論檔案行政指導的功能

摘 要：檔案行政指導是依法治檔、檔案依法行政的重要組成部分，它具有多方面的現(xiàn)實功能，主要有：平衡協(xié)調(diào)功能、補充替代功能、協(xié)商疏通功能、引導促進功能、目標提升功能以及預防抑制功能。

關鍵詞：檔案行政指導；檔案行政管理機關；檔案行政相對人；功能

1 引言

檔案行政指導，指檔案行政管理機關在其法定的職責或其所管理的檔案事務范圍內(nèi)，為實現(xiàn)一定的檔案事務管理目的，適時靈活地依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，以指導、勸告、提醒、建議、協(xié)商、制定和發(fā)布指導性政策、提供技術指導和幫助等非強制性方式，引導公民、法人和其他組織作出或者不作出某種行為的活動。檔案行政指導也是依法治檔、依法行政的重要組成部分，其在檔案行政管理依法行政中將日益發(fā)揮積極的作用。因此，探討檔案行政指導的功能，有目的地去加以實踐運用，以充分發(fā)揮檔案行政指導的作用則成為各級檔案行政管理部門和學術界研究的一個新課題。

2 檔案行政指導的功能

2.1 檔案行政指導的平衡協(xié)調(diào)功能?！捌胶庾鳛楝F(xiàn)代行政法的基本精神，具有極其豐富的內(nèi)涵”，[1]而《檔案法》是一部行政法，檔案行政指導作為《檔案法》的一項基本內(nèi)容，自然秉承了這一精神，并在檔案行政指導的具體功能上體現(xiàn)出來。

2.1.1 檔案行政管理機關與檔案行政相對人的雙贏互動。傳統(tǒng)的檔案行政管理是以行政手段為主的管理方式，其行政手段一般以單方性、強制性為特征，檔案行政相對人常常處于被動的、服從的地位，其與處于相對優(yōu)勢的檔案行政管理機關形成相對緊張的對抗關系，兩者之間的關系是不平衡的，也不協(xié)調(diào)。而作為依法治檔下的檔案依法行政管理理念的檔案行政指導則力圖將檔案行政相對人放在平等的地位上，以求用溫和的、協(xié)商的方式達成共識、取得合作。由于檔案行政指導不具有強制屬性，而是以完全尊重檔案行政相對人的自我判斷和自我選擇的方式取得預期管理目標，其平衡和協(xié)調(diào)功能是顯而易見的。“隨著服務型政府的確立，行政主體與行政相對人之間也逐步建立起一種和諧、相對平等的行政關系，而行政指導制度的建立與完善有利于這種關系的形成和發(fā)展。”[2]“檔案行政管理機關利用所具有的檔案專業(yè)知識、政策、信息等優(yōu)越條件，采取非命令式的積極行政手段，能較好地協(xié)調(diào)和平衡公共利益與私人利益、效率與公平等不同利益和目標的關系，還能對被指導者尤其是新型社會經(jīng)濟組織的檔案工作起到協(xié)調(diào)和平衡作用?！盵3]

2.1.2.原則與規(guī)則的協(xié)調(diào)一致。檔案行政指導的依據(jù)不僅包括法律法規(guī)，而且還包括符合法律原則的更加有彈性的寬泛的規(guī)范技術標準等。只要檔案行政指導不與法律原則相沖突就可為之。“從現(xiàn)代行政法體系看，技術規(guī)則滲入到行政法規(guī)范中已經(jīng)成為一個不可逆轉(zhuǎn)的事實?！盵4]“因此，技術標準的入規(guī)是省級檔案行政管理機構(gòu)的‘立法之責”，[5]其入規(guī)的技術標準也是檔案行政指導的依據(jù)。而沒有入規(guī)的規(guī)范技術標準等，同樣也都是檔案行政指導的依據(jù)。對檔案行政指導的這種最為寬泛的法治約束，與檔案行政指導在現(xiàn)實中所起到的作用是相一致的。從檔案行政管理機關與檔案行政相對人以及檔案工作的特殊性來看，對于檔案行政指導而言，法治精神和法治理念的制約顯然要比嚴格的法律本本更為適宜。

2.2 檔案行政指導的補充替代功能。檔案行政指導之所以有補充替代功能，是因為相對穩(wěn)定或已顯滯后的檔案法律與動態(tài)發(fā)展著的檔案事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)實之間存在著差距。法律無論制定得如何細致縝密，都是永遠滯后于社會生活的，因而制定法律的速度是永遠趕不上社會發(fā)展速度的。檔案行政指導最重要的功能就在于它能夠貼近檔案社會生活，對快速變化的客觀世界具有靈敏的反應。檔案行政指導能夠以檔案行政管理目標為導向而不單單以規(guī)則為導向的特點，恰恰可以在檔案法律與檔案事業(yè)之間搭起一座橋梁。檔案行政指導措施可以及時調(diào)整經(jīng)濟與社會生活加速發(fā)展過程中出現(xiàn)的檔案“立法滯后”和“法律缺位”的現(xiàn)象，而且，可通過先行采取檔案行政指導措施來替代檔案法律強制手段進行調(diào)整，以期更為及時有效地實現(xiàn)檔案行政管理的目標。檔案行政指導的這一功能主要體現(xiàn)在如下兩個方面：

2.2.1 由于經(jīng)濟與社會快速發(fā)展，檔案領域的擴大，同時也使檔案事務更加繁雜，而檔案法律由于受立法成本、檔案法所調(diào)整的社會關系發(fā)展程度、檔案立法者的認識水平等限制，具有明顯的滯后性，于是就出現(xiàn)了檔案“立法滯后”和“法律缺位”的現(xiàn)象，因此及時靈活地采取檔案行政指導措施予以調(diào)整，以補充檔案法律手段之不足，就成為客觀的要求。檔案行政管理機關可以采取靈活的檔案行政指導手段達到協(xié)調(diào)檔案事業(yè)的目的。如，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，出現(xiàn)了大量的非公有制企業(yè)，但對非公有制企業(yè)檔案事務的管理，在檔案法律中幾乎是“空白”。而檔案行政指導的這一功能，“已在北京市檔案局對非公有制企業(yè)進行的檔案行政管理中得到很好的體現(xiàn)。2004年開始的對非公有制企業(yè)檔案管理工作的監(jiān)管工作中，檔案行政管理部門采取的是引導的方式，不同于過去對機關、團體、事業(yè)單位的業(yè)務指導，也沒有完全照搬管理國有企業(yè)檔案工作的做法，而是在摸清非公有制企業(yè)規(guī)模、類型的基礎上提供檔案服務。在具體實施時，北京市檔案局采用的是與北京市工商業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合印發(fā)《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》的方式，之所以采用‘指南這樣的詞匯，體現(xiàn)了自主建檔、堅守商業(yè)秘密、無償指導、建檔標準不搞一刀切等原則，得到了非公有制企業(yè)的普遍認同，并取得了很好的行政效果”。[6]

2.2.2 已有關于作出檔案行政命令行為的具體法律規(guī)定，但采用法律強制手段尚不必要或不及時，或成本太高、效果較差、后遺問題較多，在此情況下也可通過“弱行為前置”的方式，即先行采取檔案行政指導措施（屬于弱行為），來替代法律強制手段（屬于強行為）進行調(diào)整，以期更有效地實現(xiàn)檔案行政管理目標?！皩τ谀承┬姓马?，雖有作出行政處理，采取強制行政手段的法律依據(jù)，但呆板地采取強制性措施可能會導致某些負效應（摩擦、抵觸、行政訴訟），如果用行政指導這種‘軟力量、‘軟約束來替代強制措施會達到殊途同歸的效果，而且成本會更低。”[7]如，有些集體或個人所保存的對國家和社會具有保存價值的檔案，其沒有妥善保管，有可能導致檔案嚴重損毀和不安全，違反了《檔案法》的相關規(guī)定，檔案行政管理機關的工作人員可先采取說明解釋、說服、教育告誡等檔案行政指導方式向其做工作，如果最終仍未能奏效（這畢竟已是少數(shù)的情況），再采取相應的“代為保管等確保檔案完整和安全”的強制性手段措施。

2.3 檔案行政指導的協(xié)商疏通功能。社會生活的多元主體之間的利益矛盾和沖突是難免的，在現(xiàn)在快速發(fā)展和變革時代，這種利益矛盾和沖突有增無減，因此需要通過各種渠道和手段來予以協(xié)商、疏導、疏通，而行政指導正是這樣一種比較靈活有效的協(xié)商疏通手段。具體而言，檔案行政指導的這一功能體現(xiàn)在以下兩個方面：

2.3.1 檔案行政指導有利于保障各方的權(quán)益，協(xié)商疏通各方之間的關系。檔案行政管理機關利用所具有的政策、信息等優(yōu)越條件，運用檔案行政指導，通過協(xié)商、勸告、調(diào)停的方式，可以解決檔案所有者與檔案利用者之間，檔案所有者與檔案保管者之間，檔案利用者與檔案保管者之間的矛盾、糾紛、沖突，有助于維護檔案所有者、利用者和保管者的合法權(quán)益，從而起到協(xié)商疏通檔案事務各方之間關系的功能。

2.3.2 檔案行政指導充分體現(xiàn)了構(gòu)建以人為本的和諧社會的要求。檔案“行政指導是一種非強制性的‘柔性行為，它的實行注重與行政相對人的相互溝通和協(xié)調(diào)配合，并且必須獲得行政相對人的同意或協(xié)助，這種行為方式與‘剛性的行政法律行為相比更容易被人接受，也更符合大眾心理和社會需求，從而提高行政相對人自覺守法的意識，使檔案行政管理部門與行政相對人之間形成一種相對融洽的合作關系”，[8]體現(xiàn)了構(gòu)建以人為本和諧社會的要求。

2.4 檔案行政指導的引導促進功能。行政指導的特點之一是具有利益誘導性或綜合引導性、示范性。由于行政指導行為不具有強制性，就更需要以內(nèi)容的合理性作為吸引和勸導行政相對人作出預期行為的內(nèi)在機制。傳統(tǒng)的行政行為以強制和懲罰為手段使行政相對人因膽怯而守法，而行政指導則以期望和說服為手段使行政相對人自愿聽從而使法律得到遵守。目前，人們對行政管理規(guī)范的遵守，并不是出自懼怕與畏罰，絕大多數(shù)的行政相對人之所以服從法律是出于他們自身趨利避害的需要，同時其日益提高的是非觀念、法律意識和道德水準等，也是他們自覺選擇的內(nèi)在動力。

由于行政機關掌握知識、信息、政策等方面的優(yōu)越性，行政指導更具有一種導向和促進作用，能夠合理引導、影響相對人的行為選擇。特別是在現(xiàn)代社會主義市場經(jīng)濟條件下，行政機關與行政相對人之間更多地具有一種平等協(xié)商、相互尊重的關系，前者不能隨意向后者發(fā)號施令，更不能隨意支配后者的行為和單方剝奪后者的權(quán)利；而需要采取柔和的行政指導措施則才可起到引導、影響相對人的行為選擇之作用，以增進和保護社會公益，促進社會主義市場經(jīng)濟和社會秩序的健康順利發(fā)展。

檔案行政管理部門是檔案事業(yè)的主管機構(gòu)，承擔著對檔案事業(yè)實行“統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督指導”的職能，在檔案知識、信息、政策的掌握上具有不可替代的主體優(yōu)越性，檔案行政管理部門如通過檔案行政指導將其掌握的信息傳授給檔案行政相對人，將會有效引導和促進檔案事業(yè)又好又快發(fā)展。

2.5 檔案行政指導的目標提升功能。檔案行政管理的目的就是管好那些產(chǎn)生和保管“對國家和社會有保存價值的”檔案的國家機構(gòu)、社會組織及個人與之相關的檔案事務，更好地為社會主義現(xiàn)代化建設服務。但是，由于種種原因，為社會主義現(xiàn)代化建設服務的檔案事務并沒有達到理想的狀態(tài)。而且，即使采取強硬的檔案行政執(zhí)法措施，也不可能在短時間內(nèi)就從較差的狀態(tài)迅速過渡到較好的狀態(tài)。常規(guī)性的檔案行政管理需要采取較為緩和的、逐步推進的法律手段和措施去引導檔案行政相對人改變管理和利用檔案信息資源的行為方式，以達到檔案行政相對人能夠?qū)⒆龊脵n案工作自然地融入到日常工作和生產(chǎn)中。檔案行政指導因采取比較柔和的操作方式，在尊重檔案行政相對人的選擇基礎上實現(xiàn)檔案行政管理機關與檔案行政相對人的有效溝通，而將規(guī)范的檔案管理思想與法律制度指示給相對人，并以非強制性的方式引導其行為，推進檔案事業(yè)的發(fā)展，因而檔案行政指導在檔案行政管理目標的提升方面發(fā)揮了巨大的作用。

在發(fā)揮檔案行政指導的目標提升功能方面，檔案行政管理部門做了大量的工作。如，各地檔案行政管理部門開展的由檔案行政相對人自愿選擇的機關檔案工作規(guī)范化管理認證、企業(yè)科技事業(yè)單位檔案工作規(guī)范化管理認證、檔案信息化建設示范單位測評、數(shù)字檔案室等級評估、社會主義新農(nóng)村建設檔案工作示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）村（居委會）測評等，以及上文說的《北京市非公有制企業(yè)檔案管理指南》，這些檔案行政指導措施，極大地推動了檔案行政管理目標的提升。

2.6 檔案行政指導的預防抑制功能。法律雖也具有預防抑制功能，但對于一般的大眾而言，是一種深深藏在懲罰功能之后、只能靠體悟和推斷才能獲得的認識。這一點對于常規(guī)的行政處罰而言，同樣如此。相比之下，行政指導的預防抑制功能顯得非常明了：首先，行政指導將行政目的和意圖明白地表達出來，通過解釋法的真實意圖從而讓相對人明白，法律希望他做什么和不做什么；而行政處罰只是將行政法的外緣界限廓清，僅警告相對人不要過線，過線則罰，但在紅線之內(nèi)可以做什么，則沒有明確的指示?？梢?，行政指導將行政法預防抑制功能放在第一位，而將懲罰功能放在第二位。其次，行政指導是一種具體行為方式的指示，它明確地將行為的方式和預期結(jié)果告訴相對人，從而給人們的工作生活指引了方向。行政指導的這種處理方式雖像打預防針一樣簡單，但省卻了事后補救的繁瑣。

行政指導對于可能發(fā)生的損害經(jīng)濟秩序和社會公益的行為，可以起到防患于未然的預防作用。對于剛萌芽的損害行為，則可起到防微杜漸的抑制作用。在損害社會利益的行為尚處于醞釀和萌芽狀態(tài)或初現(xiàn)弊端時，最宜采用行政指導這種不具有國家強制力的積極行政方式進行調(diào)整?！霸诮?jīng)濟利益多元化的社會中，社會利益群體之間存在著為增加自身利益而損害別人利益即存在著利益沖突的可能性。在這些可能性尚處于萌芽狀態(tài)之時，采用行政指導（主要是調(diào)整性指導）這種積極、主動而又非強制性的方式進行調(diào)控，可以起到防患于未然的作用，這要比沖突、損害發(fā)生后的事后補救無疑好處甚多?！盵9]

檔案行政指導能有效地預防抑制檔案違法行為。如，檔案行政指導中的告誡制度，可以通過對處于違法萌芽狀態(tài)或輕微違法尚未對他人或社會公益造成危害的行為的及時警示，督促檔案行政相對人及時改正錯誤，避免進入立案調(diào)查等檔案行政處罰程序。因為，“檔案違法行為大多是由于檔案行政相對人對檔案工作不重視，檔案管理制度不完善，檔案工作人員理論水平差、業(yè)務能力低、責任心不強、對檔案法律法規(guī)、工作內(nèi)容和標準不了解等原因造成的。這些完全可以在違法行為沒有形成或尚處于萌芽狀態(tài)時，利用行政指導的方式予以消除，以做到防微杜漸、防患于未然”。[10]

3 結(jié)語

檔案行政指導是一種十分有效的現(xiàn)代行政管理方式，也是依法治檔、檔案依法行政的重要組成部分，它具有多方面的現(xiàn)實功能。檔案行政指導強調(diào)用檔案事務的無限性去填補檔案法律的局限性和相對滯后性；檔案行政指導用協(xié)商和參與的方式整合社會檔案意識，使檔案意識在社會現(xiàn)實中真正生根發(fā)芽、茁壯成長；在法律的事后補救功能和事先防范功能的選擇上，檔案行政指導顯然在向積極預防的方向上邁進?？傊?，檔案行政指導在協(xié)調(diào)各種檔案事務關系當中，顯示出主動、靈活、積極、多樣的特點，它的功能是全面而柔性溫和的，這更有利于對檔案事務的管理，應該引起檔案界的重視與研究。

*本文為國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）階段成果。

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（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2013-12-20）