社會管理創新視野下的農民工技能培訓
——以深圳市寶安區為例

□劉劍 梁艾曦

社會管理創新視野下的農民工技能培訓
——以深圳市寶安區為例

□劉劍 梁艾曦

農民工技能培訓在保障農民工的就業權利、促進農民工的市民化、增強農民工融入城市社會的能力等方面發揮著重要作用。2000年，面對城市和產業發展對知識、技能、技術的高要求與農民工整體素質偏低形成的矛盾，深圳制定并頒布了《深圳市職業培訓條例》，將農民工的技能培訓納入城市發展規劃。本文試圖從社會管理創新的視角，以深圳市寶安區的農民工技能培訓為例，考察深圳農民工技能培訓取得的成績，并分析其獲得成功背后的原因和存在的不足。

一、社會管理創新視野下的農民工技能培訓

（一）社會管理與社會管理創新

社會管理，在國外稱為社會行政、社會政策、社會服務、社會工作行政等，是現代政府職能不可分割的重要組成部分。從管理主體來看，社會管理的主體既包括政府部門，也包括各種非政府組織；從管理內容來看，社會管理的內容只是國家行政管理的一部分；從管理手段來看，社會管理的手段不只是局限于社會監督和控制，更在于社會工作和服務。由此可見，社會管理是指政府和社會組織為促進社會系統的和諧運行和良性發展，對人們社會生活相關領域的各個環節進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。［1］從社會政策學的角度來看，社會管理是提供社會服務和福利，保障和改善民生，增進社會福祉，促進社會公平與公正，推動社會進步。

簡言之，創新社會管理，需要改變此前中國的國家權力對社會進行統制的行政化模式，在具體的制度設計方面尊重社會自身的規律，在制度運行方面以公民權利為導向。從社會政策學的角度來看，社會管理創新最重要的使命是以人為本，通過發展社會政策，滿足公眾的基本需求，保障公民的社會權利，增進人民福祉，從而實現社會和諧。［2］

（二）社會管理創新與農民工技能培訓的關系

所謂“農民工”，也稱“外來勞務工”、“外來工”、“來深建設者”（深圳），是指在城市從事非農業工作但身份卻是農業戶口的工人。農民工技能培訓政策是政府為了提升農民工的就業能力、更快適應和融入城市生產生活而采取的各種培訓計劃和政策行動的總稱。從社會政策學的角度來看，農民工技能培訓是基層政權社會管理創新的重要內容。

首先，從社會管理的主體來看，社會管理創新的主體是不僅包括政府，還包括企業組織、非營利組織在內的多元化主體，它們是一種基于合作的伙伴關系。農民工技能培訓是提高農民工就業能力的重要途徑，是實現農民工從農村到城市、從農民到工人“雙重轉型”的重要舉措，因此，農民工技能培訓可以被視為是一種公共就業服務。農民工技能培訓的主體包括政府機構、工會、各類培訓機構、社區、企業、學校等，它們也是一種基于合作的伙伴關系。

其次，從社會管理的內容來看，社會管理創新的前提是社會建設，基礎的常規管理，條件是人才物匹配，要領是法治化。［3］2011年2月，胡錦濤總書記曾指出，“進一步加強和完善基層社會管理和服務體系，把人力、物力、財力更多投到基層，努力夯實基礎組織、壯大基層力量、整合基層資源、強化基層工作。”［4］農民工技能培訓是政府對企業員工進行的一次城市生產生活知識系統培訓，是把人、才、物投入一線產業工人的重要行動，是深圳市寶安區完善基層社會服務體系的重要內容。

最后，從社會管理的目標來看，社會管理創新的根本目標在于提供各種社會服務和福利，保障公民的社會權利，改善民生，促進社會公平，推動社會進步。農民工技能培訓的目標是幫助農民工盡快實現從農村到城市的生活角色轉變，從農民到工人的職業角色轉變，增強他們對企業、社區和城市的認同感與歸屬感。可以說，農民工技能培訓是政府向農民工群體提供的一種社會福利，是提升農民工就業能力、改善民生、促進社會公平與公正的一項社會政策。

二、深圳市寶安區農民工技能培訓取得的成就

寶安區是深圳市下轄的行政區之一，也是深圳的工業和人口大區。截至2010年底，全區有企業32000余家，外來勞務工（農民工）約有500萬人，占全區人口總數90%以上，占深圳常住人口總數的48%以上。其中，70%為初中及以下學歷，登記在冊的生產一線勞務工約有400萬，多為勞動密集型產業工人，年齡結構以80、90后為主。［5］他們當中大部分是從農村初到城市，不少人還是第一次就業，既缺少城市生產和生活常識，又缺乏職業技能和工作經驗，面臨著“從農村到城市”和“從農民到工人”的雙重角色轉型困境。2007年以來，寶安區先后提出了“全面實施素質工程”、“勞務工職業技能培訓”、“百萬員工素質提升行動”等提升農民工就業能力的措施，極大地提升了企業員工的職業素質、家園意識和文明素養，收到了企業歡迎、員工受益、社會反響好的良好效果。

（一）寶安區“全面實施素質工程”

2007年2月，為了進一步推動和加快農村城市化、產業結構調整、文明城區建設，寶安區委區政府做出全面實施素質工程的部署，針對黨政領導干部、公務員、社區干部、社區居民、勞務工、企業經營管理人員、各類專業技術人員等七大類群體進行職業能力、法律知識、思想道德等方面的教育培訓。針對農民工群體，寶安區推動了勞務工初次上崗培訓及職業技能政府補貼培訓，實施“企業特別培訓計劃”和“職工素質提升計劃”，大力培養一支適應經濟發展方式轉變的產業人才隊伍。2008～2010年，全區有70萬人次的企業員工獲得政府補貼4220萬元。2007～2009三年時間，寶安區搭建技能人才服務平臺，加強技能人才公共實訓服務，共開發11個新的鑒定工種，鑒定量達78445人次；三年累計培訓勞務工266.8萬人次。［6］

（二）寶安區“百萬員工素質提升行動”

根據《寶安區實施素質工程“十二五規劃”》的發展目標，2011～2015年，寶安區提升勞務工素質的重點是增強勞務工的法律意識，提高勞務工的專業技術能力、實際操作作能力和職業競爭能力，掌握安全防范的基本知識。主要舉措包括：全面開展素質提升培訓，開展多層次的職業技能培訓和創業培訓，建立健全培訓機制，完善勞務工培訓投入機制。其中，最大的亮點是“百萬員工素質提升行動”。

為了提升外來務工人員適應城市生產生活的能力，普及安全生產知識和法律常識，構建和諧勞動關系，深圳市寶安區于2010年啟動為期三年的“百萬員工素質提升行動”，計劃在2010～2012年對全區約500萬企業員工進行一次城市生產生活常識輪訓，幫助他們順利完成從農村到城市的生活角色和從農民到產業工人的職業角色“兩個轉變”。2010～2012年，寶安區編寫了通俗易懂的培訓教材，免費發放教學光盤2萬余套，配套輔導資料讀本196多萬本，知識漫畫折頁22萬份，教學掛圖和海報近10萬張，有11360家企業參加培訓，共培訓員工284萬人。截止2013年11月底，寶安區已培訓新入職員工15萬人；發放教學光盤4000張，配套讀本《職場第一課》21.5萬本，知識漫畫折頁10萬張，教學掛圖1.2萬張。這是寶安區歷年來規劃最大、時間跨度最長的一次培訓。

2013年，寶安區職業能力開發局牽頭策劃實施了人才培養三個“百千萬工程”，旨在以本土資源為基礎，提高現有人力資源隊伍的質量和水平。2013～2015年，針對勞務工，計劃每年培養100名以上技師、高級技師，1000名以上中高級技能人才，培訓、鑒定10000名以上初級以上技能人才。其中，勞務工技能人才培養的項目多達50多個，包括機電類、管理服務類、醫藥類等幾大類別，主要以先進制造業工種為主。

三、深圳市寶安區農民工技能培訓獲得成功的原因分析

自從寶安區于2007年實施素質工程以來，工作體制、機制基本形成，建立了資金投入機制，健全了培訓網絡，培訓教育的針對性、實效性不斷增強，取得了令人矚目的成績。從社會管理創新的視角分析寶安區農民工技能培訓獲得成功的原因，主要包括以下四個方面：

（一）黨政重視：寶安區農民工技能培訓獲得成功的前提

首先，上級領導高度重視。深圳市委市政府的主要領導非常重視寶安區的素質工程工作。2007年5月和10月，深圳市委主要領導兩次就寶安區素質工程工作做出重要批示，鼓勵、支持寶安區把這項工作做好。2009年4月，深圳市委副書記白天、市委常委李意珍、副市長李銘等領導到寶安區指導素質工程工作，對寶安區委區政府的這項創新舉措給予充分肯定。

其次，區委區政府強力推動。寶安區學習借鑒香港和新加坡的經驗，設立職業能力開發局（加掛寶安區素質工程領導小組辦公室的牌子）。由區職業能力開發局、勞動局、總工會等部門牽頭，安監、司法、衛生、交通等十多個部門共同負責，由各街道負責具體實施，形成了政府部門緊密配合的工作機制，確保工作順利推進。

再次，形成了比較完善的農民工培訓工作體制。寶安區先后出臺了《關于全面實施素質工程的意見》、《關于加強和改善勞務工工作建立和諧勞動關系的若干意見》及22個配套文件等一系列重要文件，建立了推進農民工技能培訓工作的政策體系。重要文件名稱如下表1所示：

最后，不斷健全資金投入保障機制。2007～2010年，寶安區財政安排用于素質工程的專項資金1.3億元，各街道共配套資金6000多萬元。通過制定實施《寶安區素質工程專項資金使用管理暫行辦法》，整合辦班計劃，審核辦班資金，有效提高了財政專項資金的績效。

（二）企業支持：寶安區農民工技能培訓獲得成功的關鍵

首先，“百萬員工素質提升行動”探索建立了以政府為主導、企業為主體的工作機制。政府主要做好行動的引導、服務、檢查和督導，企業則負責培訓的具體實施。政府與企業密切合作的工作機制為政府與社會共同承擔社會管理提供了可供參考的成功范例。

其次，在培訓中突出企業的主體作用。將企業作為培訓活動的實施主體，由企業根據生產和員工實際自主安排培訓時間和批次，避免工學矛盾；所有培訓在企業內部完成，由企業負責收集培訓資料、建立檔案，培訓后的知識競賽也由企業自行組織員工參加。

表1 搖寶安區農民工技能培訓重要文件一覽表

再次，通過培訓效果激發企業參與的積極性。培訓增強了企業員工的安生生產意識，減少了工作失誤，提升了企業效益；培訓使企業員工學到了各種實用的知識和技能，增加了對寶安區和企業的認同感，促進了勞動關系的和諧。

最后，培訓實現了“員工獲得成長，企業效益提高”的雙贏效果，得到了企業的大力配合，受到了企業的熱烈歡迎。許多企業主動提出增加培訓資料和場次的要求，有的企業還把培訓教材作為新員工入職教育的必讀書目。

（三）社會組織配合：寶安區農民工技能培訓獲得成功的保障

首先，整合區內公辦培訓資源，搭建職業技能教育培訓網絡。2007年，原區勞動局所屬的職業培訓中心劃歸職業技能開發局管理，更名為“區職業能力培訓基地”；各街道成人文化技術學校加掛街道職業能力培訓基地牌子，業務上接受區職業能力開發局指導。2013年，原區財政局下屬事業單位寶安區會計培訓中心劃歸區職業能力開發局管理，更名為“深圳市寶安區現代服務業培訓中心”；撤銷原區教育局下屬單位區社區教育中心，將其承擔的社區教育職責整體劃入區職業能力開發局。經過一系列資源整合和職能調整，寶安區逐步搭建起一個職業技能教育培訓網絡。

其次，整合寶安區內各類培訓機構，構建市民素質教育培訓體系。截至2008年底，寶安區教育系統有各類培訓機構159個，其中公辦培訓機構15個、民辦培訓機構144個；勞動系統有職業培訓機構86個；婦聯系統培訓機構175個；其他各類培訓機構113家，其中培訓中心32家，成人學校教學點81家。在區職業技能開發局（區素質工程領導小組辦公室）的領導下，寶安區整合上述培訓機構及其師資力量，形成了比較健全的市民素質教育培訓體系。

再次，整合社會培訓資源，搭建多層次的素質提升平臺。截至2011年7月，全區已經建成154個社區教育站、159家市民學校、150家外來女工流動學校、6158家職工之家。在此基礎上，寶安區按照“3+8”思路對區內職業能力培訓基地整體布局進行規劃調整，其中區職業能力培訓基地和福永、大浪基地將建成東、中、西3家綜合性培訓基地，其他8個街道基地將建成特色產業培訓基地。［7］2011年12月，西鄉文化創意、沙井機電、大浪服裝特色產業培訓基地已經揭牌成立。

最后，建立了覆蓋全區所有企業的培訓輔導師隊伍。通過“百萬員工素質提升行動”，建立了一支覆蓋全區所有企業的培訓輔導師隊伍，通過并頒發了聘書。可定期組織輔導師培訓，不斷完善壯大輔導師隊伍，為今后各類勞務工培訓奠定了組織和師資資源。

（四）公眾參與：寶安區農民工技能培訓獲得成功的表現

企業員工特別是外來勞務工的熱情參與是農民工技能培訓計劃取得成功的外在表現。2010年，寶安區對500人以上的587家規模企業員工進行了全員培訓，培訓企業員工106萬人；2011年，對全區50個社區的500人以下企業和500人以上規模企業新入職員工進行系統培訓，有4956家企業參加培訓，共有116萬名員工參加了培訓；2012年，除了劃入龍華新區的4個街道外，對6個街道88個社區的500人以下企業和500人以上規模企業新入職員工進行培訓，有5817家企業參加培訓，全年共舉辦培訓4492場，培訓企業員工工資62萬多人。［8］寶安區各街道的培訓人數如下表2所示：

四、結論與啟示

從社會管理創新的視角來看，黨政重視、企業支持、社會組織配合、公眾參與是寶安區農民工技能培訓獲得成功的四個關鍵要素。深圳市寶安區農民工技能培訓行動至少給我們以下三點啟示：

首先，知識經濟時代的終身學習是“勞動者的學習”。在21世紀科學技術飛速發展、知識更新越來越快的“云時代”，勞動者原來在學校中學到的知識很快就不適用了。為了適應經濟發展方式、產業結構調整對工作產生的新要求，職業期內的勞動者必須不斷學習新知識、新技術和新技能。聯合國教科文組織《關于發展成人教育的建議》的原則（a）指出，“在群體發展規劃中，應該給予那些最缺乏良好教育的群體以優先權。”也就是說，過去沒有獲得良好教育，早早地走出學校、走向工作崗位的勞動者尤其需要學習。［9］在深圳，70%的農民工是初中及以下學歷。從“勞動者的學習”的角度來說，深圳市寶安區“實施素質工程”、“百萬員工素質提升計劃”在農民工融入城市生產生活、提高職業技能、構建和諧勞動關系方面邁出了重要步伐。通過政府支持讓勞動者接受良好的技術、技能訓練，對取得職業資格證書的勞動者實施獎勵政策，讓勞動者掌握過硬的生產本領，對處于“世界工廠”前沿的深圳而言是怎么強調都不過分的。

表2 搖2010－2012年寶安區“百萬員工素質提升行動”培訓人數表

其次，作為終身學習“主角”的勞動者并未成為農民工技能培訓的“主體”。勞動者的終身學習就是“勞動者的職業技能開發”。對于政府而言，必須為勞動者提供隨時能滿足他（她）們的學習需求的條件。對已經走出學校的人們而言，職業訓練學校、職業技能開發設施就是他（她）們“終身學習”的重要機構。寶安區通過“實施素質工程”、“百萬員工素質提升計劃”形成了“以政府為主導、以企業為主體的培訓合作機制”；然而，作為終身學習的“主角”的勞動者并沒有真正走到前臺，提出自己的學習需求，發出自己作為學習主體的聲音。勞動者的“集體失語”是深圳市下一步的農民工技能培訓值得重點關注的問題。

最后，深圳的農民工技能培訓仍然有很長的路要走。在現實生活中，“沒出息才取當工人”仍然是不少家長教訓孩子的常用語。其實，人們在現代社會享受高科技帶來方便和舒適的同時，往往看不到職業技能在工業化、自動化生產過程中的重大作用。中國已經被公認為是“世界工廠”，但中國擁有高技能的技術工人只占全體勞動者的5%，而在日本等發達國家，這個比例超過了35%。截至2011年底，深圳市技能人才總量為234萬人，高級工以上為40.6萬人。同年，深圳技能人才總量缺口83萬人，其中高技能人才缺口近30萬人。［10］一個現代化的國家，需要千千萬萬身懷絕技的職業技工。如果沒有技工們的辛勤勞動和全社會對職業技能的尊重，就不可能有現代化的工業，也不可能有現代化的先進制造業。從這個意義上來講，深圳的農民工技能培訓仍然任重而道遠。

本文是深圳市哲學社會科學”十二五”規劃課題《構建和諧勞動關系與深圳工會制度科學化建設研究》（編號125A062）和《開放教育與構建學習型城市的探索與研究》（項目編號：125A097）的階段性成果。

［1］汪大海.社會管理［M］.北京：中國人民大學出版社, 2013:9.

［2］岳經綸,鄧智平,社會管理創新的理論與行動框架——以社會政策學為視角［J］.探索與爭鳴,2011,(10).

［3］任劍濤.社會的興起：社會管理創新的核心問題［M］.北京：新華出版社,2013:46-62.

［4］胡錦濤.在中共中央黨校省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上的講話［EB］.2011年2月19日，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64094/13958405.html.

［5］寶安區2010年”百萬員工素質提升行動”工作情況報告［Z］.深寶職(2011)23號.2011年6月27日.

［6］寶安區實施素質工程三年工作總結［Z］.載深圳市寶安區素質工程領導小組辦公室、深圳市寶安區職業能力開發局.寶安區實施素質工程資料匯編（2007年2月——2012年10月）（下冊）.2012:3-7.

［7］劉淵源,姚麗雅.社區一體化寶安加快培養高素質“特區人”［N］.羊城晚報.2011-07-13.第ZA22版.

［8］寶安區2010-2012年“百萬員工素質提升行動”工作總結［Z］.深圳市寶安區人力資源局、深圳市寶安區職業能力開發局、深圳市寶安區總工會.寶安百萬員工素質提升計劃（2010-2012）資料匯編.2013:195-196.

［9］［日］田中萬年,大木榮一.終身職業能力開發——勞動者的“學習”論［M］.藍欣等譯.天津：南開大學出版社,2008: 4-7.

［10］湯庭芬.深圳勞動關系發展報告（2013）［M］.北京：社會科學文獻出版社,2013:11.

作者：劉劍，深圳廣播電視大學人文科學系講師,中山大學政治學博士

梁艾曦，深圳華僑城中學教師，香港科技大學碩士責任編輯：馬健