霧霾治理的“中國之惑”

張茉楠

目前，中國大氣污染形勢十分嚴峻，其中以京津冀、長三角、成渝、中原地區等尤為突出，PM2.5年均濃度已超過70微克/立方米，超過國家標準2倍以上，高于世界衛生組織（WHO）指導值7倍以上。霧霾發生頻率之高、波及面之廣、污染程度之深前所未有，持續大面積爆發的霧霾天氣已演變為霧霾災害。

霧霾已危及當今中國經濟社會發展

1.持續嚴重的霧霾給中國造成較大經濟社會損失。亞洲開發銀行與清華大學公布《邁向環境可持續的未來——中華人民共和國國家環境分析》報告稱，中國空氣污染每年造成的經濟損失，基于支付意愿估算高達3.8%。2012年，中國國內生產總值（GDP）總量為519322億元，以1.2%計則達6232億元，以3.8%計高達19734億元。

2.持續嚴重的霧霾帶來巨大健康損害。根據國家發展改革委的統計，2013年初，中國發生大范圍持續霧霾天氣，受影響區域包括華北平原、黃淮、江淮、江漢、江南、華南北部等地區，受影響面積約占國土面積的1/4，受影響人口約6億人。2003年7月，由中國、美國和以色列科學家發表在《美國國家科學院院刊》中的《大氣污染對預期壽命的長期影響：基于中國淮河取暖分界線的證據》的研究發現，長期暴露于污染空氣中，總懸浮顆粒物（TSP）每上升100微克/立方米，平均預期壽命將縮短3年。

3.持續嚴重的霧霾已影響中國的國際聲譽。中國大范圍、長時間、高濃度的嚴重霧霾天氣，受到國際社會高度關注，一些鄰國甚至抱怨受到了中國霧霾影響，為“美麗中國”蒙上了陰霾。霧霾形成的不良印象，嚴重損害國家形象，進而影響投資、貿易、旅游等多個領域，成為建設“美麗中國”必須跨越的一道鴻溝。

中國霧霾成因極為復雜

對霧霾（PM2.5）的來源與構成，大部分研究認為主要來自于化石燃料，但具體研究數據分歧較大。國際綠色和平組織的數據顯示，49%的PM2.5 來自燃煤，16%來自于機動車燃油。北京大學環境模擬與污染控制國家重點實驗室的研究表明，化石燃料（包括煤和汽油）燃燒占到PM2.5來源的60%-70%，其他還包括工業與建筑揚塵、居民生活燃料等。

本質而言，霧霾不僅是一種自然現象，更是一種社會經濟現象。嚴重霧霾頻發是一定經濟發展階段的產物，這已被人類歷史所證明。發達國家上百年工業化過程中也不斷出現大氣污染問題，在歷史上發生過的英國倫敦煙霧事件、美國洛杉磯煙霧事件、比利時馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件等世界八大污染事件中，有五個事件是工業煙氣、汽車尾氣等排放引起的霧霾天氣造成的，另外三個事件也都是區域工業化高速發展導致的后果。在污染治理方面，英國用了50年，德國用了30年，日本用了20年，目前中國正經歷煤煙型污染向復合型污染轉變時期，成因比這些國家更為復雜，既有經濟成因，也有體制成因。

1.霧霾持續頻發與中國進入重化工快速發展時期密切相關。近十多年來，工業特別是重工業為中國經濟不斷創造增長奇跡。2003年以來，中國有6年實現了10%以上的增長速度。然而，高經濟增長背后的生態成本和代價也十分高昂。產業結構重型化特征明顯，單位產出的污染物排放強度高，污染物排放量大。2011 年，中國工業部門耗能占能源消費總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業結構中，處于主導地位的建材、冶金、石油煉化、火力發電、化工等占工業總比重達79%，生產過程中排放的工業污染占全國總污染的60%以上，尤其是五大高耗能產業聚集地的京津冀地區霧霾情況相當嚴重。

2.霧霾持續頻發與化石燃料消耗的大量激增密切相關。根據英國石油公司（BP）最新的世界能源統計，中國能源結構中煤炭與石油占比分別達到65.9%和17%，清潔能源占比僅為17%。與之相對，全球能源結構中煤炭與石油占比為31.1%和22.5%，清潔能源占比達46%。2000-2012年，中國煤炭消耗從15.2億噸增至39.1億噸，漲幅高達128%。煤炭在能源結構中占比在2011年已接近七成。國際綠色和平綜合近期有關灰霾與大氣污染的研究表明，燃煤對霾污染的直接貢獻占1/4 以上，對于有采暖期和非采暖期之分的城市，燃煤在冬季的貢獻率遠大于其他季節。

3.霧霾持續頻發與快速粗放的城鎮化進程及發展模式密切相關。公開資料顯示，2009年全國機動車排放污染物5143.3萬噸，其中氮氧化物583.3萬噸，顆粒物59.0萬噸。2012年，汽車尾氣至少排出二氧化硫11萬噸。根據中國環境科學院的數據，2013年最新研究發現，上海的機動車尾氣造成的大氣中細顆粒物污染的“貢獻”在全國最高，已達50%。此外，在城鎮化發展過程中，工業與建筑揚塵導致PM2.5大量產生，對大氣環境造成較大污染，特別是在人口聚集、資源聚集、生產聚集的（特）大城市，霧霾更成為無法避免的“負外部性”。

4.霧霾持續頻發與環境治理理念和管理體制滯后密切相關。對于日益嚴峻的霧霾形勢，近幾年環保部門也采取了諸多治理措施，但空氣中PM2.5濃度并未得到實質性改善，這與環保管理體制滯后有很大關系。中國環保體制凸顯“九龍治水”的特點，根據《環境保護法》規定，現行環保管理體制是以行政區域和部門分工為基礎，比如二氧化碳等溫室氣體排放由國家發展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物則主要由環保部主管。此外，由于法律規定各級環境保護執行主管部門對本轄區環境保護實行統一監管職責，但由于沒有權威的協調機構作為保障，環保部門很難真正把其他部門協調起來，分工不清，聯動不暢，環保部門獨力難支。

加大改革力度，探索霧霾治理新模式

治理霧霾不能“頭痛醫頭”，更不能“零打碎敲”。解決霧霾問題，必須加快改革步伐，在轉變經濟發展方式上下功夫；必須改變目前環保管理體制，強化環境污染出口管理和入口管理相結合，強化多種污染控制和全國聯防聯控相結合，積極探索霧霾治理新模式。

（一）加快推動 “大環?！斌w制改革，強化頂層設計，綜合治理。

1.加快推動環保體制改革，成立“大環保部”。霧霾現象只是中國生態環境惡化的縮影，除此之外，水污染、土壤污染等也已非常嚴重，迫切需要建立以綜合生態系統管理為職能的 “大環保部”，或設立高級別的環保協調機構，改變多頭管理、分散管理的局面，實現全國環境保護垂直管理，區域管理和綜合管理，研究擬訂國家大氣治理發展戰略，完善生態建設咨詢評估機制，并統一發布大氣污染分析評估報告。

2.加快推進環保立法，加強法律和行政監督。當前，要把《大氣污染防治法》的各項措施落實到位。同時，要進一步落實《環境影響評價法》、《節約能源法》、《可再生能源法》和《循環經濟促進法》等相關法律，加大污染治理的法律保障，以及環保部和其他部門的聯合執法。

3.健全環保信息公開制度和“追溯問責制”。陽光是最好的“防腐劑”，加快推進環境保護的政府決策和企業生產經營信息的公開制度，同時，建立“追溯問責”制度和環境公益訴訟制度，讓用污染代價創造GDP的環境危害無所遁形。

4.引入“第三方治理”和市場化環保手段。當前環境污染治理效率低下與“誰污染、誰治理”的政策導向有關。要按照“排污者付費、治污者賺錢”的原則，推行 “把治污權交給第三方”的管理模式，并可以通過合同能源管理、能源管理師制度等節能服務新機制改善能源管理，城鎮污水、垃圾處理和脫硫、脫硝設施運營基本實現專業化、市場化、社會化。

（二）加快調整重化工業結構，推動產業升級轉移。重化工業總體分布在東北、華北以及沿海地區，具有明顯的集聚性?！斑^密”的工業布局，使有限的資源難以得到合理分配，加重地區環境污染的隱患。要通過推動產業布局調整，逐步疏散京津冀、長三角、珠三角等大氣污染嚴重地區的重化工業產能，逐步降低大氣污染嚴重區域的煤炭消費量。建立產業分工和轉移的利益協調機制，加大重化工產業的技術創新和升級，避免產能轉移“重化擴散”。

（三）重新謀劃能源布局，堅持實施能源消費總量控制。中東部地區經濟較發達但能源匱乏，而西部地區煤電、水電、風電資源充沛，建議一方面可以通過特高壓西電東送，另一方面，凡具備條件的地區可集中建設坑口電站，加大煤炭就地轉化為電力的力度，實現輸煤輸電并舉。

堅持“能源消費總量控制”，在能耗總量分解上，應綜合不同地區經濟發展水平、產業結構、節能目標等因素，把能耗指標差別化分配給各地區；引入市場機制，建立能源量指標交易置換制度，實現不同企業、不同地區間的配額交易；建立健全能源與碳排放監測平臺，真正發揮“能源消費總量控制”對能源結構轉型的倒逼作用。

（四）倡導低碳發展理念，推動綠色新型城鎮化發展。一是在生產領域，強化企業排放標準，加快與空氣治理相關的低碳技術開發應用；二是在交通領域，提高汽柴油和市場準入標準，加快推廣汽車加裝催化轉化和PM2.5過濾器裝置，全面放開新能源汽車的購買和使用，加快城市和交通網絡的新能源汽車配套設施建設；三是在建筑領域，全面強制推廣城市建設揚塵抑控措施和控制標準，對建筑工地揚塵措施不到位的實行一票否決的停建制度。

（作者為中國國際經濟交流中心副研究員）