當前中國城鎮化整體判斷

劉奇洪

人在本質上屬于群居動物，不喜歡孤獨，尤其在一個人是青壯年時必須到人更多的地方去闖蕩、去尋夢，因此，在人類社會發展過程中，城鎮作為人口最為集中的聚落，城鎮化是一種必然。在生產力水平低下時期，只是由于人類沒法擺脫農業“靠天”狀態，這就使得人天生的“群居”屬性被壓抑，由此人類在較長時期里、在各自區域“老死不相往來”生活。一旦人類社會擺脫傳統農業純粹“靠天”發展狀態，也就是現代科技稍微“光顧”一下“三農”（農村、農業、農民），城鎮化就會以不可阻擋的速度向前發展。同時，在空間布局上以“點”為形態的非農產業——工業、服務業，其以城（鎮）相伴的自然屬性決定了城鎮化必須要有非農產業為支撐，非農產業大則城鎮規模大，非農產業小則城鎮規模小。

城鎮化可以簡化為鄉村人口轉為城鎮人口的過程。但不同學科對城鎮化有不同的理解，因而城鎮化也就有了不同的表述。所謂人口城鎮化，就是從人口統計學角度看，城鎮化水平就是城鎮常住人口占總人口比重，國家統計局公布的城鎮化水平就是用的這個指標；所謂外觀城鎮化，就是從規劃學的角度看，地表外觀由鄉村變為城鎮，也稱為土地城鎮化；所謂產業城鎮化，就是從產業經濟學角度看，區域支柱產業由農業變為非農產業，即工業和服務業；所謂人的城鎮化，就是從社會學角度看，人口由農村向城鎮遷移或人口直接就地由村民變居民，并享有真正的“市民”待遇，融入到城鎮居民社區，過上真正的城鎮生活。

關于城鎮化水平

改革開放以來，中國城鎮人口迅速增加，城鎮化率大幅提高。1978年中國總人口9.63億人，其中城鎮人口1.72億人，城鎮化率17.9%；2012年中國總人口13.54億人，其中城鎮常住人口7.12億人，城鎮化率52.57%，相當于2011世界城鎮化率平均水平（52.08%）。但這是常住人口城鎮化率。若扣除城鎮非本地戶籍常住人口2.36億人，實際擁有本地城鎮戶籍人口4.76億人，也就是說，2012年中國戶籍人口城鎮化水平只有35.14%（4.76/13.54×100%=35.14%）。然而，無論是35.14%還是52.57%，都不影響對中國城鎮化所處階段的整體判斷，兩組不同數據顯示中國正處在城鎮化（即城鎮化發展規律“S”曲線的30%—70%加速通道 ）的快速發展階段。

中國城鎮化發展迅速，2002—2012年中國城鎮化率以平均每年1.355個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增長2102萬人。2012年中國城鎮人口比重達到52.57%，比2002年上升了13.48個百分點；城鎮人口為71182萬人，比2002年增加了20970萬人；鄉村人口64222萬人，比2002年減少了14019萬人。

又由于中國地域廣闊，區域經濟發展不平衡，導致了中國城鎮化水平區域差距也十分明顯。就整體而言，中國目前盡管處于城鎮化加速前期階段（實際城鎮化水平在30—50%之間），大多數地區的城鎮化為集中式城鎮化，即資源（尤其建設土地）、基礎設施、公共服務設施（學校、醫院、文化娛樂等）、人才、資本向高等級城鎮集中的城鎮化，但也有一些地區尤其是長三角、珠三角等城市群地區，已進入到城鎮化加速后期階段（實際城鎮化水平在50—70%之間），城鎮化為分散式城鎮化，即城鄉統籌發展和城鄉一體化發展的城鎮化。2011年中國東部地區常住人口城鎮化水平61.0%，中部和西部常住人口城鎮化水平分別為47.0%、43.0%，與2010年相比，東中西分別上升1.1、1.7和1.6個百分點。從統計數據看，中西部地區近年來城鎮化發展速度較快，但與東部地區城鎮化水平差距仍然較大。至2011年底，城鎮人口比重超過50%的省份已達15個，湖北、山東、海南三省首次超過50%；繼上海市、北京市之后，天津市城鎮人口比重2011年首次超過80%。

關于城鎮化質量

中國的城市數量和規模不斷擴大，形成了若干個具有國家和國際影響力的城市群。不包括港澳臺，1978年中國城市總數只有193個，2012年增加到657個。2011年中國6.9億城鎮人口中的71.6%生活在城市中，1.59億外出農民工中約82%在縣級市及以上城市就業。1978—2012年超過100萬人口的城市由29個增加到125個，建制鎮由2173個增加到19881個，幾十個城市群已經形成或正在形成。2012年，京津冀、長三角、珠三角三大城市群以3%左右的國土面積，集聚了13%左右的人口，創造了36%左右的國內生產總值。

但由于不同戶籍者所享有權益不同，“同城人不同權”使得常住人口城鎮化水平存在較高“水分”。例如，2012年廣東省深圳、東莞兩市常住人口分別為1054.74萬人、829.23萬人，但沒有兩市戶籍常住人口所占比重分別高達72.73%、77.45%；2012年江蘇省昆山市常住人口195.52萬人，但沒有昆山戶籍常住人口所占比重62.27%。由此可見，一些城市雖然統計上所反映的人口城鎮化水平很高，但相當部分人并沒有享受戶籍人口“市民待遇”，不僅在醫療、子女教育、就業等方面無法享受公平待遇，甚至在購買住房和汽車上牌照等方面也存在嚴重歧視現象，形成了所謂的“半城鎮化”。

問題的關鍵在于，這種“夾生”城鎮化所產生的“半城鎮化”人口至今仍在擴大。據統計，2008年“半城鎮化”人口數字是1.61億，當時中國城市化率為45.68%，常住人口城鎮化與戶籍人口城鎮化之差為12.4個百分點；但到了2012年，“半城鎮化”人口數字是2.36億，常住人口城鎮化與戶籍人口城鎮化之差為17.4個百分點。

關于城鎮化問題

一是產業化與城鎮化脫節。對于中國大部分地區而言，城鎮化是工業化的結果，工業化是“因”，城鎮化是“果”，且城鎮化與工業化演變軌跡幾乎重疊，因此，真正可持續的城鎮化也是伴隨產業演變的城鎮化，城鎮化與工業化既要良性互動，又要同步發展。但是，進入21世紀以來，隨著城鎮商品住房成為城鄉居民最大市場需求后，以房地產業發展為核心的土地城鎮化不斷加速并成為遙遙領先于產業城鎮化和人的城鎮化“先行軍”。一方面，一些主要依靠房地產業發展的三、四線城市，出現了產業城鎮化乏力現象，一些有城無業、有城無人的“新城”也紛紛被媒體以“鬼城”而冠之；另一方面，北京、上海等特大城市周邊區域所開發的超大規模樓盤，也由于沒有產業支撐所形成的“臥城”，與主城之間形成了每天“潮汐式”人流格局，導致了北京、上海等特大城市的“大城市病”——房價高、交通堵、空氣差、淡水缺等問題。

二是城鎮化沒有建立在農業現代化基礎上。城鎮化以非農產業發展為基礎，但衡量非農產業發展，一要看非農產業增加值所占比重，二要看非農產業就業所占比重。在2012年所反映的中國三次產業構成指標中，雖然非農產業（第二產業、第三產業）增加值所占比重接近90%，但非農產業就業所占比重只有2/3不到，第一產業就業所占比重超過了價值（增加值）所占比重23.5個百分點。這說明中國的工業化并不是在農業現代化基礎上的工業化；同時，農業勞動生產率低下，使得城鎮化成為“城鄉割裂發展”的城鎮化。

三是城鄉二元結構轉變為城鎮內部二元結構。“半城鎮化”現象的實質是進城農民既不能平等享有市民權利，又不能割斷與土地、宅基地以及與原農村集體的聯系。總根子在于長期執行的城鄉分割的二元體制。“半城鎮化”減少了城鎮化、城鎮現代化建設的政府即期成本，而增加了農民工市民化成本。“半城鎮化”解決的僅僅是農村剩余勞動力的城鎮化，而非人的城鎮化。隨著城鎮化、工業化進入中后期階段和城市綜合實力的增強，“半城鎮化”對城鎮常住人口中本地戶籍與非本地戶籍之間二元關系以及城鄉關系的扭曲和對城鎮和諧發展、可持續發展負面影響將越來越凸顯出來。隨著中國工業化的升級和發展方式的轉變，勞動力的需求結構發生了很大的變化，由對體力型的勞動力旺盛需求，轉變為對技能型勞動力的需要，進城農民基本上是體力型的勞動力，盡管出現就業機會，但進城農民越來越難于難找到適合工作，而由于長期在外漂泊，農村只能成為一種回憶。

四是土地制約凸現。當前土地城鎮化明顯快于人口城鎮化，2000年至2010年間，全國城鎮建成區面積增長61.6%，高于城鎮人口46.1%的增長水平。東部一些地方已經到了無地開發的地步，西部則選擇移山填溝，人為造地來發展工業。一方面，土地制約幾乎成為地方政府眾口一詞的阻礙經濟發展的關鍵要素，而另一方面，城鎮人口密度開始不斷下降，也是在2000—2010年間，城鎮人口密度由8500人/平方公里降至7700人/平方公里，特別是許多地方開發區和新城、新區，由于非農產業發展滯后、人口集聚能力不足，甚至出現了大范圍“鬼城”現象。中國是以山地高原為主的國家，宜居土地只占陸地國土面積的19%，人均耕地僅為世界平均水平40%。本來城鎮化集約了人口，可耕作的土地因此可以增加，但是現實城鎮化進程中占用國土空間過多，基本農田和優質耕地減少過多、過快，挖山、填水過濫，這樣下去，不僅威脅國家糧食安全，而且會破壞國家生態安全。

五是就業難結構變異。20世紀70年代末和80年代初，中國就業問題的難點主要是返城知青，據統計，1978—1980年平均每年的城鎮失業人數為546萬，其中，1979年達到了567.6萬人，為此，1979年7月20日國家勞動總局負責人對《人民日報》記者發表談話，宣布1978年全國安置上山下鄉和支邊知青255萬人，1979年計劃安置395萬人就業，這個數字相當于“文化大革命”10年就業人數的總和。到了20世紀90年代，國企改革深化和減員增效，使得下崗人員再就業矛盾突出；同時，隨著農村越來越多富余勞動力進城，農民工就業也成為城鎮就業的一大難題。近年來，城鎮就業問題出現了結構性的變化，主要難點集中在兩個方面，一是大學畢業生，據教育部統計數據顯示，2013年全國普通高校畢業生規模達到699萬人，比2012年增加19萬人，達到了歷史新高點，并且將持續若干年維持在高位狀態；二是進城務工農民的第二代，已經占進城務工人員的60%以上，他們有的很小就進了城，有的則出生在城里，人生大部分時間在城市中工作、生活并繳納稅賦，卻不能完全享受與城市居民大體相當的基本公共服務和就業保障、就業機會。目前，1億以上的第二代農民工群體，在遙遠的老家基本沒有承包地和宅基地，自身也沒干過農活，不愿意回農村，如果就業出現問題，則不僅是經濟問題，更會引發社會問題。

（作者為河海大學區域經濟研究中心主任、中國民營經濟研究會專職研究員）