重新整理存量工業用地

蘇艷

2013年12月召開的城鎮化工作會議提出：提高城鎮建設用地利用效率，嚴控增量、盤活存量、優化結構、提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。并明確提出減少工業用地，適當增加生活用地特別是居住用地。

當前，中國城市的發展已由過去的攤大餅式的向外蔓延擴張，轉變為注重城市內部用地結構和布局調整優化的內涵式發展。當前耕地資源保護形式的嚴峻，城市土地資源的內部挖潛非常緊迫，盤活存量工業用地可為城市增加建設用地，提高城鎮建設用地的集約化利用水平，對于城市發展意義重大。

盤活存量工業用地的意義

首先，可大量增加建設用地。在城市發展與建設中，無論是解決大量涌向城市的勞動力的住房問題，還是要改變城市面貌與整體環境、提升城市品位，都要有大量的城市建設用地作為載體。現階段，部分城市建設正在經歷從工業化到后工業化的轉型，大量中心城區廢舊工業用地再開發將成為城市滿足建設用地的需求的主要途徑。如2011年上海市工業用地占城市建設用地的比例為30.12%，僅以上海電氣集團為例，現有房地資源工業地塊數共1188幅，工業土地面積約1721萬平方米，建筑面積約808萬平方米，如果將這部分工業用地進行盤活，將為上海釋放出大量的建設用地。

其次，可大幅提升建設用地的利用效率。不少城市中心城區的工業產業能級較低，競爭力較弱，一些區位較好工業企業，經濟效益低下，土地產出很低，但其所占據土地資產的市場價格卻很高。隨著城市產業結構升級調整，對工業用地進行二次開發，在工業園區內率先進行產業調整和升級，提升入駐企業產業能級，對提高區位自身競爭優勢和區域產業結構調整升級將產生重大意義。

最后，有利于提升城市環境和品質。中國國家標準《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJl37—90）規定工業用地占城市建設用地比例應為15-25%，但不少工業城市遠遠超出這一標準。隨著產業結構調整，第三產業增加值占GDP的比重逐漸升高，工業用地比例過高會不利于結構調整和城市發展，大量的工業用地將會擠占綠化用地、公共設施用地等。因此，通過對污染嚴重企業搬遷和產業升級等手段進行工業用地二次開發利用，為商務辦公、居住、社會文化用地和綠化廣場等騰出足夠的空間，將有助于提升城市整體環境質量和品質。

盤活存量工業用地的主要障礙

1.老工業區土地權屬復雜，政府收儲困難。中國多數城市老工業區土地權屬復雜，既有中央部署企業，又有市屬企業，也有區屬企業與街道企業，如上海市楊浦區軍工路與楊樹浦路以東的黃浦江濱江工業碼頭區，面積為9.3平方公里，約共有171家主要單位，其中部署9家，市屬134家，部隊單位16家，楊浦區五角場復旦大學周邊的地區，也有大量的部隊工業生產用地與工業倉儲用地，這些特殊土地如果轉性，必須經過中央軍委批準。不同權屬的企業，對動遷期望值不同，協調工作量大，這給政府的土地收購儲備工作帶來較大的困難。

2.土地收儲資金不足，土地收支難以平衡。一方面，由于利益驅動，原土地使用權人不愿土地仍以工業用地價格被回購，卻要分享使用期間產生的土地增值收益，特別是對一些與政府或工業園區簽訂長期協議的企業，由于土地開發時效性的要求，政府或工業園區會對企業產生違約行為，支付較大數額的違約金。如對原企業外遷改造，涉及征購土地、建設廠房、市政配套、購置設備、職工安置等復雜補償利益，如為集體土地上企業，則補償利益還涉及農民搬遷和生產方式轉變而更復雜。由此造成工業用地收儲價格日益趨高，而政府進行基礎設施改造、環境整治等土地整理成本也居高不下，土地收支難以平衡。

另一方面，零星收購盤活的土地，由于面積小或者不成塊，發展空間有限，對企業吸引力不大，難以形成集聚經濟效應。如上海市楊浦區的小型化工企業設計電鍍工藝的制造企業，因能耗或污染夠不上現行補貼標準，或得到補貼偏小，調整積極性不高。盤活存量建設用地受制度、政策、途徑多方面的限制，政府代表的土地公共利益和現有土地使用權人利益矛盾加劇，盤活存量難度很大。強行收回無法可依，倒逼收回又沒有強制政策可依，而部分使用權人沒有資金進行自主轉型和優化升級，造成土地閑置或低效利用。

3.政府與企業之間利益博弈嚴重。政府與企業是二次開發的主體，兩者之間的博弈結果很大程度上決定了工作的開展進程。雙方圍繞土地使用權的競爭非常微妙，既通過相互的合作來達成共識，也在一定時候因為利益而產生糾紛。就政府而言，土地開發可獲取的利益主要有：收回土地使用權進行重新配置的經濟利益；產業結構調整與環境改善的社會利益等。就被淘汰劣勢企業而言，利益所得包括：由于淘汰而帶來的資金補償；政府解決部分企業職工安置的社會利益等。就需要改建的企業而言，二次開發所帶來的利益有：企業廠房改建及容積率提高所帶來的經濟收益，與政府合作所形成的彼此互信的潛在利益；由于廠房改擴建而進入隱性市場的利益等。在雙方合作的前提下，雙方都能獲取上述利益，但是由于利益獲取的大小不同和主體地位不同，因此雙方獲取方式也有所不同，導致利益的受損。由于企業對未來價值認識程度很高，對土地價值增值空間的巨大預期阻礙企業實施二次開發，特別是淘汰劣勢企業，另一方面，由于對淘汰劣勢企業的補償額度可能難以滿足企業需要，淘汰企業會對二次開發產生一定抵制。

4.工業用地布局分散凌亂，環境污染嚴重。大城市老工業區工業用地往往是不同時期逐步形成的，建國初期，片面強調變消費性城市為生產性城市，除了大工業企業集中形成工業街坊，還有大量小工廠與住宅交叉混雜；一些街道，利用破舊閑房建廠，這些工廠布局無規劃，生產性質復雜且不穩定，甚至頻繁改變生產性質；一些工廠無集中地，一廠幾處。調整過程中，由于布局因素，使需要解決的矛盾增加，如一廠多點情況，由于改造要分階段，往往不可能一次性完全調整；但是分廠之間存在生產協作關系，一個分廠關閉必然影響其他分廠的生產。

另外，老工業區傳統的工業生產方式，帶來嚴重的地區環境污染，這給調整改造帶來消極影響。美國“棕地”改造計劃就要求在對工業廢棄地進行改造前就必須對土壤與水體進行處理，達到規定的環評要求；國內有些工業用地調整改性建商品房后，購房者擔心環境問題，導致開發商不得不低價出售。

5.缺乏統籌規劃，欠缺多部門合作機制。當前，“二次開發”模式在規劃綜合平衡利用、土地供應政策制定等方面還未形成聯動機制，規劃與土地對利益協調的綜合調控作用尚未凸顯。“二次開發”仍以“點”上的單個企業調整為主，未將閑置的、低效利用的、缺乏規劃的、小規模的、需“二次開發”的土地整合起來以發揮更大效用。城市規劃與土地規劃只是關注規劃區內土地用途、開發強度、區位空間關系、土地開發時機、用地取得、地價等，缺乏對“二次開發”的前景預期，相關稅收、財政等政策未形成政策合力。

現行土地行政管理條塊分割，對待改造企業的定性、發展方向、職工安置、土地使用權處置、再開發的利益分配等涉及多部門管理，而各部門受本部門的權力與利益羈絆，雖對企業改造的具體問題都有發言權，但又都不做主，部門之間缺乏合作。

盤活存量工業用地的對策建議

1.工業用地的開發要與城市發展進行全面統籌考慮。工業用地的改造涉及社會、經濟、環境、文化等諸多方面，需要從城市乃至區域全面、整體發展的角度出發，努力實現各個方面的共同發展，而不是僅僅關注物質環境建設本身。

在經濟方面，應以優化產業結構、調整產業布局、維持當地經濟發展的持久活力為目標，大力發展現代服務業、現代制造業和創意產業等新型產業，促進經濟職能轉換。

在文化方面，應以傳承地方歷史文脈、保持地方文化特色、提升城市文化品味為目標，積極保護既有地方特色，促進歷史文化的有機傳承，避免地方文脈的斷裂和地方特色的消失。

在環境方面，應以環境污染治理達到規定標準、生態系統部分恢復自然狀態為目標，努力治理環境污染，保障當地生態環境安全，避免歷史遺留的環境污染和生態破壞問題成為未來城市發展的隱患。

在資源方面，應以轉換使用功能、提高利用效率、完善功能結構為目標，合理利用工業用地和工業廠房等資源，在傳承地方文化的同時有效提高多種資源的利用效率，避免因為過分強調資源利用的經濟效益而導致出現土地利用性質單一、土地開發強度過大等不合理現象。

在城市建設方面，應以美化城市景觀、整合城市肌理、完善基礎設施、優化空間結構為目標，通過對土地利用的更新改造，形成新的城市街區，避免因為尺度、肌理、形態等方面的巨大差異而成為城市整體空間結構中的孤島。

2.合理編制城市工業用地二次利用及開發專項規劃。土地利用總體規劃是控制一個城市土地擴展趨勢，引導城市土地利用結構和發展格局的總指引，城市工業用地的再開發也應該在土地規劃中得到體現。必須根據相關規劃的指導積極制定工業用地二次開發的專項規劃，明確工業用地二次開發的規模、發展方向、開發強度等重要問題，控制新增建設用地規模，確保存量土地的合理、有序、滾動開發。對可挖潛的存量工業用地，結合用地需求、開發潛力、利用條件等進行分析，明確存量地再開發的主要目標和重點區域，制定相應的開發再利用對策。對年度內的重大工業用地再開發項目應作專門規劃，對再開發模式、資金運作、相關配套的啟動等都要有明確細致的說明。城市戰略發展規劃與城市規劃是決定其未來發展重點和走向的重要依據，因此在制定工業用地再開發專項規劃是在這兩個依據的基礎上，指導其順利進行。

3.大力開展存量土地收購、整理、儲備工作。要健全土地收儲制度，建立合資入股、共同開發的收儲機制。由原土地使用權人與地方政府的資產經營公司以一定的股份進行聯合儲備和開發。

在土地儲備進行招拍掛時，建立共享土地增值收益的收儲機制。土地儲備機構收購后，在下一次土地出讓時，返還給原土地使用權人一定比例的土地收益作為補償，有利于調動其參與改造的積極性；針對工業用地的再出讓和回購操作，研究制定程序性規范和實施細則。

此外政府通過征收、收購等手段將閑置用地、企業改造用地等納入土地儲備，然后推到土地市場出讓，能夠獲得一定的資金收入以抵地塊再開發的龐大費用，可以用這筆資金建立土地儲備和工業用地二次開發的專項資金，滾動盤活存量土地資產。

同時，要更有效地進行城市工業用地的二次開發，必然要先對搬遷或改造企業用地進行土地整理工作，為了吸引開發商或者企業的投資開發，良好的地塊狀況是其看重的因素。政府在在進行土地儲備時，應盡可能化零為整，將零散的工業用地通過置換等方法歸并在一起，既有利于規劃，又有利于大規模市政基礎設施的建設。

4.鼓勵符合條件的工業用地配建公租房。現有的政策決定了工業用地二次利用及開發的方向和模式：如果工業用地不改變性質，必須在“三不變，五變”的原則下進行創造性開發和改造，這樣原則下，工業用地多數發展創新產業園區、商務辦公、旅館、商務服務設施和倉儲物流加工等生產性服務業和興辦信息服務、研發設計、創意產業等現代服務業。如果工業用地改變性質，在工業用地上建住宅等業態，則必須經過政府收回土地，再進行招拍掛，通常經過政府回購后土地得到較大的溢價空間，通過價高者得的規則確定土地使用權人。

現階段我們應該對工業用地二次利用及開發重新審視，當前中國房地產市場的結構發生了變化，由原來的單一由商品房主導的市場轉變為建立商品房與保障房雙體系的市場，“十二五”規劃綱要指出，中國將在今后5年內新建3600萬套保障性住房，使保障房覆蓋率達到20%。而目前保障房的建設存在兩個比較大的障礙，一個是缺地，一個是缺錢。而對于北京、上海這類城市，缺地這一矛盾將尤為突出。目前解決保障房用地，多數采用保障房用地擠占商品房用地，這一模式未來可能會造成商品房供應不足，而促使房價上漲，因此結合現階段保障房發展存在的障礙和工業用地二次利用及開發的問題，在政策上創新，鼓勵符合條件的工業用地配建公租房。

對于部分適合配建公租房的工業用地在政策上予以放寬，在保證工業用地性質不變的情況下，鼓勵國有企業在工業用地上開發建造公租房，可對部分不具備修繕的舊廠房進行拆除，重新建造公租房，將公租房納入政府保障房體系中管理，企業建造的公租房即可對企業內部人員出租，也可對市場出租，符合公租房的準入標準的人群均可居住，租金收益歸企業所有。這一政策如果能夠突破，將增加工業用地二次利用及開發的途徑，對于解決“夾心層”的居住問題、完善房地產租賃市場、穩定房地產市場價格、創新保障房來源、完成地方政府保障房任務等方面均作出積極的貢獻。

5.兼顧市場需求，適當調整控制性詳細規劃。采取市場和土地使用管理導向，以產權土地開發控制為目標，有效解決規劃與市場規則、土地使用管理之間脫節的矛盾。摒棄脫離地塊具體現狀出具規劃設計條件的工作方法，直面各類利益團體本身發展的利益訴求，考慮各項具體活動的特殊性，兼顧其對自身利益的追求。一是重視土地現狀權屬情況的調查，特別是對其權屬邊界、出讓方式、年限和土地實際產權性質應該有全面到位的梳理；二是要特別增加和細化對規劃性質有變動的地塊的規劃管理內容，如根據現狀工業的使用性質和狀況，增設現有權屬人部分開發、廠房增建等后續管理內容，解決存量土地在未按照規劃實施前的過渡問題，同時增加與土地管理接軌的條件和要求，以提高規劃編制成果的可操作性。

（作者為上海易居房地產研究院高級研究員）