信息化手段的應用難以得到有效的發揮，客觀上也影響了財政審計的效率和成果。

五是財政審計還存在盲區。按照慣例，國稅系統屬于審計署的審計對象，地方審計機關不能對地方的國稅部門進行審計。而審計署囿于自身力量，只能將觸角延伸到省級國稅局，全國縣以上國稅局有3000多個，每年能夠接受審計的不足5%，基層國稅部門更是成為了審計的真空地帶。

2 完善財政審計措施，服務財稅制度改革

一是要積極爭取黨委、人大和政府對財政審計工作的支持，發揮審計為領導宏觀決策服務的功能，切實履行審計機關對財政、預算的審計監督職責。加強對地方政府債務的審計，增強前瞻性和敏銳性，在全面掌握財政收支狀況的基礎上，密切關注財政運行中的突出矛盾和潛在風險，及時向人大和政府提出防范和化解財政風險的建議，為財政安全運行提供保障。同時，要積極推動審計結果公告制度，提高審計的知名度和威懾力。

二是要在財稅體制改革的進程中，積極探索財政審計的新路子、新方法，敢于創新，勇于實踐。財稅體制改革勢必要對中央和地方政府的收入來源重新進行分配，之前脫離了地方人大和政府監管的資金，必然要納入審計監督的范圍。財政審計大格局下，監督全部政府性資金和財政運行全過程，是大勢所趨，這些都為我們提供了廣闊的審計空間，財政審計在這些領域大有可為。

三是要順應新形勢，轉變工作方法，調整審計思路。十八屆三中全會明確提出“要加強財政體制改革，建立事權和支出責任相適應的制度。清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付”。根據這一要求，財政審計工作就要密切關注財稅體制改革過程中轉移支付制度運行情況，推動轉移支付結構的調整和分配的規范透明，促進建立科學的轉移支付項目決策和管理機制。關注轉移支付資金分配分散、使用效益不高等問題，加強對農業、科教、社會保障、節能環保等重點資金、民生工程和重大政府投資項目的審計，揭示和反映政策落實不到位、政策目標未實現以及嚴重影響和損害群眾利益的問題。

四是要整合審計資源，內部挖潛，外部溝通，為財政審計創造良好條件。審計機關要牢固樹立財政審計大格局的觀念，在內部除了要加強審計人員培訓，著重培養復合型人才以外，還要改變過去各個專業審計各自為戰的局面，統一組織，優化組合，優勢互補，形成合力。財政審計涉及的領域比較廣泛，對有些專業性較強的審計工作環節，可以聘請與財政、稅收、投資等對口的外部審計力量參與進來，既可以解決審計資源不足的問題，提高工作效率，又可以降低審計風險，提高審計質量。