上海國企改革看點

吳思

兩輪國資改革以兼并重組為主，進行跨地區、跨行業、跨所有制的整合，但國資企業的效率提升并不大。此次上海國資改革則更強調企業效率的提升

2013年12月17日，上海市政府發布了《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》（以下簡稱《意見》），標志著新一輪上海國資國企改革啟動，上海也是十八屆三中全會后第一個公布的國資國企改革方案的城市。

上海國資企業僅次于中央國資系統，在全國地方國資總額占比超過10%。上海早在2003年就開始了國資改革，2008年又發布了《關于進一步推進上海國資國企改革發展的若干意見》，這兩輪國資改革以兼并重組為主，進行跨地區、跨行業、跨所有制的整合，但國資企業的效率提升并不大。此次上海國資改革則更強調企業效率的提升。

與三中全會《決定》的7年改革方案相比，上海出臺的《意見》要求經過3-5年的扎實推進努力成為全國國資國企改革發展的排頭兵，這是基于上海自身經濟基礎做出的調整。上海將國企劃分為競爭類、功能類和公共服務類三類，與《決定》中將國企劃分為競爭類、自然壟斷和公益類也有所區別，則主要源于鐵路、電網這些自然壟斷行業均是央企，而上海希望大力發展戰略性新興產業，劃分出功能類可以鼓勵企業科技創新。

“滬二十條”思路

上海市國資委副主任林益彬在接受中國經濟報告記者采訪時談到，此次上海國資改革方案中最重要的一個關鍵詞是市場化路線，是整個方案的靈魂。國資監管要按照市場規律去監管，企業要按照市場規律去發展，所有的措施都是圍繞這一點展開的。

林益彬指出，上海新一輪國資國企改革要著力解決的問題有五個方面。第一，上海國資在戰略性新興產業、先進制造業和現代服務業、基礎設施和公共服務領域的比重為62%，布局結構還不盡合理；第二，一些企業活力不夠、創新能力不強，缺乏可持續競爭能力；第三，國有資本的流動性和開放性不夠，導致資產固化和國資一定程度上的封閉循環；第四，現有的國資監管體制和監管方式，既不利于更有效的把企業推向市場，也不利于在更大范圍、更高層面上優化配置國有資本；第五，現有的制度環境還不能很好的發揮企業家的作用，不能很好的支持企業家的成長和集聚。

縱觀《意見》，上述幾個方面也是著墨最多、最有可能有所突破的領域。

在國資布局方面，《意見》要求，將國資委系統80%以上的國資集中在戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢產業。2012年的數據顯示，上海國資在戰略性新興產業、先進制造業等關鍵產業的比例僅為61%，離80%的要求有一定的差距。

在國企競爭力方面，《意見》稱將在國際競爭力方面發力，提出在周期內實現“2-3 家符合國際規則、有效運營的資本管理公司”、“5-8 家全球布局、跨國經營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國公司”、“8-10 家全國布局、海外發展、整體實力領先的企業集團”和“一批技術領先、品牌知名、引領產業升級的專精特新企業”。

在國資開放流動性方面，《意見》提出需要建立公開透明規范的國資流動平臺。此舉意味著，上海國資系統需要在“做減法”方面做出突破，實現資源、資產、資本、資金的良性循環。此前，國企改革遲遲難以深化的一個原因，便在于國資退出渠道遇阻，資產流動受限，使得大型國企難以聚焦核心主業，形成核心競爭力。

在國資監管方面，《意見》將國企分為競爭類、功能類及公共服務類三種類型，施行差異化改革與管理。據透露，目前上海56個國企已經完成功能分類，實現對號入座，未來也可以根據情況動態調整。

在用人機制與高管激勵方面，《意見》要求全面推行國企領導任期制契約化管理；對競爭類國企，按有關規定落實董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權；以及建立健全企業核心骨干長效激勵約束機制、與市場機制相適應的分配機制。長期以來，國企改革在做實董事會權力以及高管激勵方面存在諸多先天不足，企業家在國企中得不到應有的尊重，難以發揮作用。上海改革之后，企業家在國企經營與管理方面的能動性有望被進一步激活。

國企層面：混合所有制操作方向

國務院國資委研究中心主任楚序平曾公開表示，發展混合所有制的目的是放大國有資本功能，實現國資保值增值，因此發展混合所有制經濟的主體應該是國有資本、集體資本。總結以往改革經驗教訓，國有企業在混合所有制中經常是弱勢地位，國有資本不能為混合而混合，最后國有資本都流失了。

一位國務院國資委的人士告訴中國經濟報告記者，混合所有制更多的是實現產權多元化。對于現代股份制公司來說，真正能有效制衡的股份制一定是利益多元，否則只可能是有限制衡。所以混合所有制的核心是讓不同股權代表的利益在董事會中協調運轉、有效制衡的法人治理結構。國有和民營企業在管理企業上各有優劣，在混合所有制中應該把各自的優勢發揮出來。

該人士表示，混合所有制具體如何操作國資委內部也在抓緊研究，一些問題也存在很大的爭議。比如，不同類型的國企，應該在哪一級進行混合所有，引進什么樣的非國有資本？改組和組建的平臺公司應更多對出資人負責、表達出資人意愿，是否應該采取國有獨資的形式？員工持股的范圍、比例是多大，如何設計退出機制？

具體而言，更傾向的做法是，除了極少數涉及國家安全和承擔國家政策性職能的投資運營主體外，如石化軍工中儲糧等，其他都要引入各類投資者實現投資主體多元化；集團公司和一級公司也需要混合所有，否則即使繼續按照外部董事占多時的董事會框架，仍然很難做到現代企業治理，但應該根據不同產業特點確定是國有資本控股還是非國有資本控股；員工持股的設計則參照華為模式，可以采取利潤分享、股票期權、獎金紅利、金色降落傘、金色階梯等多種形式。

對此，林益彬表示，國資在哪些領域要絕對控制，哪些可以多放開，哪些多退出，需要有頂層設計。楚序平認為，不能搞一刀切和運動式的混合所有制經濟，應根據國有企業不同的功能按市場規律確定控股的比例，在自然壟斷、行政壟斷等行業要放開競爭性業務。

在企業層面，林益彬認為，一切應從企業發展的需求出發，有些企業可能是解決融資問題，有些解決市場問題，有些解決技術問題，有些要引進管理和品牌，所以需求的側重點不一樣。政府應進一步拓寬開放性市場化重組途徑，通過投資入股、股權收購等方式引入各類資本參與國有企業改制重組，通過特許經營、政府購買等方式引導市場資本進入基礎性和公共服務領域項目，探索國有資本和各類資本共同組建股權投資基金參與國企戰略投資和國企并購，鼓勵非公資本參與。

據上述國務院國資委人士透露，國資委調研上海復星集團時曾詢問集團董事長郭廣昌，混合所有應引入什么樣的非國有資本，基金、產業資本還是民營資本，回答是產業資本更容易操作。復星集團副董事長梁信軍表示，對于合格投資者的遴選，價格之外更重要的是底線的匹配度，另外還有投資者自身現金流、資產規模、歷史經驗、附加價值能力評價、戰略、文化的匹配度。

市場層面：國資運營的資本路徑

國務院國資委企業改革局的一位負責人在某內部研討會上指出，混合所有制是今后國企改革的主要方向，而私募基金有望發揮重要作用。

上海股權投資協會理事長、亞商資本創始合伙人陳琦偉告訴中國經濟報告記者，現階段國資面臨著明顯的發展瓶頸，運營過程如何更有效率、運營結果如何體現更好的效益、運營模式如何體現先進性和競爭性。股權投資的實質是由專業的管理團隊管理市場化的資本，用市場化的方式投入企業，支持企業的持續增長。股權投資的理念和方式就決定了它有可能成為國資改革和國企發展最得力的戰略伙伴。

德同資本合伙人邵俊告訴記者，私募基金參與國資有著新的背景條件，此前雖然也有機會參與，但是投資團隊不愿意碰國有資產，國企也傾向于自己做基金管理人。根據規定，國有企業不能成為股權投資基金的普通合伙人，但可能出現幾家國有企業聯合起來做基金管理人來規避該規則，未來有可能會堵住這個漏洞。基金一旦定性為國有，資本市場上市后上市收益的10%要無償劃撥給社保，這項規定也或將有所突破，可能的方向是國有企業以有限合伙人出資，基金公司上市時不形成國有產權。邵俊表示，這次國企改革不是簡單的國進民退或國退民進博弈的過程，以機構的形式來參與改革，背后是社會化資本，才能夠與國有企業平等對話。

賽富基金合伙人金鳳春給出了基金參與國資改革的最佳模式，即由民間資本或職業團隊主導設立PE基金，國資參與。該模式下國資不派員到投委會、不干預基金人事薪酬、不參與具體項目決策，國資通過顧問委員會行使監督權，職業團隊完全能夠遵循市場化的原則做出投資決策。好處之一，職業團隊對基金運作擁有主導權，避免了投委會成員中的政府部門或上級國企派員的超級否決權；好處之二，分成、獎金完全按有限合伙協議執行，而不需上級審批干預；好處之三，允許失敗，才能保障成功，現在國有投資監管中的投資項目審批制和項目審計制度將不再使用；好處之四，國資保值增值目標的效果強于國有控股型PE，不在只盯著Pre-IPO搏利型投資。

前述國資委企業改革局官員表示，如果基金有志于參與國有企業的改制重組和混合所有制的發展，必須要成為戰略投資者。對于很多大型國企來講不缺少資金，缺少的是從不同角度對企業戰略的把握，所以基金如果沒有財務以外的戰略眼光，將難以在這一輪改革中占有一席之地。

對此，邵俊也坦言，基金更多還是具有資本逐利性的特點，將如何參與國資改革還在觀望。

改革障礙

此次上海國企改革意見共包括20條，但只屬于綱領性文件，要想獲得成效，前路仍然漫長。

總體來看，上海市政府推動國企改革的動力很強，而進一步深化改革也是上海進行國企改革的必經之路。華泰證券的一份研究報告分析稱，近年來，從上海地方財政收入和財政支出來看，財政支出一直超過財政收入，且缺口不斷擴大，其中上海養老退休金是政府財政支出的重要一項。作為曾經的老工業基地的上海，國企退休職工較多，養老退休金開支的負擔很重。而通過對上海國企進行改革，一方面推進資產證券化，提高國企的經營業績，以提高國企分紅收入，補充政府的財政缺口，一方面優化布局，放大國有資本的功能。

不過，在地方層面，政府往往很難放棄對國有資本的主導權和控制權，主要為了避免承擔國有資產流失的責任。比照三中全會中對于國資國企改革的設計以及社會各界的建議，上海方案中也有未能體現之處。

不同于此前各方期望的國企退出一般競爭性領域，《意見》對競爭類國企的要求是努力成為國際國內同行業中最具活力和影響力的企業。林益彬表示，上海地方國資在競爭性領域中占比還很大，所以并不能簡單地說讓國企退出競爭性領域，而是對競爭領域中的國資結構進行優化。在一些傳統落后產能的產業國企可以發揮帶動作用逐步退出，但在新興制造業和現代服務業反而要加大投入，不能簡單的全部退出，都去搞基礎設施和公共服務。

在健全國有資本收益保障機制方面，《意見》只提到了逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于30%，未提到三中全會《決定》關于劃轉部分國有資本充實社保基金的內容。對此，林益彬解釋，國資收益原則上按照產業調整發展、基礎設施建設、民生社會保障各三分之一安排支出，中央提充實社保基金，這是在中央層面考慮的，所以上海在20條中并沒有具體提到，但是民生社會保障這塊包含者社保、養老等內容。可見，這對于上海來說，仍是一塊硬骨頭。

《意見》淡化了混合所有制的改革要求，而不像三中全會那樣單獨成段，顯示此項產權改革推進起來十分艱難。且通篇未提鼓勵民營企業參與國企改革，說明上海政府對于國企的投資主體要求較高，也希望保持控制力和影響力，對民企參與國企改制興趣不大。國務院發展研究中心研究員張文魁在2103鳳凰財經峰會上表示，混合所有制是個中間狀態，而不是終極狀態，最終通過漸進的方式實現民營化。而在一些國企負責人的觀念里，混合所有制更多是民企民資帶槍投靠，經營還沒有對民間開放，公司也還沒有實現化治理。

此外，多家上海國企的負責人均表示出了對容錯機制的關注，一旦改革創新工作未能實現預期目標將如何處置。德勤企業管理咨詢中國區主管合伙人施能自則認為，容錯機制實質上是一種風險管理體系，對于上海國資改革，應容許出小錯不能出大錯，一方面鼓勵創新，另一方面要降低因為創新所造成的問題。

梁信軍認為，改制的難點就在于很難讓所有人都滿意，總會有一些未收益和微收益人群。政府關注國有企業價值能否長期增長、競爭力能否提升，企業職工身份置換；國企需要考慮業務能否平等過渡，文化融合會不會出現困難、業務資產如何處理；新的利益方關注是否能夠分享所得，國有股東和政府是否有足夠寬容度。

地方國資改革思路

隨著各省開始落實國企改革具體方案，上海之后，廣東、深圳、山東、重慶等多個省市的省級直屬國企改革都在進行部署，國企改革有望在全國范圍內鋪開。

當然，央企、省屬國企和市區屬國企面臨的改革格局并不一致，沿海、發達地區和內陸地區的地方國企之間也存在著較大的差異。針對不同層次不同地域的國有企業采取差異化模式化的改革方式，是深化國企改革的現實路徑。

國泰君安的一份研究報告分析認為，在新一輪的國企改革中，地方政府形成新的思路：一方面，地方政府組建改革小組，進一步明晰國資所有權，消除國有企業法理上的所有者和事實上的所有者利益的割裂，形成新的改革架構；另一方面，將國企改革拉動經濟增長等外部性內部化，使得國有企業所有者和管理者的利益得到統一，形成推動改革的催化劑。

就該思路來看，那些經濟發展相對落后的內陸地區的政府有更強的動力讓渡國有產權，以促成包括對外招商合作、引進戰略投資者、形成地方發展的新動力等重要目標。推行改革之后，可能會使得國企領導失去行政級別和收入穩定性，所以在控股權讓渡基礎上，可能重塑董事會職能，理順激勵機制。對于市場參與者而言，他們的加入將使得政府或國資更加關注財務回報率而不是收入規模或資產規模，在市場化原則下，政府鼓勵的行業不再成為追逐熱點。

最終，地方國資改革必須真正釋放出改革紅利。梁信軍認為，國企改革紅利體現在以下幾個方面 ，機制增量包括決策機制、激勵機制、約束機制、授權機制，能力增量包括投資能力、融資和上市能力、海外拓展能力、研發能力、適應新環境能力、行業專業能力，公共資源增量包括政府資源、媒介資源、企業家圈內資源，企業市場價值增量、人才增量、市場增量。

德意志銀行亞太區投資銀行執行主席蔡洪平在第四屆財新峰會上表示，現在最大的阻力，不是怎么樣執行國有持股和減持，而是國資委和政府有關部門自身的改革。政府不改革，國企改革沒有希望。

國有企業從計劃經濟時代轉型而來，向市場化轉變必然會觸及靈魂深處，這需要一個過程。