河南中原經濟區探路一年

王永蘇

2012年11月，國務院正式批復《中原經濟區規劃》（以下簡稱《規劃》），標志著覆蓋河南全省的區域振興規劃上升為國家戰略，中原經濟區建設進入全面推進階段。回望2013年，政策效應逐漸顯現，為中原經濟區下一步發展提供強有力支撐，但也有一些問題還亟待突破。

中原經濟區建設情況

《規劃》由以下幾個組成部分：建設國家重要的糧食生產和現代農業基地、建設全國“三化”協調發展示范區、建設全國重要的經濟增長板塊、建設全國區域協調發展的戰略支點和重要的現代綜合交通樞紐、建設華夏歷史文明傳承創新區。國務院批準中原經濟區規劃一年以來，中原經濟區建設成效明顯。

1.鄭州航空港綜合實驗區落地。國務院批準《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃》，規劃面積420平方公里，是中原經濟區的最大亮點和龍頭。2013年起實驗區的專項規劃編制、樞紐建設、產業培育、招商引資、政策爭取等工作正在推進。河南省出臺了“兩級三層”管理體制，實行與省直部門直通車制度，鄭州機場等重大項目正在推進，市區和機場之間的軌道交通正在建設。以航空港為依托，鄭州跨境貿易電子商務貿易服務試點已獲批復，形成了對外開放的窗口和平臺，最終將建設成以貨運為主的航空貨運中心。引進富士康等企業，是盤活航空港區的關鍵一步，生產電子信息、生物醫藥、醫療器械等高端產品，通過網上交易發往各地，為中高端生產要素配置、產業結構調整創造條件。

2.積極推進對外開放。河南在對外開放上存在明顯的瓶頸制約，雖然地處中原但不靠海和長江，開放成本較高，處于劣勢地位。河南提出建設舉省開放體制，引進了俄羅斯空橋、聯邦快遞、菜鳥科技等多家大型企業。而航空港經濟綜合實驗區的建設將打破中原經濟區在對外開放上的瓶頸制約。按照規劃，到2025年鄭州航空港經濟綜合實驗區進出口額達到2000億美元，將成為內陸地區對外開放的重要門戶。

3.初步探索出四化協調發展的路子。一直以來，河南省產業結構矛盾十分突出，煤電鋁、煤化工、水泥、建材等上游產業比重較大，下游產業比重過小，所以河南經濟受整體宏觀經濟周期的影響很大。經濟形勢好的時候，河南整體經濟增速比較高；經濟形勢差的時候，對原材料等上游產品的需求降低，河南的經濟增速就比較低。所以河南提出“一個載體、三個體系”，一個載體是指產業集聚區，三個體系是指現代產業體系、現代城鎮體系和自主創新體系，使中原經濟區建設上了一個新臺階。根據《規劃》，中原經濟區將探索建立產業集聚、人口集中、土地集約聯動機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

4.以鄭州為中心的米字型鐵路納入國家鐵路網規劃。《規劃》明確了鄭州-焦作、鄭州-新鄭機場-許昌、鄭州-開封、鄭州—新鄉、許昌-平頂山、洛陽-平頂山等一批城際鐵路，以及鄭州-徐州、商丘-合肥-杭州、鄭州-萬州、鄭州-濟南、鄭州-太原、鄭州-合肥等一批快速鐵路通道項目。最終目的是建設現代綜合交通體系，形成全國重要的現代綜合交通樞紐和物流中心。京廣、隴海等十字型鐵路的作用越來越大，目前鄭州-周口-合肥的鐵路前期建設工作正在進行，鄭州-萬州的鐵路將投入建設，建設米字型鐵路，完善多層次城際快速交通網絡。

城鎮化引領三化協調

基于中原經濟區城鎮化率低、產業結構層次低、而農業地位突出的特點，中原經濟區的發展不能以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，工業化、城鎮化、農業現代化“三化”協調發展是中原經濟區建設的核心任務。這三者之間不僅不矛盾，而且相互促進、共同發展、良性循環。農業發展支撐工業化，工業化發展推動城鎮化，通過城鎮化發展提高工業支撐能力和服務業水平，并隨著農民向城市轉移，帶動農業現代化。

三化協調下的城鎮化、工業化和糧食安全目標完全是一致的。如果看到城鎮化、工業化占地，就認為威脅到糧食安全，這種觀點是形而上學的。一般來說，工業化、城鎮化水平高的地方糧食安全反而最有保障。所以中原經濟區的核心就是三化協調，走一條不犧牲農業和糧食，讓工業化、城鎮化與農業現代化、耕地、糧食安全不僅不矛盾而且相一致的路子。河南省這一年的發展證明，它們確實是相互促進的。2013年河南工業化、城鎮化推進比較迅速，建設了一些城鄉一體化試驗區和三化協調先行區，吸引農民持續穩定而非候鳥式的轉移，進城后原有的宅基地可以逐漸流轉，農業規模化才能推進，也為農村土地的復耕創造條件。

“三化”協調發展必須以城鎮化為引領。服務業水平低的重要原因是城市化水平低。要發展服務業必須積極推進城鎮化。河南省工業產能過剩比較嚴重，結構調整升級難度比較大，原因就在于城鎮化水平低，導致教育、科技、文化投入產出率低，難以形成對工業轉型升級的技術和人才支撐。城鎮化不僅有利于工業和服務業發展，也有利于農業現代化。農民進城后能夠促進農業規模經營，提高農業勞動生產率，增加農業投入。河南正在建設高標準糧田“百千萬”工程、現代農業產業化集群培育工程、都市農業生態化發展工程，這三項工程目的是全方位推進農業現代化。

目前河南城鎮化率比全國平均水平低10個百分點，抓好新型城鎮化會使河南發展和中原經濟區建設上一個大臺階。在城鎮化問題上，河南省進行了大型的新型城鎮化調研，出臺了推進新型城鎮化的指導意見和產業結構戰略性調整的指導意見，即將制定出臺河南省城鎮化三年行動計劃，加快信息化建設促進四化同步發展的指導意見，大別山、伏牛山、太行山、黃河灘區“三山一灘”扶貧開發規劃，提出富強河南、文明河南、平安河南、美麗河南建設，將中原經濟區建設作為一個總體來推進。

先行先試政策及效果

城鄉二元的土地政策、戶籍制度、產業結構等，嚴重制約新型城鎮化，阻滯“三化”協調發展。

1.真正落實土地“雙掛鉤”政策。土地的“雙掛鉤”等一系列先行先試的政策，是河南省在保證不突破耕地紅線、不減少糧食生產基礎上探索工業化、城鎮化、農業現代化的重要制度保障。中原經濟區發展的關鍵問題在于打破土地瓶頸制約。2011年河南工業化、城鎮化建設用地大約需要60萬畝用地指標，但實際獲批的用地指標遠遠不能滿足需要。另一方面，河南省農村建設用地的集約化程度低，農村土地整治特別是宅基地復耕大有可為。實行“人地掛鉤”試點政策，通過耕地占補平衡積極滿足城市建設用地，對于實現富民強省至關重要。

當然也有人擔心，鄭州、洛陽這些大城市周邊占的都是好地，而偏遠的農村復耕的山坡地、灘地質量遠不如鄭州周邊，這是個事實，并且新復耕的耕地地力的提升需要一個過程。怎樣解決占補平衡中地力下降這個問題呢？目前河南集中力量搞中低產田改造和高標準糧田建設工程，計劃將幾千萬畝的中低產田改造成旱澇保收田。這樣一來，雖然農村復耕的耕地質量低于城市郊區被占的好地，就這兩塊地比較糧食生產能力有可能下降，但通過把大面積的中低產田改造成高標準糧田，增加的糧食生產能力要遠遠大于城市占地和農村復耕地之間的糧食產能差，完全能夠抵消耕地占補平衡導致的產能下降。過去一年中，河南新增900萬畝高標準糧田，糧食產量達到1142.74億斤，實現十年增。這一事實說明，只要抓住高標準糧田建設這個關鍵，完全能夠在占補平衡的同時提高耕地的整體產能。所以，在耕地占補平衡問題上要堅持系統思維，避免形而上學，積極滿足工業化城市化用地，扎實推進農村土地復耕，大力改進中低產田，努力實現富民強省與糧食安全雙贏。要建立城鄉統一的建設用地市場，與建設用地規劃同步制定土地整治復耕規劃，調動各方面節約用地、復耕土地、改造中低產田的積極性，把城鄉耕地增減掛鉤的政策真正落實到位。

2.破除城鄉二元的戶籍、社保、住房、教育體制。切實解決農民在城鎮的戶籍、社保、住房、子女教育等問題，促進農民向城鎮持續穩定轉移，創造條件使他們愿意轉讓農村的宅基地和耕地承包權。

中央和河南省均提出，下一步要推進以人為核心的城鎮化，解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題。農民進城后，第一是戶籍制度要改革，中小城市戶口要趕快放開，盡快放開省轄市的戶口限制。第二，堅持產業為基，就業為本，教育牽動、住房牽動，改變三農投資“撒胡椒面”的做法，加大力度建設面向農民工的廉租房和經濟適用房，通過住房、教育拉動農民進城，讓農民進得來、留得住，農村權益有保障，能流轉。

當然城鎮化不能搞運動，不能搞大轟大嗡，大干快上，不能強迫農民上樓，要尊重規律，科學推進，以免形成嚴重的城市病。對于政府而言，要允許、引導、幫助農民逐收入而居，給予農民自由遷徙居住的權利，積極提供跟蹤服務，解決農民在城市的就業、戶口、住房、社保、子女上學等問題，同時，嚴格控制農村新增宅基地，避免在農村形成新的“空巢”和“準空巢”。

后續建設觀念要突破

1.警惕城鎮化中的小農意識。中原經濟區建設過程中最大的爭議在于新型城鎮化道路到底怎么走。中原經濟區建設不搞城鎮化不行，走小城鎮為主的城鎮化道路，還是走中心城市帶動、大中小城市協調發展的城鎮化道路，這是要害問題。

河南傳統文化是農耕文化，農本、村本思想根深蒂固，封閉保守，安土重遷，強調產業下鄉，忽視農民進城，即使轉移也要就地就近。發展工業要在農村就地發展，“村村點火、戶戶冒煙”，導致工業高度分散。搞城鎮化要以小城鎮為重點，“村村像城鎮、鎮鎮像農村”，缺乏規模效益、聚集效益。

一般來說，大城市作為產業和人口高度集中的地方，具有較高的規模效益和聚集效益。在產業轉移的背景下，城市是吸引產業轉移的主要平臺。所以只發展小城鎮，非農產業太分散、成本高、發展慢，達不到產業和企業發展所需要的最小必要規模，難以爭取到更高的發展速度和質量。想讓6000萬農民就地實現城鎮化是不現實的，河南農民戶均耕地只有5畝左右，如果農民不進城、不減少，在農村根本不可能實現小康和現代化，靠政府投入財政將不堪負擔。在村本思想影響下展開的產業下鄉、教育下鄉、文化下鄉、工業下鄉、商業下鄉、村村通項目，投入巨大效果較差，升級很難。所以還得實施中心城市帶動戰略，重點發展以鄭州為中心的中原城市群，在中原城市群和其他省轄市周邊發展有特色產業鎮，不要再搞撒胡椒面式的城鎮化。

還有一種觀點認為，中心城市帶動、做大做強鄭州，難以解決城市病問題，所以應該讓農民在小城鎮、新農村社區居住。這種觀點對城市病缺乏科學認識。城市病產生的原因不是進城的人多了，而是城市規劃建設和管理水平落后于民眾對城市化的需求。要破除對“城市病”的過度恐懼，樹立通過提高規劃建設管理水平可以防治“城市病”的觀念，用改革開放發展的辦法來解決城市化進程中的問題，不宜用阻礙發展的辦法來解決。

加快建設中原經濟區，首先還得解放思想。

2. 通過改革建立優化環境的長效機制。河南在結構調整、發展質量、環境等方面出現的問題，根本在于體制機制。

比如城鄉二元體制，中原經濟區應該打破城鄉二元體制，讓生產要素特別是人口自由流動。在戶籍方面，不少地方還沒有放開戶口管制，城鄉居民無法自由選擇就業和居住地。在土地方面，離建立城鄉一體化的土地制度還很遠，土地審批還很嚴格，基本農田占一分就要上報國務院批準，地方基本沒有自主權。建議選擇一些地方進行耕地面積地方行政首長負責制試點，即地方行政首長必須保證任期內耕地總面積不減少、轄區內糧食生產能力不下降，有關部門負責監督，在此基礎上下放土地審批權。在社保方面，河南省外出打工的農民有1000多萬，農民在沿海城市打工，企業繳納的社保全無法轉走，也是改革不到位的表現。

在國有企業改革方面也還不到位，河南無論是央企還是省屬國企多數發展比較困難，投入產出率低于外資和民營企業，應當通過改革發展所有制經濟增強內在動力與活力。比如安陽鋼鐵，十年前形勢好的時候如果讓民資進來搞混合所有制、股份制，國有資產就能保值增值，企業發展也會比現在好，現在形勢較差，推動混合所有制改革的難度大大增加。

（作者為河南省政府發展研究中心主任）