特大城市控制性詳細(xì)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)管理的總體框架——以上海市為例

闞俊杰

0 引言

規(guī)劃行政管理的核心是規(guī)劃行政管理部門(mén)依報(bào)建單位申請(qǐng)而核發(fā)“一書(shū)兩證”暨選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證。而“一書(shū)兩證”的審批依據(jù)主要是經(jīng)批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）。目前，上海市規(guī)劃“一書(shū)兩證”的行政管理已借助信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)在線報(bào)建、在線審批。那么，從數(shù)據(jù)層面來(lái)看，已批控規(guī)圖形和屬性的電子化數(shù)據(jù)對(duì)于“一書(shū)兩證”在線審批信息系統(tǒng)的重要性就不言而喻了，已批控規(guī)數(shù)據(jù)的全面、準(zhǔn)確和現(xiàn)勢(shì)直接影響到規(guī)劃行政管理效率以及上海市城鄉(xiāng)建設(shè)并聯(lián)審批的其他方面。但是，上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)在沉淀、更新方面的現(xiàn)實(shí)狀況仍然制約了控規(guī)數(shù)據(jù)與已建成的“一書(shū)兩證”在線系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換效率，在上海市城鄉(xiāng)建設(shè)并聯(lián)審批體系中，形成了薄弱環(huán)節(jié)。

1 控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的兩個(gè)維度

為解決控規(guī)成果數(shù)據(jù)沉淀、更新方面與“一書(shū)兩證”在線系統(tǒng)需求方面的不匹配，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理必須堅(jiān)持 “業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流的同步”的總體要求，進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)和信息系統(tǒng)開(kāi)發(fā)。

綜合來(lái)看，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理存在兩種維度（表1）。一種是批后入庫(kù)方式，這種方式是過(guò)去幾年來(lái)上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理沿用的工作方式，即控規(guī)批復(fù)后，將控規(guī)規(guī)定的各類用地控制條件以圖形屬性相結(jié)合的數(shù)據(jù)表達(dá)方式，借助CAD、GIS、Oracle數(shù)據(jù)庫(kù)等技術(shù)，集中建庫(kù)管理，入庫(kù)數(shù)據(jù)即法定有效數(shù)據(jù)。相關(guān)的研究重點(diǎn)是CAD標(biāo)準(zhǔn)化控規(guī)模塊、GIS空間數(shù)據(jù)庫(kù)、Oracle數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)等。這種工作方式的特點(diǎn)是成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)與行政管理部門(mén)相互獨(dú)立，各司其職，行政管理部門(mén)核定業(yè)務(wù)內(nèi)容，成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)核定入庫(kù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

表1 控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的兩個(gè)維度

另一種是批前預(yù)入庫(kù)，批后正式入庫(kù)的方式，這種方式的建庫(kù)過(guò)程與控規(guī)行政審批存在互動(dòng)關(guān)系，基本思路是在控規(guī)行政審批過(guò)程中體現(xiàn)成果數(shù)據(jù)管理要求，即在控規(guī)正式批復(fù)之前某一適當(dāng)節(jié)點(diǎn)進(jìn)行待批控規(guī)數(shù)據(jù)預(yù)入庫(kù)，預(yù)先確定控規(guī)成果數(shù)據(jù)更新范圍及控制要素變動(dòng)意向，此時(shí)的數(shù)據(jù)不作為法定有效的數(shù)據(jù)，僅作為參考；待控規(guī)批復(fù)后，正式對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)進(jìn)行更新，更新后的數(shù)據(jù)作為法定有效的數(shù)據(jù)，成為項(xiàng)目審批依據(jù)。這種工作方式的特點(diǎn)是成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)與行政管理部門(mén)有一定的互動(dòng)關(guān)系，成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)核定的入庫(kù)數(shù)據(jù)經(jīng)行政管理部門(mén)認(rèn)定后，作為業(yè)務(wù)審核對(duì)象，由行政管理部門(mén)開(kāi)展后續(xù)核定工作。

結(jié)合理論分析和上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的實(shí)踐來(lái)看，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理維度一的主要優(yōu)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)難度低，因其不涉及到管理體制的調(diào)整，也不涉及規(guī)劃在線審批系統(tǒng)的帶圖運(yùn)行內(nèi)核①霍爾，彼得；佩恩，凱西（編著）. 多中心大都市. 來(lái)自歐洲巨型城市區(qū)域的經(jīng)驗(yàn). 中國(guó)建筑工業(yè)出版社. 2010. 139-168。的開(kāi)發(fā)，只要統(tǒng)一了控規(guī)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)庫(kù)就能建成； 其主要劣勢(shì)也比較明顯，批后入庫(kù)的最理想狀態(tài)也無(wú)非是業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流的基本同步，也即控規(guī)批復(fù)后以最短時(shí)間將入庫(kù)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，再進(jìn)行數(shù)據(jù)與在線系統(tǒng)的交換。這一頂層設(shè)計(jì)本身就存在剛性的時(shí)間延遲，在實(shí)踐中這種時(shí)間延遲因?yàn)槿藶橐蛩剡€不可避免會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大；數(shù)據(jù)批后入庫(kù)同時(shí)意味著對(duì)設(shè)計(jì)單位設(shè)計(jì)成果的數(shù)據(jù)質(zhì)量要求是引導(dǎo)性的，而非強(qiáng)制性的，控規(guī)成果數(shù)據(jù)不可避免產(chǎn)生這樣那樣無(wú)法入庫(kù)的問(wèn)題，這些問(wèn)題僅僅靠成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)也無(wú)法解決，會(huì)倒逼行政管理部門(mén)、成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)、設(shè)計(jì)單位在規(guī)劃批復(fù)后合作開(kāi)展數(shù)據(jù)清理，頻繁的數(shù)據(jù)清理對(duì)于管理資源不啻為一種較大的浪費(fèi)。另外，由于規(guī)劃在線審批系統(tǒng)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)帶圖運(yùn)行，通過(guò)批后入庫(kù)而建成的控規(guī)成果數(shù)據(jù)庫(kù)僅僅是一個(gè)離線的數(shù)據(jù)庫(kù)，其數(shù)據(jù)相對(duì)于那些統(tǒng)一GIS服務(wù)的在線數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)缺乏泛用性，離線的數(shù)據(jù)庫(kù)與在線的數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)（例如“一書(shū)兩證”在線審批系統(tǒng)）要進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，數(shù)據(jù)的調(diào)整、更新、交換在時(shí)間效率上都存在很大的不確定性。維度一代表的是一種短期可實(shí)現(xiàn)的務(wù)實(shí)模式。

控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理維度二的主要優(yōu)點(diǎn)是將控規(guī)成果數(shù)據(jù)涉及到的入庫(kù)問(wèn)題全部前置到審批之前解決，行政審批的生效即伴隨成果數(shù)據(jù)的立刻入庫(kù)生效，是保障業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流同步的一種理想模式；但其劣勢(shì)也同樣比較明顯，一是要實(shí)現(xiàn)這種操作方式涉及到管理體制的調(diào)整，在沒(méi)有明確的需求和較強(qiáng)的內(nèi)驅(qū)力作用下，調(diào)整管理體制面臨重重困難；二是信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)及其運(yùn)用存在一定的難度，通常的在線審批系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)主要表現(xiàn)形式和功能是各類行政管理表單的在線填寫(xiě)和提交、流程節(jié)點(diǎn)控制、經(jīng)辦人員權(quán)限控制等，很少涉及到空間圖形的運(yùn)算以及其屬性勾連，開(kāi)發(fā)一個(gè)帶圖運(yùn)行內(nèi)核的信息系統(tǒng)，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)接口的開(kāi)發(fā)有較大的技術(shù)難度，系統(tǒng)開(kāi)發(fā)上線后，運(yùn)用信息系統(tǒng)的操作人員也必須掌握一定的基礎(chǔ)知識(shí)并接受多次培訓(xùn)。維度二代表的是值得長(zhǎng)期努力的理想模式。

圖1 大、中、小城市技術(shù)能力曲線圖

根據(jù)上述分析，城市政府一般先采取“批后入庫(kù)”的方式對(duì)控規(guī)成果數(shù)據(jù)進(jìn)行管理，再逐步向“批前預(yù)入庫(kù)，批后正式入庫(kù)”轉(zhuǎn)變，至于什么時(shí)候轉(zhuǎn)變，必須綜合城市規(guī)劃管理目標(biāo)、管理水平、技術(shù)能力等，其中的關(guān)鍵是城市政府對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府、提高審批效率的需求程度以及對(duì)各類行政審批中低效、錯(cuò)漏環(huán)節(jié)的容忍度等。政府管理改進(jìn)的需求若與技術(shù)實(shí)現(xiàn)能力相匹配無(wú)疑是較為理想的（圖1）。

圖中X軸表示的是時(shí)間，Y軸表示的是技術(shù)能力，CT1表示的是大城市的技術(shù)能力曲線，假定其隨著時(shí)間線性發(fā)展（實(shí)際的情況可能比這個(gè)復(fù)雜），CT2表示中等城市的技術(shù)能力曲線，CT3表示小城市的技術(shù)能力曲線，CT0是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的控規(guī)成果數(shù)據(jù)流必須的技術(shù)能力。對(duì)大城市來(lái)說(shuō)，若在T1時(shí)點(diǎn)進(jìn)行控規(guī)管理方式的改進(jìn)，獲得穩(wěn)定的控規(guī)成果數(shù)據(jù)流是比較理想的；相應(yīng)的，中等城市在T2、小城市在T3時(shí)點(diǎn)。如果在理想的時(shí)點(diǎn)之前進(jìn)行管理改進(jìn)，受到技術(shù)約束，如果在理想時(shí)點(diǎn)之后，有可能出現(xiàn)大城市雖坐擁技術(shù)優(yōu)勢(shì)卻在管理效率和質(zhì)量上不及中等城市（中等城市在突破技術(shù)能力瓶頸的情況下率先改革）的現(xiàn)象，這對(duì)各類資源富集的大城市來(lái)說(shuō)是應(yīng)該避免的。

表2 上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)節(jié)選——用地規(guī)劃/規(guī)劃地塊/核心控制指標(biāo)屬性字段

目前，上海在技術(shù)能力方面已經(jīng)達(dá)到了實(shí)現(xiàn)維度二的程度（CT0），具體表現(xiàn)為：控規(guī)已實(shí)現(xiàn)在線審批，控規(guī)在線審批系統(tǒng)帶圖運(yùn)行內(nèi)核已經(jīng)開(kāi)發(fā)完畢，控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況基本合格，控規(guī)數(shù)據(jù)質(zhì)量審核與入庫(kù)技術(shù)已經(jīng)成熟，系統(tǒng)操作培訓(xùn)基本到位等。但是否契合政府管理轉(zhuǎn)型的T1節(jié)點(diǎn)，這并非一個(gè)在技術(shù)層面可以探討的問(wèn)題，本文在此不作贅述。

2 上海市控規(guī)成果管理總體框架及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

因此，針對(duì)控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的問(wèn)題癥結(jié)，上海按照“批前預(yù)入庫(kù)，批后正式入庫(kù)”總體原則，提出了控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的總體框架，這一總體框架實(shí)際上是一個(gè)分步走、可操作的具體模式，即第一步，統(tǒng)一全市控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)CAD格式數(shù)據(jù)帶屬性無(wú)損轉(zhuǎn)換為GEODATABASE數(shù)據(jù)，解決控規(guī)成果數(shù)據(jù)的生產(chǎn)端與管理端需求數(shù)據(jù)格式不一致的問(wèn)題；第二步，控規(guī)行政審批全流程在線運(yùn)行，解決控規(guī)成果數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)載體的問(wèn)題；第三步，控規(guī)成果數(shù)據(jù)歸口到規(guī)劃國(guó)土資源統(tǒng)一的成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)進(jìn)行管理，提高了數(shù)據(jù)管理的專業(yè)性和主動(dòng)性，提供了后續(xù)數(shù)據(jù)應(yīng)用、挖掘的多樣性；第四步，確立控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動(dòng)更新機(jī)制，在行政審批中增加成果管理要求，并通過(guò)“預(yù)入庫(kù)”作為工作抓手，在審批前對(duì)成果數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行控制，保障業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流的同步，控規(guī)成果數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)在線更新。

2.1 統(tǒng)一全市控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)清理入庫(kù)

控規(guī)成果數(shù)據(jù)入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括對(duì)后續(xù)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃管理及土地出讓條件具有指導(dǎo)和控制意義的空間要素和量化指標(biāo)，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“一圖一表”暨規(guī)劃總平面與地塊控制指標(biāo)表所表達(dá)的所有控制性內(nèi)容。鑒于上海市設(shè)計(jì)單位普遍運(yùn)用CAD開(kāi)展規(guī)劃輔助設(shè)計(jì)的習(xí)慣，控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)全市統(tǒng)一的控規(guī)編制報(bào)審軟件內(nèi)的CAD標(biāo)準(zhǔn)化控規(guī)模塊進(jìn)行控制，設(shè)計(jì)單位在CAD界面繪制標(biāo)準(zhǔn)化的控規(guī)成果數(shù)據(jù)文件后，可經(jīng)控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)轉(zhuǎn)換生成GIS格式離線入庫(kù)文件，通過(guò)離線數(shù)據(jù)—在線信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換的方式納入統(tǒng)一信息平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)。

控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)包含用地規(guī)劃、道路交通、規(guī)劃控制線、市政管線、市政設(shè)施、風(fēng)貌保護(hù)規(guī)劃、附加圖則等若干個(gè)系列，每個(gè)系列下都包含若干圖形—屬性對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)圖層，如用地規(guī)劃系列就包括規(guī)劃范圍線、編制單元范圍線、編制地區(qū)類型、街坊界、規(guī)劃地塊、現(xiàn)狀地塊、控規(guī)盒子、分幅圖邊界線、項(xiàng)目資料范圍線等幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)圖層，每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)圖層上僅可容納點(diǎn)、線、面中的一類空間對(duì)象。例如，規(guī)劃地塊標(biāo)準(zhǔn)圖層要求位于該圖層上的空間對(duì)象必須為閉合、不交叉、不重疊的多段線，每一個(gè)閉合多段線代表一個(gè)規(guī)劃地塊，并在CAD默認(rèn)的圖形之外，自定義了控規(guī)業(yè)務(wù)相應(yīng)的屬性字段。這種數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置方式與ARCGIS空間數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)要求相一致，通過(guò)相應(yīng)的數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)化工具可以無(wú)損地轉(zhuǎn)化為圖屬匹配的GEODATABASE數(shù)據(jù)。

該數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)于2011年7月正式下發(fā)執(zhí)行，同時(shí)在技術(shù)審查、業(yè)務(wù)審批中明確了按照控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制作入庫(kù)文件的要求，以保障2011年7月之后新批復(fù)的控規(guī)成果數(shù)據(jù)符合入庫(kù)要求。實(shí)際上，上海除對(duì)2011年7月之前批復(fù)的近900項(xiàng)控規(guī)執(zhí)行之外， 2011年7月至2012年5月之間，由于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行還需要經(jīng)全市設(shè)計(jì)單位以及規(guī)劃行政管理部門(mén)、成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)磨合，這期間產(chǎn)生的近100項(xiàng)控規(guī)數(shù)據(jù)也進(jìn)行了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更新以及數(shù)據(jù)清理工作。共計(jì)清理已批控規(guī)1 000余項(xiàng)，力圖解決過(guò)去幾年來(lái)控規(guī)管理信息化、控規(guī)成果數(shù)據(jù)化的欠賬、漏賬，是一段非常艱辛和漫長(zhǎng)的過(guò)程。

圖2 上海市詳細(xì)規(guī)劃編制審批管理系統(tǒng)操作界面——控規(guī)編制（修編）

圖3 上海市詳細(xì)規(guī)劃編制審批管理系統(tǒng)操作界面——實(shí)施深化、控制性詳細(xì)規(guī)劃附加圖則編制

繼2011年7月至2012年5月數(shù)據(jù)清理工作之后，2012年5月上海開(kāi)始實(shí)行“批后入庫(kù)”（也即“批復(fù)一個(gè)，入庫(kù)一個(gè)”）控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理工作方式，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)接收控規(guī)行政管理部門(mén)流轉(zhuǎn)的已批控規(guī)入庫(kù)成果數(shù)據(jù)，對(duì)符合入庫(kù)要求的，逐一轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)格式，再通過(guò)與信息平臺(tái)數(shù)據(jù)交換的方式入庫(kù)；對(duì)不符合入庫(kù)要求的，反饋至規(guī)劃編制設(shè)計(jì)單位修改完善符合入庫(kù)要求后，逐一轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)格式，再通過(guò)與信息平臺(tái)數(shù)據(jù)交換的方式入庫(kù)。按照這種方式清理和逐一入庫(kù)的已批控規(guī)項(xiàng)目至2013年底已近500項(xiàng)，與前一階段數(shù)據(jù)清理完成的近1 000項(xiàng)控規(guī)成果數(shù)據(jù)一起，覆蓋了上海中心城區(qū)100%、郊區(qū)60%的城市空間，成為上海市規(guī)劃修編、調(diào)整的重要基礎(chǔ)要素底版。

2011年7月數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)以來(lái)的數(shù)據(jù)清理入庫(kù)工作可以看作是上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理由“批后定期批量梳理”的工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭笕霂?kù)”工作方式的重要階段，為實(shí)施由“批后入庫(kù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭邦A(yù)入庫(kù)、批后正式入庫(kù)”管理方式奠定了重要基礎(chǔ)。

2.2 控規(guī)審批全流程在線運(yùn)行暨控規(guī)數(shù)據(jù)流載體的建立

上海在2011年確立了控規(guī)編制審批“3階段9環(huán)節(jié)”的工作要求，即一個(gè)完整的控規(guī)編制審批過(guò)程包括編制計(jì)劃、基礎(chǔ)準(zhǔn)備、規(guī)劃研究（評(píng)估）、設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)（報(bào)備）、初步方案征詢、初步方案公示、規(guī)委會(huì)審議、技術(shù)審查、方案審批（報(bào)備）等9個(gè)環(huán)節(jié)。在“3階段9環(huán)節(jié)”的框架下，按照規(guī)劃調(diào)整幅度、空間區(qū)位特征等進(jìn)行分類、分區(qū)指導(dǎo)。分類指導(dǎo)是指按照規(guī)劃調(diào)整的幅度，例如控規(guī)新編（修編）在業(yè)務(wù)流程和審批要件方面不可以簡(jiǎn)化，而實(shí)施深化則可在業(yè)務(wù)流程和審批要件方面有所簡(jiǎn)化。分區(qū)是指全市集中建設(shè)區(qū)域分為一類地區(qū)、二類地區(qū)、三類地區(qū)，按照不同地區(qū)的空間特色，進(jìn)行各類技術(shù)經(jīng)濟(jì)控制指標(biāo)的區(qū)間選擇。

根據(jù)上述“3階段9環(huán)節(jié)”的流程要求以及分類、分區(qū)指導(dǎo)的原則，上海開(kāi)發(fā)建成了《上海市詳細(xì)規(guī)劃編制審批管理系統(tǒng)》，嚴(yán)格按照各空間區(qū)位特征地區(qū)規(guī)劃編制審批的業(yè)務(wù)要求、職責(zé)權(quán)限全部納入系統(tǒng)，全市控規(guī)的編制審批從收件到最終批復(fù)發(fā)文，全流程在該系統(tǒng)上在線運(yùn)行（圖2，圖3）。

每個(gè)控規(guī)審批項(xiàng)目均配對(duì)有一個(gè)唯一的資源樹(shù)，資源樹(shù)文件目錄在編制審批的任意節(jié)點(diǎn)都可以進(jìn)行下載查看，行政審批各環(huán)節(jié)沉淀的審批要件數(shù)據(jù)、控規(guī)成果數(shù)據(jù)都在相應(yīng)的服務(wù)器進(jìn)行存儲(chǔ)，控規(guī)成果數(shù)據(jù)的在線流轉(zhuǎn)有了切實(shí)可以依靠的信息化載體，而且可以通過(guò)數(shù)據(jù)接口在系統(tǒng)與系統(tǒng)之間進(jìn)行傳輸（圖4）。

2.3 規(guī)劃國(guó)土資源成果數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸口管理

為提升控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的專業(yè)性和主動(dòng)性，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理與上海市房屋土地資源成果數(shù)據(jù)、地礦管控要素成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口到同一個(gè)成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)，由該部門(mén)負(fù)責(zé)明確控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動(dòng)更新機(jī)制、開(kāi)展控規(guī)成果數(shù)據(jù)入庫(kù)審核、控規(guī)成果數(shù)據(jù)應(yīng)用管理等相關(guān)職能。

在規(guī)劃國(guó)土資源成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口管理之前，上海的房屋數(shù)據(jù)、土地?cái)?shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、地形數(shù)據(jù)、地礦數(shù)據(jù)等雖然在統(tǒng)一的坐標(biāo)體系下，但由于分散管理的體制，限制了其綜合起來(lái)進(jìn)行研究分析以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)問(wèn)題、指導(dǎo)城市建設(shè)方面的能力，經(jīng)規(guī)劃國(guó)土資源成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口之后，相信經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的磨合后，數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)的價(jià)值將會(huì)逐漸顯現(xiàn)。

另外，上海按照市—區(qū)兩級(jí)政府管理體制的特點(diǎn)，致力于建立市—區(qū)兩級(jí)規(guī)劃國(guó)土資源成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口管理部門(mén)，并且以對(duì)初步建立的區(qū)級(jí)規(guī)劃國(guó)土資源成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口管理部門(mén)進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，力圖實(shí)現(xiàn)規(guī)劃土地成果數(shù)據(jù)的屬地化管理。

2.4 確立控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動(dòng)更新機(jī)制

2.4.1 控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理要求納入行政審批

圖5 控規(guī)編制審批流程中新增的成果管理要求

市級(jí)規(guī)劃國(guó)土資源成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)成立后，著手明確控規(guī)成果數(shù)據(jù)更新機(jī)制，從控規(guī)成果數(shù)據(jù)流的角度，將控規(guī)編制審批的全流程劃分為4大階段，即基礎(chǔ)準(zhǔn)備階段、方案編制階段、技術(shù)審查階段、規(guī)劃審批階段，每個(gè)階段都有明確的成果管理要求并確定了各主體的職責(zé)權(quán)限（圖5）。

（1）市、區(qū)成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)在計(jì)劃任務(wù)階段開(kāi)始啟動(dòng)項(xiàng)目的成果管理，并進(jìn)行基礎(chǔ)要素底版提取和提供。（2）規(guī)劃編制單位是成果數(shù)據(jù)質(zhì)量的第一責(zé)任人，成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)做好對(duì)成果數(shù)據(jù)質(zhì)量要求的相關(guān)指導(dǎo)工作。（3）組織編制單位提交編制成果后，由成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)進(jìn)行數(shù)據(jù)檢查并入庫(kù)（在編數(shù)據(jù)層）。（4）數(shù)據(jù)進(jìn)入在編數(shù)據(jù)層后，由技術(shù)審查部門(mén)進(jìn)行技術(shù)審查，保障成果規(guī)范性。（5）技審?fù)ㄟ^(guò)后，項(xiàng)目進(jìn)入規(guī)劃行政審批階段。在審批生效后，由系統(tǒng)將該成果導(dǎo)入已批數(shù)據(jù)層，成為管控要素。（6）在技審階段和審批階段如發(fā)現(xiàn)成果規(guī)范性問(wèn)題和業(yè)務(wù)問(wèn)題，回退至編制單位修改后重新上傳。

按照這一流程，成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)能夠在控規(guī)成果數(shù)據(jù)的生產(chǎn)端和進(jìn)口端有效地控制控規(guī)成果數(shù)據(jù)質(zhì)量，并且由于控規(guī)成果數(shù)據(jù)入庫(kù)審核的前置到規(guī)劃審批之前，技術(shù)審查、業(yè)務(wù)審查的相關(guān)具體工作必須依據(jù)控規(guī)在編層才能開(kāi)展，這就實(shí)現(xiàn)了設(shè)想，控規(guī)成果數(shù)據(jù)的全面、準(zhǔn)確和現(xiàn)勢(shì)得以保障。

2.4.2 控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動(dòng)更新機(jī)制的系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)路徑

按照理想模式，為實(shí)現(xiàn) “業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流同步”的控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理要求，達(dá)到控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動(dòng)更新的目標(biāo)，2013年上半年，上海已完成《上海市詳細(xì)規(guī)劃編制審批系統(tǒng)》帶圖運(yùn)行內(nèi)核的開(kāi)發(fā)，這一內(nèi)核的實(shí)現(xiàn)需要通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃編制審批系統(tǒng)與成果數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、技術(shù)審查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交互才能實(shí)現(xiàn)。

詳細(xì)規(guī)劃編制審批系統(tǒng)與控規(guī)成果管理系統(tǒng)在擬定年度計(jì)劃——立項(xiàng)、申請(qǐng)要素底版——提供要素底版、草案方案上報(bào)技術(shù)審查——成果數(shù)據(jù)入庫(kù)初審、成果數(shù)據(jù)入庫(kù)復(fù)審——控規(guī)技術(shù)審查、控規(guī)批復(fù)——成果數(shù)據(jù)正式入庫(kù)成為法定數(shù)據(jù)等流程節(jié)點(diǎn)進(jìn)行數(shù)據(jù)交換，最終實(shí)現(xiàn)控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動(dòng)更新（圖6）。

3 上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理推進(jìn)情況暨未來(lái)的難點(diǎn)和重點(diǎn)

綜合各方面情況來(lái)看，目前，上海市的控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理正處在由“批后入庫(kù)到批前預(yù)入庫(kù)，批后正式入庫(kù)”的重要轉(zhuǎn)折期，也是重要的攻堅(jiān)期。目前的推進(jìn)情況是：

（1）控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況基本達(dá)到預(yù)期， 成果數(shù)據(jù)入庫(kù)審核的前置不存在技術(shù)障礙，足以支撐“批前預(yù)入庫(kù)，批后正式入庫(kù)”的理想模式；

（2）詳細(xì)規(guī)劃審批系統(tǒng)帶圖運(yùn)行內(nèi)核的開(kāi)發(fā)已經(jīng)完成，相關(guān)人員的培訓(xùn)已經(jīng)開(kāi)展，但由于這套理想的控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理模式還未被廣泛接受，系統(tǒng)上線還存在一定難度；

（3）市—區(qū)兩級(jí)成果管理體系的建立還需要一定的時(shí)間，市級(jí)成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)幫助某些區(qū)級(jí)成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)從事相應(yīng)的具體工作。

因此，上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理未來(lái)推進(jìn)的難點(diǎn)和重點(diǎn)將包括理念宣傳、人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等幾個(gè)方面。

圖6 通過(guò)控規(guī)成果數(shù)據(jù)在系統(tǒng)間的多次交互實(shí)現(xiàn)控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動(dòng)更新，自動(dòng)更新后的數(shù)據(jù)可以以0day（無(wú)時(shí)間延遲）的方式直接同步到數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)如“一書(shū)兩證”在線審批系統(tǒng)

4 上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的借鑒意義

上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理總體框架和推進(jìn)情況對(duì)中國(guó)其他城市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理有如下幾點(diǎn)借鑒意義。

（1）避免“批后定期集中梳理”的工作方式。上海的近10次數(shù)據(jù)梳理入庫(kù)，固然有其不可避免的歷史因素，但作為信息化工作來(lái)講，中小城市往往具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，可以充分借鑒上海等特大城市形成的控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在自己的城市進(jìn)行落實(shí)，以務(wù)實(shí)的態(tài)度實(shí)現(xiàn)“批一個(gè)，入一個(gè)”的工作方式，避免“批后定期集中梳理”。

（2）根據(jù)城市發(fā)展階段和技術(shù)能力選擇控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理模式。對(duì)某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、技術(shù)能力強(qiáng)、政府管理效率要求高的城市，可選擇“批前預(yù)先入庫(kù)，批后正式入庫(kù)”的理想模式，做好頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)開(kāi)發(fā)，通過(guò)行政強(qiáng)制力加以推進(jìn)；條件暫時(shí)達(dá)不到的城市，可先選擇“批后入庫(kù)”的工作方式，逐步向理想模式轉(zhuǎn)型。

（3）控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理方式由“批后入庫(kù)”轉(zhuǎn)型為“批前預(yù)入庫(kù)批后正式入庫(kù)”是一種趨勢(shì)。在轉(zhuǎn)變過(guò)程中，成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)必須得到行政管理部門(mén)的充分支持，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理部門(mén)與控規(guī)成果管理人員也必須有較強(qiáng)的技術(shù)和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)能力。

（4）以控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理為龍頭，做好房屋、土地、地形等城鄉(xiāng)建設(shè)數(shù)據(jù)的綜合應(yīng)用工作。數(shù)據(jù)的生命力在于應(yīng)用，數(shù)據(jù)的價(jià)值更在于數(shù)據(jù)之間的相互關(guān)聯(lián)和相互作用，規(guī)劃作為城鄉(xiāng)建設(shè)的龍頭，其直接反映到管理層面的數(shù)據(jù)沉淀，更應(yīng)該與房屋、土地、地形等城鄉(xiāng)建設(shè)數(shù)據(jù)作疊加分析，結(jié)合現(xiàn)狀和限制條件，為后續(xù)的規(guī)劃修編提供重要的參考借鑒。

（5）控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，在面對(duì)理念、業(yè)務(wù)、技術(shù)等方面的挑戰(zhàn)時(shí)，能夠堅(jiān)持不懈，按照既有目標(biāo)持續(xù)推進(jìn)，才能達(dá)到理想的效果。

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