高揚起依法治檔的風帆乘勢向前

秦玉學

我在輝縣市檔案局工作已經12個年頭了。十多年來，感觸最多、感受最深的莫過于檔案行政執法工作。那么，在檔案執法方面具體有哪些體會呢？

一

正確的思路和決策，往往是由問題“倒逼”出來的，只要時時留心，事事用心，處處操心，“辦法總比困難多，出路總比關口多”。2002年5月，組織上任命我擔任檔案局負責人，走進檔案局辦公室，仿佛回到了上世紀七十年代，冷清、陰暗、破舊的環境和設備，使我心里一沉。后來幾天的接觸和了解，暴露的問題比我想象的還要嚴重，集中表現在四個不適應：一是檔案工作已經連續幾年在新鄉市排位墊底，與全市大發展、大建設的格局極不適應。二是基層基礎工作薄弱，鄉鎮占三分之二，市直近一半單位檔案工作幾乎無人管理，與區域經濟發展水平和實力極不適應。三是檔案經費捉襟見肘，入不敷出，與檔案工作的任務和需求極不適應。四是檔案人的精神面貌消沉，與機關干部的素質和形象極不適應。面對困局，我既不能埋怨，也不能退縮。既不能零敲碎打，東拼西湊，也不能束手無策。只有冷靜思考、沉著應對，力求發現并緊緊抓住能夠牽一發而動全身的關鍵環節，實施重點突破，實現整體推進。這時，市里組織的一次普法考試，使我靈機一動，茅塞頓開。對檔案部門而言，《檔案法》、《檔案法實施辦法》、《河南省檔案管理條例》先后頒布實施，“有法可依，有法必依”已基本完備。作為基層單位，就是要主動地、自覺地做到“執法必嚴，違法必究”，逐步把檔案管理納入“依法行政，依法治檔”的軌道。手中有了利器，心里才有底氣；腳下有了根基，腰桿才能挺起。唯有如此，檔案工作才能破繭而生，檔案困局才能迎刃而解，檔案事業才能春意盎然，生機勃勃。從中，我叫響了一句話：“高揚起依法行政、依法治檔的風帆，乘勢向前。”

二

“思路決定行動，落實重于認識”。一切籌劃和招數必須接受實踐的驗證，并在實踐中鍛煉和完善。 十多年來，我主要做了以下幾點：一是學習。從我做起，并組織全體人員認真、全面、系統地學習了檔案法律法規和行政執法相關法規，用法律知識武裝全體人員的頭腦。二是辯論。就“該不該”、“能不能”、“用不用”開展依法行政、依法治檔進行研討，釋疑解惑，統一思想認識。三是準備。多次赴省進京，向主管部門、業務部門請教，與法制辦、監察局、法院等部門協調接洽，率先制作較為完備的行政法律文書，配備統一服裝，聘請法律顧問，成立檔案行政執法領導小組，為檔案執法人員統一制作胸牌，刻制印章。四是宣傳。利用電視、報紙等新聞媒體對檔案法律法規的主要條款進行深入細致的宣傳，全市鄉局級以上領導每人贈送一本學習手冊，多次參與展板展示。五是協調。人大明確了歸口科室，市法制辦對制作的法律文書給予了確認，監察局明確一名人員對口接收檔案案卷。六是演習。由三名檔案執法人員攜帶攝像機，嚴格按程序對一個單位進行了行政執法。一開始，該單位辦公室人員抵觸情緒很大，執法人員依據現場查證情況，對照有關條款，經執法領導小組批準，給該單位下達了責令限期整改通知書。隨即該單位主要領導與我們聯系，在致歉的同時，表示一定按要求整改到位。以此為例，我們在內部又進行了檢查剖析，達到了鼓舞士氣，學習提高的目的。七是操練。十多年來，我們每年都要組織一次大的行政執法活動，每次分幾個組，各組配一輛車、一臺攝像機，嚴格按程序執法，當面亮證，現場取證，結論依法送達，執法結果通過新聞媒體公示。共下達責令限期整改通知書60份，警示性談話5個單位，引起了積極的社會反響。

三

“一石激起千層浪”，檔案行政執法帶來的效應就像長藤結瓜一樣，既是整體的、關聯的，又是客觀的、生動的。一是提升了對檔案工作的重視程度。多年來，市委、市政府對檔案工作都非常重視，對檔案部門的需求，只要是涉及檔案法規有可能造成責任事故的，幾乎是有求必應。主要領導每年都要聽取檔案部門的工作匯報，分管領導上任伊始都要到檔案部門視察慰問。對年度檔案工作先進單位和先進工作者，由市委、市政府發文進行表彰，對完不成任務的落后單位，由市委辦發文進行通報。在我市“創業杯”綜合考評時，檔案工作列入內容之一。市委、市政府先后下發了《關于接收和征集檔案資料的意見》、《關于建立名人檔案庫的決定》、《關于檔案工作目標管理責任制考核獎懲辦法》等一系列文件。為解決館庫容量不足問題，市委常委會進行了研究，撥付了專項經費，購置了密集架，整修了館庫面貌。檔案事業費列入了財政預算，基本能夠保障正常業務支出。有幾個現象很能說明問題，以前檔案局人員下基層，只是檔案員接待，現在一般都由分管領導陪同；以前個別單位飯也吃不上，現在大都是盛情挽留；以前檔案部門下達的指導性意見如石沉大海，現在各單位都能主動聯系，及時落實。對責令限期整改通知書中列出的問題，都能夠及時整改到位，并以鄉鎮黨委、政府和單位主要領導名義反饋整改情況。二是推動了檔案工作跨越式發展。我提出了檔案工作在新世紀、新階段，要努力實現三個轉變。即：由封閉型向開放型轉變，主動融入全市經濟和社會發展的“大合唱”；由弱勢部門逐步向優勢群體轉變，依靠法律法規的支撐提升檔案工作地位；由傳統思維向創新理念轉變，緊跟時代步伐，著眼與時俱進。圍繞這三個轉變，我確立了“三個三”的工作目標。“第一個三”是用三年時間打基礎，“第二個三”是再用三年時間鞏固提高，“第三個三”是三年內全面上臺階、上水平。截至目前，以“三個轉變”為引擎，“三個三”工作目標高標準圓滿完成，綜合實力升級到了新版本。檔案工作連年受到新鄉市局的表彰，檔案館榮獲“國家二級檔案館”稱號。三是支持了檔案工作發展領域的創新。全面系統規范地實施了“名人檔案庫”建設項目，市委、市政府專題下發了文件，對征集范圍、對象確定、組織程序等作出明確規定，已建立并接收進館名人檔案3宗。開展了集中整理歸檔，每年春節過后至4月底，全市各鄉鎮、各單位分期分批集中到檔案局整理上年應歸檔文件，統一標準，統一質量，統一進度，每年完成并發放合格證率都在95%以上。啟動了“縱橫天下輝縣人”檔案名錄，“城建檔案一體化管理”等。當初我提出這些構想時，多數老同志認為根本不可能兌現，現在不僅沒有“跳水”，而且進展得非常順利。四是激發了檔案人員干事創業的信心和熱情。十多年來，輝縣市檔案人的底氣足了，膽氣壯了，心氣順了。由“逼著干、推著干、求著干”變為“主動干、比著干、積極干”。輝縣市檔案局在崗人員只有8名，每年承擔的任務都在15項以上。檔案館館藏的4萬多卷永久檔案，全部更新了裝具，粘貼了標簽，整齊劃一。每年接收的4000左右卷檔案也都要整理一遍，工作量是以前的數十倍。全局上下呈現出一片風正氣爽、昂揚向上的可喜風貌。

四

“實踐出真知”，實踐是最好的教材。一些認識上的盲區、誤區，思辨上的分歧、爭論都可能在實踐活動這個大課堂上找到答案。在檔案行政執法過程中，為避免走彎路、走岔道，我認為，應正確認識和把握好四個關系：一是正確認識和把握“有用論”和“無用論”的關系。毋庸諱言，現行檔案法規確實需要硬化責任追究條款，強化剛性約束力，但若就此而認為檔案法規軟弱無用，顯然是不科學、不客觀的。我的認知是：檔案法規調整的對象和范圍，主要是黨政機關、事業單位及其工作人員，針對性、操作性都很強。從實際效果看，不僅管用，而且適用。現在普遍的問題，不是有用無用，而是用與不用，敢不敢用，會不會用的問題。二是正確認識和把握行政執法和業務指導的關系。二者存在著相輔相成，互為促進的內在聯系，同時又有著涇渭分明，截然不同的區別。主要包括：內容不同。檔案行政執法是狹義的，有著嚴格的界定，無論是內涵還是外延都不能隨意擴大或縮小，而業務指導相對較為寬泛，裁量幅度比較自由。方式不同。檔案行政執法是以事實為依據，以法律為準繩，必須證據確鑿，中規中矩；而業務指導依據的是文件、指示等，注重的是階段性、時效性。手段不同。檔案行政執法運用的是處罰懲戒，具有剛性約束力；而業務指導講究的是責任和義務，運用的是考核督促，具有協商性、可變性。性質不同。檔案行政執法查處的是違法違規的嚴重問題；而業務指導批評糾正的是不符合規范的一般問題。三是正確認識和把握教育引導與處罰懲戒的關系。十多年來，我始終堅持以警示、引導、整改為主，在“尺度”的把握上，我的主觀愿望是：盡可能不處罰一個人，而影響一大群。四是正確認識和把握執法主體與協助配合的關系。我始終堅持檔案局是檔案行政執法的主體，檔案執法人員是直接施行者，任何單位和個人不得越權越位，包辦代替。同時，又要自覺接受人大監督，接受政府法制部門指導，嚴格按程序向相關部門移送案件，利用一切可以利用的力量贏得廣泛支持，營造良好環境。

（作者單位：河南省輝縣市檔案局 來稿日期：2013-12-18）